略论美国总统杰克逊的民主改革，本文主要内容关键词为：杰克逊论文,民主改革论文,美国总统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 安德鲁·杰克逊作为美国历史颇有作为的总统之一，其民主改革之举成绩斐然，影响深远。从以总统为中心的行政权力的扩大到“轮流任公职”制度的确立，从“厨房内阁”的诞生到维护联邦完整的有关法律的制定，都为美国社会经济的蓬勃发展以及北西部工商业的发展创造了一个良好的社会环境。
美国历任总统中，出身军界者为数不少，但既能驰骋沙场、战功赫赫，又能治国安邦并取得革故鼎新之绩者，却寥寥无几。第七任总统安德鲁·杰克逊，在第二次英美战争中荣获“民族英雄”的称号；担任总统期间，锐意改革，政绩颇佳，影响深远，历史上素有“杰克逊民主时代”之说。在美国举行的对历任总统的民意测验中，杰克逊大都获得有作为的总统的地位。现就杰克逊民主时代的改革举措作一简要论述。
第二次英美战争结束后，杰克逊声誉隆起，成为“自华盛顿以来最显赫的军人英雄”。1821年他出任佛罗里达特区军事总督几个月后退出现役，侧身政界。1824年在一些以西部地区人为主流的党派团体的支持下，杰克逊初试通向白宫之路失败。到1928年总统选举时，竟有更多的社会势力打出了杰克逊的旗帜，“称他们自己是民主党人，从而标志着从杰斐逊的共和主义演变成现代的民主党”〔1〕。那么，杰克逊在政界青云直上是由哪些因素促成的呢？首先，他是参加过独立战争而尚年富力强的少数元老之一，深孚众望；新奥尔良的奇胜战绩闻名全国，世人敬慕；1825年前，他任联邦参议员时，曾提出过反银行垄断、反高利贷资本的口号，获得要求民主权利的城市产业工人和西部渴望得到土地的小生产者的好感。他们都感到杰克逊的主张“体现出为东部贵族阶层所诅咒的民主精神”〔2〕。另外，“他对印第安人进行无情的掠夺与屠杀， 博得美国资产阶级和南部种植园主的喝彩”〔3〕。以上几点促成杰克逊在1828 年的总统选举中，以遥遥领先的选票击败对手，入主白宫，并连任两届总统（1829—1836年）。正如马克思所说：“安德鲁·杰克逊将军实际上是最后一位由于个人地位重要而当选的美国总统。”〔4〕
美国立国以来，杰克逊是在西部地区发迹直至问鼎白宫的第一个西部人。西部多数人深信，杰克逊既能指挥民团作战并善于经营种植园，又能发表感人肺腑的政治演说，他担任国家的任何公职都是当之无愧的。所以，1829年3月4日杰克逊宣誓就职时，首都华盛顿盛况空前，大批西部民众蜂拥聚集。他们希望新总统能进行一番革新，以满足西部人的政治和经济要求。杰克逊不负众望，为消除东西部之间的地域偏见做出了极大的努力。杰克逊执政期间，大刀阔斧地进行了几项重大政治经济改革，成效显著。杰克逊之后的几位民主党总统，都忠实地承袭了这些改革成果，客观上推进了北部地区社会民主化进程，提高了经济增长速度。历史学家把杰克逊作出的开创性贡献，以及对随后一段时期社会发展所产生的作用，冠之以“杰克逊民主时代”，以突出他在美国历史上的有建树地位。
纵观19世纪美国历任总统的政绩，杰克逊堪称一位锐意改革者。
一、扩大以总统为中心的行政权力，相对削弱立法和司法机关的权力
美国总统权力的扩大是从杰克逊任总统时开始的。美国联邦政府建立后，人们普遍认为国家机构“三权分立”中的总统，其主要职责是管理行政和实施国会决议，而国会才是选民利益的直接代表和制定法律的权威机构。对此，杰克逊宣称总统也象国会一样，是直接代表人民意志和利益的。他在某些场合甚至说国会是金融势力的堡垒和少数巨富的代言人。警告国会不要超越自己的职权范围多管闲事。杰克逊之前的几位总统的权力明显受到国会的制约，联邦政府权力重心在国会，总统在很大程度上依附于立法机关。面对这种不利形势，杰克逊决意扩大总统的否决权和任免权，“在两任期间共否决12项，超过以前任何一位总统”〔5〕。他还是第一位运用搁置国会议案，即搁置否决的总统， 在他所否决的12项议案中多达6项。 杰克逊经常否决不符合白宫要求的国会议案，不仅摆脱国会对总统的束缚，而且使总统能够直接参与国家立法，从而把宪法赋予总统的否决权扩展成具有影响国会立法的权力。针对总统在任免联邦政府官员上经常遭到参议院否决的局面，杰克逊就任免权问题同国会展开较量：其一是当他所任命的部分官员被参议院驳回时，就拿出让该职位暂时空缺的绝招，以强硬态度迫使参议院让步。其二是结束财政部地位长期模糊的状况，明确财政部长是总统的一个属员，几次更换之，申明所有部长都是总统的助手，总统对阁员享有任免权。其三是提出了总统作为行政首脑“代表全体人民”行使职权的理论原则，并被党派团体和民众所接受。这些胜利，使总统在国家大政方针及国务活动等方面发挥了基轴的作用。
