农村学校布局过度调整的弊端与解决思路，本文主要内容关键词为：弊端论文,布局论文,思路论文,农村论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：0257－0246(2012)05－0188－06
一、农村学校布局过度调整引发新的辍学
农村学校布局过度调整，是指在农村学校布局调整过程中，不按照学生数量减少的幅度缓慢撤并学校，不按照教育规律办事，不遵守《中华人民共和国义务教育法》提出的“就近入学”原则，缺乏科学论证，不顾群众反对，主观臆断，靠行政命令盲目大规模撤并农村学校网点，造成农民子女上学不方便的一些地方政府行为。学校布局过度调整的标志性指标是，农村学校数量减少的速度快于农村儿童数量减少的速度，农村儿童上学的平均距离越来越远。
农村学校布局过度调整引发的问题开始凸显。从表面看，主要是农村儿童上学远了，安全隐患增多，有的儿童因此辍学；农民家长为解决子女的上学交通工具问题，实际的教育支出增加；农村学校撤并之后集中办寄宿制学校，因其管理水平较低，学生不喜欢寄宿制学校；农村学校校车系统发展滞后，安全事故频频发生；农村学校教育质量没有显著提高；等等。
在这些问题中，上学距离远导致的辍学是主要的。研究表明，上学的距离越近，入学率越高。2008年，华中师范大学课题组在中西部6省区38个县选取不同经济发展水平的177个乡镇进行调研，对7995份家长问卷的分析显示，学校布局调整后，家长主要担心孩子安全问题、家庭经济负担、孩子学习成绩下降、孩子生活问题等。其中，担心孩子上学安全的家长比重最大，占到44.4％，已经超过了家庭经济负担(20.4％)和学习困难(30.8％)。另外，11579份学生问卷显示，25.6％的学生感到上学路远不安全。农村家长担心孩子上学安全问题的应对措施一般是辍学。也有学者调查发现，部分农村地区由于学校布局调整失当，导致学生辍学率出现反弹，非常值得重视。①
根据华中师范大学课题组2008年对中西部6省区农村中小学的调研，各类人员问卷共109598份，结果显示，74.0％的行政人员、77.5％的学校校长、70.5％的学校中层干部、69.8％的教师和62.1％的教辅人员认为，学生上学路程太远是当地农村中小学布局调整后存在的最主要问题。②
二、基本判断
1.按照经济规律办教育
农村学校布局过度调整的动因基本都是为了缩短学校建设战线，减少教育成本，削减财政支出，基本是出于经济效益的考虑，没有关注是否符合教育规律。
在农村地区学校网点减少的同时，某些中小学大班额现象屡见不鲜。尤其是在县域的重点优质学校里大班额更是比较普遍。这样的学校布局过度调整以及大班额的存在，必然降低办学成本，体现了规模效应的经济规律，但是这里有两个问题需要讨论。
其一，学校布局过度调整，对政府来说教育成本减少了，但是对农民来说成本增加了。成本转移到了农民身上。农民因为子女上学路途远，要给孩子买自行车或其他交通工具，有的地方还要求住宿。所以，从教育成本的角度来看，不是降低了，而是转移到农民家庭了。
其二，根本不符合“就近入学”的义务教育规律。在大规模过度撤并学校的同时，学校网点减少最多的是农村小学，包括不完全小学和教学点。这给农民家庭小学阶段低龄儿童上学带来了极大不便。
至于有人说，农村学校布局调整有利于资源整合，有利于提高教育质量。这个问题需要分清是按照学生自然减员的速度撤并学校，还是过度、盲目地撤并学校。前者也许有助于解决农村教育资源合理配置问题，后者则不然，已经明显造成教育资源配置不合理。事实上，上学远和大班额同时存在就说明资源配置不合理，上学远已经使学生疲惫，又在大班额下学习，师生互动的机会减少了，何谈教育质量的提高！
