政策研究
美国土地发展权法律制度的历史演进
王大鹏1杨佳妮2
(1.北京大学经济学院 北京 100871；2.中央农业广播电视学校 北京 100125)
摘要 ：美国为了应对工业化和城市化快速发展而带来的城市污染、耕地锐减、环境保护等问题，逐渐创设了土地发展权制度。美国土地发展权制度从最初的借鉴德国，到师法英国，到最后的自成一体。美国土地发展权见证了美国的土地权利体系从过去强调私人权利向注重公共利益转向，制度的发展最终服务于现实社会。美国土地发展权制度在防止耕地流失、保护生态环境中发挥着越来越重要的作用。
关键词 ：土地发展权；分区管制；历史演进
1 引言
人类文明的进步，无不伴随着对土地利益的追逐。围绕土地利益而构建的相关法律制度，以及由此形成的相应社会关系乃至产生对应的文化结构，自古以来即是一个国家政治、经济和社会的核心。随着西方国家工业化的迅猛发展、现代化水平的不断提高以及城市规模的逐渐扩大，土地出现多元化立体开发的要求。与此同时，环境污染、耕地流失等问题日益凸显，土地资源的保护成为当务之急。土地的开发利用越来越受到政府管控，截至目前，土地用途管制已经成为世界上通行的做法。为了社会的整体利益和未来利益，各国纷纷对土地的利用方式和开发强度做出规定，土地发展权即由此产生。
自20世纪90年代以来，伴随着城市化建设热潮的兴起，土地发展权的相关理论逐渐进入中国学者的视野[注] 土地发展权的概念由原国家土地管理局1992年编制的《各国土地制度研究》第一次引入。 。综观已有研究，国内学者对土地发展权概念内涵的界定并未达成共识，分歧主要源自对发展权客体范围归纳的差异[注] 中国目前对土地发展权概念的界定分为广义与狭义两种。广义上的土地发展权涉及土地用途转变的开发和利用强度的提高而获利的权利。参见柴强：《各国(地区)土地制度与政策》，北京经济学院出版社1993年版，第107页；胡兰玲：《土地发展权论》，载《河北法学》2002年第3期；万磊：《土地发展权的法经济学分析》，载《重庆社会科学》2005年第9期。狭义的土地发展权的讨论，集中在土地用途的变更。参见黄祖辉、汪晖：《非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿》，载《经济研究》2002年第5期；杨明洪、刘永湘：《压抑与抗争：一个关于农村土地发展权的理论分析框架》，载《财经科学》2004年第6期；王小映：《全面保护农民的土地财产权益》，载《中国农村经济》2003年第10期。 。之所以出现这样的差异，是因为中国目前对发展权的研究多数集中于对土地现实问题(如土地征收、农地保护、土地用途管制、农民利益的维护等)的讨论，土地发展权仅作为其中一个知识点简单介绍。对拥有成熟制度的美国等异域经验的介绍更是凤毛麟角，且多停留在普通的现状介绍，缺乏对法律制度系统全面的梳理和辨析。美国作为判例法国家，其土地发展权的制度建设却充分结合了海洋法系的英国和大陆法系的德国的特点。本文旨在回顾美国土地发展权法律制度的历史演进，通过对具体法案和判例的分析，呈现美国土地发展权法律制度的历史发展脉络，辨析土地发展权法律制度在面对土地新问题时的调整与发展。
钱穆先生深谙孔门政治理想的实质，即主德治，主礼治。人与人相处，义属平等，理贵相通。其主要枢机在己之一心。在上位时事事心系百姓，举手投足亦为大众，如此下去，百姓何尝不会以背道而驰为耻呢？心中怀有耻感的百姓，在社会治理上的成本应是最低的。
一个国家的制度创设、发展和演变根植于它产生的土壤，美国土地发展权脱胎于最初的土地分区管制，然后借鉴英国创设土地发展权制度，最后又演变出与英国截然不同的土地发展权征购和土地发展权转移制度，其在资源保护、城市开发、土地规划等领域发挥着越来越重要的作用。