二、确立“轮流任公职制度”
这一制度是杰克逊改革官员任职制度的一项影响较大的措施。鉴于以前历届政府的各级官职被小部分人所把持，相当数量官员贪污腐化，公民指控官吏案件日趋增多，政府威信下降的教训，杰克逊认为改革官吏制度势在必行。所以他在首次致国会年度咨文里就宣布：“没有一个人享有任何比另一个人更多的当官固有权利。”〔6 〕杰克逊解决这个问题的具体办法是，以“轮流任公职制”取代当时的官员任职不定期制，在其上台的第一年就撤换了约1000名官员，在8年总统任职期， 共罢免20%的行政官员。杰克逊依据以下条件选择新官吏：一是注重选拔西部地区有才干而身世低下的人，使其踏上仕途或晋升；二是大力擢升忠于民主党事业的党员；三是大量录用受过高等教育，具备专门知识技能的人才。官吏的撤换与选拔并举，动摇了在职者视其位为专有的陈旧观念，减少出现留用人员因政见不同而抵制新政府政策的行径，为普通公民参加政府工作提供了较多机会，同时又酬劳了本党党员。因而这项改革开创了美国官吏制度发展的新阶段。美国一位史学家写道：“轮流任公职制和平地摧毁了一个阶层对官吏的垄断，缩小了人民和政府之间的距离，是建立民主政府进程中的关键一步。”〔7〕然而， 事物也往往有其两面性，这项改革是在“脏物属于胜利者”特权意识的指导下进行的，任人唯本党党徒和支持者，造成一些社会渣滓混入其中。如，新任纽约港税务官斯沃特伍特就是利用职务之便，窃取了100 多万美元而被逮捕。美国历史上曾长期按“政党分赃”委任官吏，结果弊端渐多，影响恶劣，人们深恶痛绝。殊不知“政党分脏制”源于“轮流任公职制”。
三、总统的智囊团源头——没有先例的“厨房内阁”
杰克逊以前的几任总统经常同一些重要阁员发生政见相佐，致使内阁难以发挥总统的全面助手作用。为了解决这个问题，杰克逊总统采取了一项新举措，即搜罗大批才华出众、学识渊博并与总统政见相同的专家、学者和谋士，经常在白宫厨房里一起商讨国事，故世人称之为“厨房内阁”。它不是定编的政府机构，而是指在总统身边参与重大决策并不断变动着的参谋人员的聚合。这批人经济上主张实行自由主义经济政策，放宽利用西部土地的条件，加强南北方的经济互补合作，同时要限制各类公司的非法活动；政治上主张推进社会生活民主化程度，遏制东部那些贵族气派的显赫家族及富翁们的特权膨胀。“厨房内阁”成员不但协助总统同反对派斗争干得十分出色，而且还善于运用新闻媒介吹捧总统决策，宣传各项政策时大多充满民主色彩，使人们深信杰克逊总统就是民主的化身。20世纪美国历任总统几乎都备智囊团，其源渊是杰克逊首创的“厨房内阁”。
四、制止国家分裂，确保联邦完整
19世纪前期，美国南部各州当局把种植园奴隶主利益置于国家利益之上。每当联邦政府作出有碍于南部奴隶主随意行动的决定时，他们动辄以脱离联邦相威胁，并把“州权论”和“否认原则”作为脱离联邦的理论根据。副总统卡尔洪是南部奴隶主的政治代言人，南卡罗来纳州是闹分裂的急先锋。该州议会竟然通过了关于“州权论”和“否认原则”的文件，为试图脱离联邦制造理论根据。在1830年的一次宴会上，卡尔洪和奴隶制辩护士海恩之流，重弹“州权至上”的滥调，拉拢杰克逊总统支持他们的谬论。但杰克逊以国家利益为重，当众揭穿他们的阴谋，举起酒杯宣布：“我们的联邦……必须保全！”1933年他连任就职演说时又强调：“……没有联合，我们的独立和自由就不可能取得；没有联合，我们的独立和自由也决不可能得到维护。”〔8 〕在杰克逊总统任期内，南部脱离运动不时高涨。其原因之一是西部土地问题，之二是关税法案问题，同时还由于“南部奴隶主势力对国家政策的影响明显地增强”〔9〕， 以及“民主党在蓄奴制问题越来越倾向亲南部的立场”〔10〕造成的。而杰克逊本人时常对南方奴隶主的违法行为采取宽容态度，也是一个不容忽视的因素。