2.受到“以县为主”管理体制的驱动
2002年，中国农村义务教育实施“以县为主”的管理体制，这其中的重大意义我们不能低估。“以县为主”管理体制是运用了中国政府层级越高财政实力越雄厚的定理，适应了“十六大”以来国家加强农村教育的方针。“以县为主”之后，遏制了20世纪90年代出现的农村学校财力匮乏、农村学校大面积危房存在和拖欠教师工资等不正常现象的蔓延。另外，“以县为主”管理体制，实质是因“税费改革”后，乡镇财政接济不上，国家采取的必要应对措施。将农村义务教育管理重心上移之后，农村与城市义务教育管理级别取得了同等地位，这就为城乡公共服务和教育一体化治理奠定了基础。10年来的实践表明，实行“以县为主”以来，农村义务教育的总体发展是积极的，教育资源配置的力度随着教育管理级别的上移有所增强。但是，在“以县为主”管理体制下，经济实力较差的县“主”不起来，而农村学校布局过度调整往往与县级经济实力有关。从这个角度看，“以县为主”成了农村学校布局过度调整的动因。
农村学校布局调整背后的基本矛盾，是县级政府基于财力尽量缓解教育成本与农民需要方便就近上学的矛盾，也可以称为教育供给与教育需求的矛盾。矛盾双方要取得平衡和协调，关键是要扩大供给。从政府角度看，“以县为主”管理体制下，县级政府财力有限，县域教育事业规模较大，教育行政部门人手少，因此，需要通过减少中小学校数量，达到有效管理的目的。从农民的角度看，长期小学不离村、中学不离乡(镇)的上学格局被打破后必然感到不方便，而且农民要解决交通问题，住宿制学校还要解决儿童吃饭问题，成本普遍增加了。所以农民也希望减少上学成本，降低时间成本，降低安全风险，就近上学。
面对上述基本矛盾，中央政府加强“省级统筹”，加大“转移支付”，以缓解某些县级财政的压力，对于农民要“多予、少取”。在这种情况下，仍然坚持大刀阔斧，过度撤并农村学校，就很难说是优先考虑广大农民的根本利益。布局调整本来应该是保障农民子女的教育尊严，更好地为农村孩子提供教育服务的新设计，而不是要增加农民家庭子女的上学成本。
目前，很多地方农村学校布局过度调整造成了农村儿童上学远，农民的教育成本增加了，“以县为主”的管理体制是更重要的动因。那么，是不是可以推断，只要废除农村义务教育“以县为主”的管理体制，农村学校布局过度调整问题就会得到解决呢？答案是否定的。我们还要看到过度调整是发展中的问题，要通过改革创新的思维来解决，不应该简单地回到“以乡镇为主”的时期。中国的农村教育仍然处于地方财力供给稀缺阶段，而不是需求满足阶段。农民的诉求不能不顾及，要纠正农村学校过度布局调整的过失，采取循序渐进的推进策略。
3.农村学校教育与农村社区结合中断了
多年来“应试教育”的泛滥，使城市化倾向课程体系充斥农村学校，农村学校地方知识和校本课程教育成了摆设，变成了农村的教育孤岛，与农村社区没有任何联系了。农村学校布局过度调整更是雪上加霜，加剧了农村学校教育与农村社区的疏离。这方面的问题，我们确实需要认真反思。农村中小学校与农村社区应该建立怎样的关系，在中外教育史上早就有经验证明二者不能分离。第一产业农业具有不可低估的教育价值，青少年的成长环境离不开家庭、学校和社区，这些基本的教育常识应该是教育政策制定的出发点。不仅是农村学校教育需要与当地社会经济文化结合，农村学校老师也应该熟悉农村社区。如果老师住在城市，每天到农村学校上班，对农村建设发展不熟悉、不关心，农村学校师生也不参与新农村发展和建设，就很难有教育革新和农村进步。在农村教育与农村社区紧密结合方面，很大程度上要听取农民群众的建议。农民群众对孩子上学远早有抱怨，某些地方政府对农民群众的意见没有足够重视，农村学校过度撤并基本是没有听取农民的声音的结果，因上学远带来的农村儿童安全问题日益突出。2010年1月，教育部发布的《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出，对条件尚不成熟的农村地区，要暂缓实施中小学布局调整；自然环境不利的地区，小学低年级原则上暂不撤并；撤并学校必须充分听取群众意见。
