我国环境政策分析与建议，本文主要内容关键词为：建议论文,我国论文,环境论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、影响我国环境状况的因素类型
评价一个国家环境政策的得与失，首先需要弄清影响这个国家环境状况的主要因素，因为任何环境政策总是针对具体的环境影响因素而设计和提出的。
对于影响我国环境状况的因素，应当作一种较为宽泛的理解。如果环境问题可以视为一条由环境问题产生到环境问题解决的因果链，那么，影响这条环境因果链的因素可以分为三类：
1、影响环境问题产生的因素，如经济与社会发展政策，产业结构，技术进步，生产方式与生活方式，等等。这些因素皆处于环境因果链的上游，与是否导致环境问题及环境问题的严重程度有关。因而可以称之为上游型环境影响因素。
2、影响环境问题解决的因素，如环境管理法规，环境技术，环境投资，国际合作问题，等等。这些因素皆处于环境因果链的下游，与如何控制与治理环境问题有关，因而可以称之为下游型环境影响因素。
3、影响环境问题的背景因素，如一个国家的经济与社会发展水平，公民的环境意识，市场制度，等等。这些因素既影响着环境问题的产生，又影响着环境问题的解决，因而可以称之为背景型环境影响因素。
我国的环境状况完全是这三类因素作用的结果。因此，评价我国环境政策的问题，实际上就是评论我国环境政策对上述环境影响因素的认识与处置是否恰当，评论这些政策是否改善了我国的环境影响因素，使它们向着有利于我国环境保护的方向发挥作用。
二、我国环境政策分析
（一）严格地说，与上游环境影响因素有关的政策，并不是由环境管理部门负责制定与实施的。它们主要是经济政策，如工业政策，农业政策，产业政策，技术政策，交通政策，能源（类型与价格）政策，进出口贸易政策，财政政策，城乡建设政策，反贫困政策等等。这些政策能够直接影响着环境问题的产生。在我国：(1)这些政策的环境意义通常会被主管部门或其负责人宣言式地提及；(2)这些政策在实际制定时，基本从本部门利益出发，很少主动地考虑其环境影响，也很少主动地作有益于环境的政策调整；(3)当这些政策的实施引发出环境问题时，或要求赋予这些政策以恰当的环境意义时，往往需要通过上级部门或一个跨部门机构进行协调；(4)迄今为止，这些政策所作出的有益于环境的调整是零零星星的，尚未有全面的、系统的、规范的处理。
上述评价可以见证于影响我国环境状况的一系列事实。如明令禁止在乡镇工业中发展15种小型污染企业，恐怕是中国经济政策中改善上游型环境影响因素的唯一的最明确的表示。总体上看，这些与我国环境有关的政策中，能改善上游型环境影响因素并有助于防止环境问题产生的政策，数量很少。这说明我国尚未从产业结构、从生产工艺、从环境问题的源头、从防止环境问题产生这一角度来制定政策。这是我国环境政策中的一项主要缺失。
（二）与下游型环境影响因素有关的政策，主要是由环境管理部门制定与实施的。它们着眼于对已经产生的环境问题的解决。这一部分政策是我国政府环境努力的主体，也是取得较大成功的部分。
我国迄今已通过与颁布了13部独立的关于环境保护的法律，并且自上而下地建立起一套环境管理系统与法规体系。我国的环境管理规则可以概括为三条原则：预防为主，防治结合；污染者负担；强化环境管理。并且，被具体化为八项基本管理制度；环境影响评价；“三同时”制度；排污收费制度；排污许可证制度；污染限期治理；污染集中控制；环境保护目标责任制；城市环境综合整治定量考核。
分析上述三项基本原则及八项基本制度，可以看出：在三项原则中，除“污染者负担”中涉及着经济责任外，最着重的是行政管理；在八项制度中，除排污收费涉及经济手段外，其余或是纯行政手段，或必须依靠行政系统的有力支持。可见，强化行政管理，是我国这一部分环境政策的特点。
缺乏有效的鼓励环境控制与治理技术开发的政策，是我国环境管理政策的一个主要失误。环境管理人员在谈到环保设备使用状况时，一句口头禅总是“1/3运行正常，1/3不正常，1/3不运行”。我国环境污染控制与治理技术的落后，是由多种因素造成的。环境科研队伍的功能定向，环境技术开发的资金投入，环境技术开发项目的责任制，环境技术认证制度，技术成果的享用制度，等等，在所有这些方面，都缺乏有力的政策支持。