1.2.1 循证护理小组 成立循证护理小组，小组成员包括2名主管护理人员、2名资深护理人员以及8名普通护理人员。小组在组建之后要对所有成员采取系统专业的循证护理培训[2]，保证每一位小组成员都能掌握循证护理的相关方法，为循证护理的实施打下扎实基础。
2 美国土地发展权的前生 ：土地分区管制
将上杭锥种子分别用10、50、90 mg·l-1的赤霉素溶液浸种24h，取出后用蒸馏水润洗种子3 次。
19世纪末，美国进入经济高速发展时期，城市人口大量增加，城市建设急剧扩张。现代化城市的崛起使人们的生活焕然一新，但也带来了许多意想不到的问题，而这些问题的解决仅仅靠围绕私人土地所有权的绝对性所建立的制度是远远不够的。“通过私人权利之间相互制约的法律机制即妨害制度已不能制约土地的过度利用，不足以解决城市变革中大量的土地使用冲突。”[1]于是，美国政府从德国引入土地分区管制的做法，以解决城市化带来的负面影响，并通过一系列成文法律和判例建立起地方政府对私人土地利用的管理权。这种分区最早受到“美化城市运动”理念的影响，主要针对城市中烟尘、噪音、垃圾、拥挤等严重威胁城市居民福祉的现象，利用建筑密度和容积来实施管制。例如，1901年纽约颁布了《公寓房屋法案》(Tenement House Act)，对包括采光通风等在内的公寓建设提出要求。
随着化肥流通体制改革的不断推进，生产企业与流通企业之间的厂商矛盾开始出现，生产企业开始自建营销网络；供销合作社系统内部也开始面临生存危机，一批企业逐渐退出历史舞台，一批企业从体制和机制的创新入手，开始锐意改革。同时，农资流通业态开始出现新的变化，厂商间加强联合与合作，投资入股、总经销、总代理、联储联销、代储代销、连锁、农资超市等现代经营方式和营销业态不断被引入化肥流通领域。化肥淡季商业储备制度也成为政府稳定市场的重要手段。
3 美国土地发展权制度的确立
于是在20世纪60年代早期，美国政府效仿英国，将土地发展权作为一种单独的财产权利从所有权中剥离出来，并建立了土地发展权征购制度(the Purchase of Development Rights，PDR)和土地发展权转移制度(the Transfer of Development Rights，TDR)。随着社会经济的不断进步和可持续发展理念的深入人心，土地发展权的转移和征购制度已经不再仅仅局限于保护耕地，它的社会用途已经扩展到诸如保护生态环境、历史遗迹、风景资源等范围[9]。虽然在美国联邦体制下并没有制定统一的有关土地发展权的法律，各州乃至各地区都会根据本地情况建立土地发展权的相关计划。目标设计的多样性和多元化[10]使相关制度在美国遍地开花，截至2003年12月，在美国已经有160个区域建立了土地发展权的相关制度[11]。
然而，分区规划并非无懈可击，其最大的缺点在于严格的强制性，统一的规定难免牺牲灵活的创意，政府权力增大的同时不可避免地侵蚀着市场自主的调节。而与此同时，关于政府分区所依据的警察权与公民财产权之间的争论，并没有因为欧几里得案的判决而尘埃落定，控告城市土地分区过分限制的诉讼一直持续不断。另外，随着20世纪上半叶美国城市化的迅猛发展，城市的边缘不断扩张并蚕食着大量优质农地，而传统的分区管制制度却难以回应。例如，在采取土地分区管制较早也较为严格的新泽西州，农地每年仍以1万英亩的速度减少，更加让美国政府担心的是，“农地的流失不仅仅体现在面积方面，而且体现在农用地越来越多被分割成小块土地和优质耕地的大量减少”[6]。“土地保护(Land preservation)的挑战之一是它必须应对城市空间扩张带来的将土地转变为城市建设的巨大经济压力”[7]，而分区管制因缺乏足够的激励机制，并且让土地所有人无法获得恰当的补偿而背负不公。实证研究也证实，依靠行政力量的分区控制来保护耕地在城市发展的格局中并未起到很好的效果[8]。