杰克逊上任后就着手解决关税问题。他于1832年7 月签署了国会通过的《分类保护税则》，把1828年税率中的某些“可憎的规定”取消了，但生铁和纺织品的高关税率仍旧保留。南部各州奴隶主依然对新关税强烈不满，又是南卡罗来纳州首先发难。该州议会于同年11月通过《否认法令》，宣布新关税法案“未经合众国宪法授权……因而无效，对本州及本州官兵或公民均不成为法律，亦不具有约束力”〔11〕。同时扬言在必要的时候，本州将使用武力脱离联邦。在国家安全受到严重威胁的情形下，杰克逊总统迅速向南北边界上两个重要军事要塞增派驻军，授权缉私艇在南部海关官员执行公务遇到抵制时，担负起征收关税的任务。同年末，他向南卡罗来纳州人民发布一份文告，申斥“州权论”和“否认原则”，指出“一个州废止一项合众国法律的那种权利与联邦的存在不能相容，……为宪法的精神所不许可”。“合众国宪法所形成的是一个政府，而不是一个同盟，……从那个时期开始，它就不能保有任何分离之权，……而对阻挠法律的正当施行的行为已制定惩罚的规定。”〔12〕文告清楚表明，联邦政府绝不能让以任何借口分裂联邦的行径得逞。能否避免发生分裂联邦的事件，是对杰克逊执政水平的考验。到1833年3月，他同时签署了《动用军队法案》和《妥协性税法》。 前者规定总统可动用武力镇压分裂运动，后者规定逐步减低全部税率，直到十年内达到按价格征20%为止。软硬两手政策终于缓解了双方的尖锐对立。 同时北部工商业者因需要统一的国内市场，而支持杰克逊总统的各项政策。马萨诸塞州参议员韦伯斯特认为，卡尔洪的“自由在先，联合在后”是骗人的蠢话，进而主张：“自由与联邦，从现在直到永远，都是统一而不可分裂的！”〔13〕南卡罗来纳州的分裂分子势孤无援，只好借妥协税率已达到目的为由，偃旗息鼓。美国联邦完整无损，推迟了南北战争的爆发，这有益于美国资本主义的发展。
五、同第二合众国银行的非法行为进行斗争
1816年成立的第二合众国银行，为国内的生产、分配、交换和消费等经济活动的进行起过积极作用。但同时，该银行长期所犯的罪恶也罄竹难书。美国工人周刊《人报》写道：“一个居于共和国心脏地区并在全国各地都设有分行的银行，掌握着两万万元的资金；拥有巨大的不动产；控制着十万名债务人；收买我们的各种报纸，进入我国的政治领域进行活动；并企图由它来决定我国的总统和副总统人选。”〔14〕因此，人们称第二合众国银行为“章鱼”、“魔王”、“怪物”等。杰克逊总统任期内，该银行更趋跋扈，银行总裁擅权越轨，操纵金融市场，牟取暴利，制造经济混乱，力图以此动摇杰克逊的统治地位。所以杰克逊说：“这家银行是想置我于死地，但是我一定要毁了它！”〔15〕他果然冒着政治风险，否决了国会通过的第二合众国银行延续法案，即否决重新颁布给该银行营业许可证。杰克逊还指示财政部长从合众国银行抽回联邦资金1100万美元，分别存入23个州立银行，切断了它与政府的经济联系。该银行在法律期满的前一天，只得以转注册为宾州州立银行的方式寿终正寝。
第二合众国银行“垄断银行业，维护东部制造业的利益，使普通劳动者遭受损失”〔16〕。所以杰克逊领导的反银行斗争既符合多数人的利益要求，又抑制了金融资本控制国家政治的增长势头。同时，英国人占有合众国银行资本的1/4，并受其股东的一定程度制约。 杰克逊推倒该银行，也就切断了英国伸向美国金融领域的触角，这有利于美国独立发展民族经济。另外，取代合众国银行而起的众多地方银行，不具有左右国家政局的能力，却利于工农商各界从银行得到贷款，使财政举措和币值流通更加灵活和通畅。合众国银行的告吹也产生了负面作用。国家失去中央金融机构，联邦政府对各州立银行纷纷扩大信贷、引发通货膨胀的局面，难以通过宏观调控来扭转，从而加速了1837年经济危机的到来。同时还应指明，杰克逊领导的反银行斗争也有其个人目的，那就是捞取声誉，巩固统治，树立“民主总统”的形象。