4.各部门缺少合作的痼疾没有得到改变
农村学校布局调整与新农村建设是同步进行的。这阶段出现过度撤并学校问题，也反映出新农村建设过程中各部门缺乏协作。文化部门要“村村建文化站”；农业部门和科技部门要“把科学普及结构延伸到农村每个村落”，强化农村科技推广站和农民业余学校、农村夜校网络；国家新闻出版总署、中央文明办等部门在大力推动“农家书屋”建设；各级党委党建系统也在大力推进农村党员活动场所建设和农村党员干部远程教育网。那么，各部门的文化教育资源能不能协调起来，整合方方面面、条条块块的利益，发挥党的一元化领导和跨域治理的优势，与农村学校布局和村小的撤并存留通盘设计，在农村形成综合社区文化教育活动场，在发挥学校教育功能的同时，分季节、分时段发挥不同功能，这是值得探讨的问题。
解决农村学校布局过度调整的思路，需要权威设计才能奏效。所谓权威设计，不是国家和地方领导人设计，也不是某些专家设计，而是邀请农民代表参加的因地制宜设计。设计以科学发展观为指导，要在“以乡镇为主”到“以县为主”之间建立过渡性管理体制，不可操之过急。统筹“条条块块”各方面利益，创新体制和机制，运用现代科学手段，程序上坚持民主、公开、透明。此外，在设计学校布局时应该坚持国家的学校标准化建设，而不是简单地把学生挤进大班额的教室就完成了任务。城乡之间教育资源均衡化配置，也是政府各部门协调的问题，城乡一体化配置教育资源对提高农村学校教育质量至关重要。
三、改进建议
1.丰富“就近入学”原则的内涵
2006年新修订的《义务教育法》明确指出“就近入学”，这是解决农村学校布局过度调整的基本原则。农村学校布局过度调整造成农村学校快速减少，给农民子女义务教育带来很多烦恼和困难，有些事件导致学生失学和辍学，严重违背了《义务教育法》。有关部门对“就近入学”的解释是，农村学校的服务半径不超出2.5公里，最远不应超出3公里。这样的理解有一定道理。此外，我们还应该进一步丰富对“就近入学”的解释，为各级地方政府制定规划提供参照。
在农村学校撤并时，中小学要区别对待，小学撤并更要谨慎，是不是应该考虑每个乡镇至少要有数所小学存在，而不是仅仅保留中心小学？对于那些历史悠久和具有文物保护价值的学校是不是应该保留？道路交通、地质隐患、野兽出没、安全保障等问题没有解决的地方是不是不要急于撤并学校？对于超出学校服务半径还没有提供安全校车服务的地区是不是要重新恢复学校？大多数农村社区居民反对撤并时，是不是要听听群众的意见，暂缓撤并学校？地方政府在规划农村学校布局调整时，以农村儿童减少、提高教育质量和产生规模效益为理由，强制减少学校数量，忽略了更多、更复杂的因素显然是严重的失误，不值得提倡。
2.构建新型府际关系
在尚未完成布局调整的地区，要重新审视原来的规划，尚未撤并的学校要尽量保留；以科学发展观为指导，推动政府各部门资源共享，通盘设计，在农村形成综合文化教育活动场所。操作过程要强调对村级行政管理部门的赋权。文化部要建文化站，教育部要撤小学，正好是背道而驰的，如果村级行政部门有权整合资源，就可以减少很多浪费和无效运作。海南省儋州市石屋村就是资源整合的样板，各部门对农村发展投放的资源，整合在村委会大院之内，资源共享，“一院多表”，利用率很高，且井井有条，成为当地农村社区的文化高地。
某些地方的小学教学点完全可以作为农村社区文化站保留下来，白天学生上课，晚上、周末、寒暑假就是村民的活动场所。陕西省柳林县前元庄村小已经创造了这方面的经验。