分区管制(Zoning)逐渐成为一种积极的土地利用管理方式。这一做法将城市在地理上进行划分，分为不同的区(Zone)或者地区(District)，并以这些区为单位进行土地利用管制。其主要原则是“分割各种利用行为，即工业用途、商业用途和居住用途不应混杂在一起，而应位于不同区域，这样居住区就不会受到工业用途而产生的骚扰影响”[2]。1916年第一部现代意义上的分区规划法在纽约通过[3]。这部综合分区条例以“警察权”(Police power)为依据，将曼哈顿划分为住宅区、商业区和混合区3个功能区和5类建筑物高度控制区，并对每块地区的土地在建设时所牵涉的建筑物高度、密度、容积率乃至建筑物的外形做出了严格的规定。1926年的欧几里得镇诉安布勒地产公司案(Euclid v. Ambler Realty Co.)具有划时代的意义。案件起源于地方政府的分区规划将一块68英亩(1英亩≈0.405hm2)的土地设立了不同种类的使用类型，土地所有权人认为这一行为侵犯了其自由。俄亥俄州地区法院支持了这一申诉，判定分区管制侵犯了财产权，违反了宪法第14条修正案。案件最终送审到美国最高法院，包括霍姆斯在内的6名法官以6∶3的优势推翻了这一判决，并在法院判决书中写道：“住宅、商业和工业建筑的隔离，将使其更容易提供舒适环境的同时兼顾地区的发展。它会提高家居生活的安全性特别是对防止儿童的街头意外，减少交通和住宅无序的混乱，降低噪声和其他产生或加重神经紊乱的恶劣等，具有意义。”[4]美国最高法院的判决支持了地方政府对私人土地使用管制的权限，自此分区管制的方法被认定为合宪，这种方法也被称为欧几里得(Eucild)式分区规划。这部为维护公共安全、卫生、福利而适当扩大政府权力的立法在美国各地迅速普及开来。到20世纪50年代，美国几乎所有的都市都制定了分区规划条例，实行综合的标准化的分区规划[5]。
4 美国土地发展权的发展 ：土地发展权征购和土地发展权移转
土地发展权征购是指美国政府(主要是州政府和地方政府)用公共资金从土地所有者手中购买发展权。出让发展权的土地只能维持原有土地用途，仍可以耕种但不能进行开发，而获得土地发展权的地方政府事实上也不会单独开发。这样做的首要目的在于保护农地等原有土地的使用形态。相比严格的分区管制，土地发展权的单独剥离不仅更符合美国土地私有制的传统，而且就保护农地而言，土地发展权的购买相当于政府对土地所有人因土地管制而受限发展所给予的一种补偿。这无形中激励了土地所有权人对农地保护的积极性，并在一定程度上回应了土地用途管制事实上构成征收的理论争议。土地发展权征购的资金来源主要是政府的公共资金，包括联邦政府和州政府的基金，如国家的“农地保护基金”、密歇根州的“农业基金”，还包括财政拨款和地方税收等。一些非营利性组织或者个人也会提供捐助。即便如此，政府所提供的资金支持并不足以全额补偿土地所有权人的土地发展权，进而达到保护农地、维持生态平衡的目的。另外，向来尊重市场规律的美国政府也不会过多地参与土地发展权的征购，而让位于土地发展权的转移。当然这并不意味着成本高昂的土地发展权征购制度一无是处并遭淘汰，相反，它依旧是美国保护农田的重要手段之一，是土地发展权转移不可或缺的补充。
相比土地发展权征购而言，土地发展权移转制度更加注重市场调节，相对而言选择度更高、更灵活。关于它的基本内涵目前已经趋于一致：土地发展权的移转是一种财产利用性质权利的交换，它被设计为发展权从发送区的地块上分离出来，移转至接受区的另一块土地上获得更多的开发强度，而原来的发送区的土地将会受到严格的开发限制[12]。1968年纽约市颁布《城市界标保护法》(the City’s Landmarks Preservation Law)，第一次建立了土地发展权转移制度[13]。