（三）从环境影响意义上看，背景性因素可以概括为三类：社会经济发展水平，公民的环境意识，市场制度。从这些因素的能动性看，公民的环境意识与市场制度更显得重要。从这两个因素的可实现性看，公民的环境意识应当更具有可能，而市场制度必须伴同中国经济的整个转型期才能建立。
现在国际社会普遍强调环境意识的重要性。有了环境意识，社会的价值观会随着经济发展水平的上升而向环境保护倾斜；政府会使自己的决策行为，企业会使自己的生产行为，公民会使自己的消费行为，一致地向环境保护方向倾斜。公民的环境意识是一种非货币的资本。有了环境意识，一些即使花费也很难解决的问题可以不花钱就能解决。公民的环境意识是一股非政府的社会力量，它为政府制定与实施环境政策起着重要的监督、支持、促进的作用。
然而，自80年代以来我国的环境意识并未随社会经济发展水平的上升而有效地得到提高，甚至在非规范的市场经济过程中被削弱了。尽管我国的传播媒介有较多的环境宣传，尽管我国政府的环境保护部门每年也例行实行一些群众性环境保护活动。然而，它比较空洞，流于形式，对我国社会及公民的认识影响力很少。我国至今尚未建立有助于强化公民环境意识的教育系统。
三、制定新环境政策应考虑的要素
为了实现2000年与2010年我国环境保护目标，有必要在现有基础上构建新的环境政策系统。这些新的环境政策的制定应考虑如下基本要素。
第一，政策目标。新的环境政策要求对我国主要污染源类型进行全面有效的控制。这就是说，除了继续重视“县及县以上工业企业”外，还必须重视乡镇工业，非工业的经济门类（如农业，交通运输），居民生活消费等。应当有针对所有这些污染源控制与管理的环境政策。
第二，政策实施环境。新的环境政策将在我国发展史上一个极为重要的转型期实施。在此时期，我国将初步建成包括工业、农业、能源、交通运输及其它经济门类在内的现代经济体系，社会主义市场经济制度将基本实现，一个“城市+城镇”的城市化景观格局将在整个社会中基本确立。因此，新的环境政策的制定，应抓住经济、社会、制度等成型前的最后一刻，抓转型期可能出现的各种机遇，使整个转型期的发展能在兼顾环境保护的目标下实现，使我国经济、社会与制度等最终定型于可持续发展模式之上。
第三，充分吸取我国过去环境政策实践的教训。其主要内容有：
(1)要高度重视与上游型环境影响因素有关的政策，尤其是各项经济政策。要学会恰当地把环境保护注入到这些政策中去，从这些政策入手，削减我国的污染源，削减污染物排放量，削减污染负荷。
(2)要高度重视与背景型环境影响有关的因素，尤其要重视公民环境意识和公共环境规则，使民众在环境保护事业中成为一支立法、守法、护法的重要社会力量。
(3)要充实和完善与下游型环境影响因素有关的政策，尤其要重视环境管理政策中的经济措施部分和环境治理政策中的技术能力建设部分。使前者真正成为我国环境管理的主要工具，使后者能适应我国治理环境的基本需求。
四、建立我国的环境技术政策
我国应将污染控制与治理技术置于优先的位置，必须彻底摆脱过去重行政管理轻技术落实、重软轻重、重虚轻实的倾向。促进我国环境技术发展的政策应包括：
1、环境技术开发的队伍建设
国家主要的环境科研队伍（研究院所、大专院校）应由以政策调研、环境评价与规划等软性研究为主转变到以环境技术的硬性研究为主。鼓励企业和私人组织从事环境新技术的开发。
2、环境技术创新的财政支持
国家环境投资要向环境技术创新方向倾斜。第一，国家环境科研经费的分配，应逐步摆脱过去那种以政策调研为主或以环境背景或现象描述为主的格局，环境技术开发的份额应高于基础性研究和软科学研究。第三，要确保在环境污染治理的国家总投资中有一定比例的环境技术开发费用。第三，环境评价与规范项目应由环境技术开发者优先承担，以作为对他们从事技术开发的财政补偿。
国家环境技术开发项目的承担者，必须对项目的成败承担经济和法律责任。国家应鼓励企业和私人从事环境技术开发，并在贷款上予以支持和优惠。
3、环境技术创新的认证
如果一项环境技术创新是由企业委托的，则由企业主持验收。如果一项环境技术创新是由政府委托的，则由政府的独立验收组进行验收，并且严格实行回避制。认证委托人与验收组对认证结论承担全部法律责任。
4、环境技术创新的成果享用
私人性质的环境技术创新，将由个人独享知识产权。企业与政府委托的环境技术创新，其成果由企业与政府所有。研制者根据有关协议或合同，合法地获得权益。