杰克逊之前的三位总统所推行的许多重要政策是比较保守的，造成杰斐逊任总统时期的民主气息渐渐淡薄；杰克逊之后的几位总统仅仅承袭其改革成果而没有深化之。“杰克逊总统退职后……民主党乃成为奴隶主的政党”〔17〕，最终把国家推向内战的深渊，直到林肯执政时，才使资本主义民主得以发展。如果把杰克逊的改革放在一个较大范围来考察，无疑有助于恰当认识和评价这场改革的作用和影响。杰克逊改革的根本目的是维护国家利益，扩大联邦政府尤其是行政部门的权力，提高西部地区在全社会中的地位。为此，他在实施各项具体改革政策时，既要照顾南北双方统治阶级的权益，又要在一定程度满足广大民众的愿望和要求。杰克逊通过一系列改革措施痛击了“州权至上”论，强化了联邦政府的权力，扩大了资本主义民主范围并充实其内容，在清除一些妨碍国家机器运转的障碍的基础上，使国家职能得以有效发挥。这些改革成果为美国社会经济的蓬勃发展，特别是为北部和西部工商业的发展构筑了新的社会环境和条件。总之，发生在资本主义上升时期的杰克逊改革，具有历史进步作用。一是缓解了引起美国社会秩序不稳定的各种矛盾，维护了人民的利益；二是随着国力的增强，“在杰克逊总统任内，作为资产阶级民主共和国的美国巩固起来了”〔18〕。改革的道路充满障碍和暗礁，杰克逊逐个排除和攻克，决不半途而废，着实是一位胆识和魅力兼备的国家事务管理者。
当然，也不可否认，杰克逊当政期间也存在着严重的种族主义倾向。从国家产生以来的人类历史看，国家权益和民族利益都带有强烈的阶级、种族和集团色彩，打着统治阶级的烙印。杰克逊的国家利益观的核心是白人利益至上观。他全力以赴推行改革的目的之一，是为白人提供获得权力、财富和土地的机会和条件，而对有色人种则是另一副面孔。杰克逊总统任内与印第安人订立过94项条约，强占印第安人的土地达两千多万英亩，大多移交给行政单位或各类公司。杰克逊不惜一切地残害印第安人。他积极执行1830年国会通过的《印第安人迁徙法案》，强迫印第安人离开故土向西退却，在寒冷、饥饿、鞭笞和屠杀下，大批西迁者死在路上。其中驱赶彻罗基人最为悲惨。19世纪初，彻罗基人定居于乔治亚州西北部重山地区。他们遵奉美国宪法，接受基督教义，创造本族文字，制订部落法规，是一支具有较高文明的印第安人。1828年，这里由于发现金矿招来弥天大祸，大批强暴的白人接踵而至，强行采矿，法律与秩序横遭破坏。杰克逊上任后不久，召回前任总统派到那里维持秩序的联邦军队，随后便采取分化、收买、驱赶等各种手段，迫使彻罗基人离开世代生息的土地向西迁移。“在这次迁移中，彻罗基人损失了四分之一”〔19〕。爱默生愤怒地指出：“自从大地开创以来，从未听说过在和平时期，以及在一个民族对待自己的同盟者和受监护人时，竟然如此背信丧德，如此蔑弃正义，并对于乞求怜悯的悲鸣如此置若罔闻。”〔20〕杰克逊对黑人奴隶的悲惨命运无任何同情感，对日趋高涨的废奴运动十分恐惧。1835年，他敦促国会通过立法，规定邮寄废奴运动的宣传品为犯罪行为，判处重刑，妄图以此维护黑奴制度的现状。以上劣迹，既因杰克逊受阶级和时代的局限所致，也是他肆意践踏有色人种生存发展的基本人权的凿证。
注释：
〔1〕〔2〕〔8〕〔16〕〔美〕德戈雷格里：《美国总统大全》，上海人民出版社1991年版，第116页、第117页、第121页、122页。
〔3〕黄绍湘：《美国通史简编》，人民出版社1979年版，第146页。
〔4〕《马克思恩格斯全集》第15卷，第401页。
〔5〕〔美〕沃伦钦斯基主编《总统外传》，商务印书馆1983年版，第40页。
〔6〕纳文斯，康玛格：《美国史略》，商务印书馆1936年版，第114页。
〔7〕Arther.M.schlesings.Tr"The Age of Jackson", Harper Row Publishers.N.Y.1981年，第417页。
〔9〕〔10〕〔美〕小施莱辛格主编《美国民主党史》，第105页。
〔11〕〔12〕〔19〕〔20〕〔美〕莫里森等：《美利坚共和国的成长》，第一卷，第二分册，第850页、第873页、第874页、第889页。
〔13〕方纳：《美国工人运动史》，第284页。
〔14〕〔17〕〔18〕〔苏〕谢沃斯基扬诺夫主编《美国近代史纲》（上册）第324页、第325页、第326页。
〔15〕〔美〕费雷格尔：《美国历届总统小传》，新华出版社1982年版，第44页。