1978年美国最高法院在对宾夕法尼亚州中央运输公司诉纽约市政府案(Penn Cent. Transp. Co. v. New York City)的判决中肯定了市政府的《城市界标保护法》，并认为保护具有重要历史文化意义的建筑物是政府的职能。同时，最高法院宣称政府的行为并不构成“征收”，即使所有权人遭受了一定的负担，但TDR的机制完全可以让所有权人获得补偿[14]。自此之后，美国大部分州启动了土地发展权移转计划。在土地发展权转移计划中，发送区的土地规划抑制了土地所有者的开发行为，发送区的土地有两种选择：一是保留土地发展权，留待规划的修改；二是转让土地发展权，获取经济收益。如果选择转让土地发展权，原土地所有人将按照协定不能继续发展，其土地使用范围已经明确，即使将来规划分区变动，也无法进一步开发，除非回购土地发展权[15]。相比而言，受让区的限制更严格，因为如果受让区接受或购买了发送区的土地发展权，将获得在原有开发强度上的进一步发展，这对原有的城市基础建设、城市空间承载能力和城市分区筹划都将会是一种考验。因此，各州及各地政府都会对此做出一定的限制，不仅限定可供购买土地发展权的上限，而且调整后的受让区发展规划必须符合地区整体利用规划和经济发展趋势。对发送区和受让区可供转让土地发展权数量的限定以及土地利用规划对不同使用用途的规定[16]，与市场供需关系、基础设施数量[17]等共同成为影响土地发展移转价格的主要因素。
为了更方便快捷地实现土地发展权的流转，地方政府仅会在政策法律上提供支持，一般不会进行干预。除此之外，有的州、市还会有成熟的中介商进行买卖，并实现土地发展权的证券化。不少地方也成立了发产权银行、交易所等，以提供更完备细致的发展权交易。
5 总结
美国的土地发展权制度经历了50余年的发展，已经日趋完善，而且所涉范围十分广泛。从土地所有权中分离出发展权的做法，不仅在理论上很好地回应了严格的分区管制下引发的“征收”的问题[18]，而且在保护农地、生态用地等实践中，具有巨大的可操作性和成本优势[19]。虽然美国的土地发展权计划还需进行大量的宣传普及[20]，其运转过程也存在操作技术复杂、耗时费力等弊端[21]，而且过分依赖市场，在不动产市场萧条的地区，土地发展权运转得并不流畅[22]。但是不可否认的是，随着城市扩张、耕地流失、环境恶化等压力继续挑战着有限土地的承载能力，人们追求舒适生活状态的愿望愈加强烈，应时而生的土地发展权制度将在土地分区的控制下发挥更大的作用。属于它的时代终将或者已经到来了[23]。
“理论是灰色的，唯生命之树常青。”从美国土地发展权的制度实践来看，这个过程并不是一蹴而就的，也不是一劳永逸的。从土地发展权概念的提出，到制度实践，再到调整改进，无不伴随着美国的工业化和城市化过程，走过了数十年乃至上百年的时间。如果说迅速推进的工业革命和城市化运动瓦解了或者重构了土地权利体系在整个国家政治社会中的地位，那么与所有权神圣的理念在资本主义初期备受推崇，从而服务于资本社会市场经济快速发展的道理一样，所谓的土地权利的社会化是对现实世界的又一次回应，而土地发展权只不过是这个意识形态下的法律规范表达。
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收稿日期： 2019-01-23。
基金项目： 国家社会科学基金“‘三权分置’下农村土地承包经营法律制度改革研究”(15CFX040)。
作者简介： 王大鹏，副研究员，北京大学经济学院与北京惠农资本管理有限公司联合培养博士后，E-mail：wangdapengfly@126.com；杨佳妮，助理研究员。
DOI ：10.13856/j.cn11-1097/s.2019.04.007
(责任编辑 肖时花)
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