在协调部门之间和各级政府之间的关系时，农民群众组织是议事的发动者，他们应该得到相应的赋权，召集利益相关者商议如何培育新型的农村综合社区，如何兼顾各方面需要，发挥多样化功能，议事程序民主、公开、透明，在新闻媒体和社会的监督下运作，这样才能合理配置资源，解决农村中小学布局问题。
3.建立农村公益免费的校车系统
农村地区小学不离村、中学不离乡(镇)的上学格局被打破以后，农村家长和学生感到上学不方便，而且成本增加，安全隐患增多。农民希望减少上学成本，降低时间成本，降低安全风险。从国际经验看，很多国家把校车作为解决农村儿童上学远问题的首要选择，而且把校车成本纳入免费义务教育的口径，对学生实行免费乘车。
自2004年以来，国家推行的农村寄宿制学校工程，为缓解农村儿童上学远问题起到了积极作用。农村学校数量减少的同时，寄宿制学校数量不断增加，形成了剪刀差，可见，学校布局调整和寄宿制学校建设是一个问题的两个方面，是受财政支出成本压力影响的产物。但是，寄宿制学校建设不仅仅是盖房子问题，寄宿制学校的生活教师、炊事员和夜间值班人员没有配套制度安排，存在很多管理漏洞和安全卫生隐患。有些农村学校各显神通，自己解决人员配置问题，没有任何制度安排和监督机制。有的学校没有生活教师和夜间值班人员，就安排老师和领导轮流值班解决这些问题；没有具备资质的炊事员，领导就找来亲属当炊事员。寄宿制学校雇用的相关人员如果得不到正规编制的保障，也必然出现各种违规现象，增加道德风险。这些人员的开支也不规范。有的学校将公用经费用于人员开支，违反了财经纪律。还有的学校将“两免一补”中的一部分经费直接截留用于人员开支，根本没有足额发放到学生手中。据东北师范大学课题组对6省区700位住宿制小学生调查，一年级、二年级和三年级人数分别为236人、118人和116人，占总住校人数的比例分别为27.13％、13.56％和13.33％③。年龄较小的小学生住宿不利于学校教育和家庭教育配合进行的规律，不利于儿童家庭的亲情教育，长此以往会造成人格不健全。
另外，我们要比较寄宿制学校工程与校车系统建设的后续问题。寄宿制学校的楼房是不动产，而校车是动产。在中国人口变动迁移较大的背景下，建设很多寄宿制学校存在很大风险，楼房有寿命周期，不能随建随毁，所以现在已经出现很多寄宿制学校宿舍楼没有学生的现象。如果校车优先，随着生源数量的变化可进可退，是可以随时调整的。这方面的教训我们应该吸取。
在校车系统建设过程中，应该要重新界定中国免费义务教育的内涵。要把公益免费安全的校车作为免费义务教育的内容，首先在农村地区落实，解决学生上学远的问题。2011年12月1日，全国农村留守儿童工作经验交流现场会在重庆召开，教育部负责人与会讲话指出，不能提供校车服务的地方不能随意撤并学校，以免造成因为路途遥远而使农村留守儿童安全得不到保障，甚至因此失学。④政府实施的寄宿制学校工程应该作为校车系统的补充措施，特别是小学阶段的儿童不应该脱离家庭教育，让他们每天乘车上学才是合理的。
注释：
①于海波：《农村学校布局调整要警惕辍学率反弹》，《求是》2009年第16期。
②范先佐、郭清扬：《我国农村中小学布局调整的成效、问题及对策——基于中西部地区6省区的调查与分析》，《教育研究》2009年第1期。
③刘善槐：《我国农村地区学校撤并的问题与对策研究——基于东中西六地的调查分析》，《湖南师范大学教育科学学报》2011年第9期。
④《教育部：不能提供校车服务的地方不能随意撤并学校》，http://www.china.tom.cn/policy/txt/2011－12/02/content_24055948.htm。