清季自开商埠海关的设置及其运作制度，本文主要内容关键词为：商埠论文,海关论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
清季中国政府为寻求自主自立，从1898年起，主动对外开放了三十几处通商口岸，这些口岸被称作“自开商埠”，构成了区别于“条约口岸”的一种新的商埠类型。学术界过去多致力于研究“条约口岸”，于“自开商埠”则不甚措意。近年来，自开商埠的研究开始引起了学者的注意，但有关研究大多趋重于清政府如何与外国列强从事经济竞争即“商战”这一层面，一些与此相关的问题，如自开商埠海关的设置及其运作制度等，尚未见论及。这不啻一种研究中的缺失，而且必然会影响到业已讨论的问题的深度。本文拟就此课题略作探讨，以期于改变这一研究局面，有所裨益。
如众所知，清政府作出自开商埠的决策有着政治、经济方面的双重原因。如果将政治上的考虑搁置一旁，暂不分析，则自开商埠的目的全在通商。对于一个独立的主权国家而言，通商自然要征收关税。时论中“开埠例必设洋关”（注：《长沙开埠纪事》，载《东方杂志》第1卷第6期，光绪三十年六月二十五日发行。）一语，即此之谓。这至少有两方面的好处：一则可以使国家获取一笔可观的财政收入，二则有利于保护本国工商业，减轻其在国际竞争中面临的压力。然而近代中国遭受外国列强的侵略，已经开始丧失独立主权国家的地位，在关税征收乃至海关行政权问题上，中国既有的支配地位已经严重削弱。在自开商埠，海关并非自成体系，它仍然是近代中国海关的有机组成部分，因而也不可避免地染有过去人们所指斥的“半殖民地”色彩。
最早在自开商埠设立的海关可能是三都澳海关，而不是莱特教授(Stanley F.Wright)所认定的岳州新关（注：斯坦利·怀特教授认为，在最早自开的商埠中，岳州设关的时间是1898年，吴淞是1899年，三都澳是1899年，秦皇岛是1902年。在该4埠中，岳埠设关时间最早。见Stanley F.Wright:Hart and the Chinese Customs,Wm.Mullan & Son (Pub.)LTD.,Belfast,1950,P.896,Appendix 3.）。在《三都澳海关十年报告》中，我们曾看到其开关第一年（即1899年）留下了8个月的各类货物进出口贸易的记录（注：《三都澳海关十年报告》，见《福建文史资料》第10辑，152～164页，1985。），这表明该埠设关征税的时间不晚于1899年5月。而岳州开关的时间却是在光绪二十五年十月十一日即西历1899年11月13日，较之三都澳已晚了整整半年（注：《会议开埠章程二十五条》（光绪二十五年九月二十八日），见湖南省哲学社会科学研究所辑《帝国主义与岳长等地开埠资料》（以下略作《岳长开埠资料》）之一，《湖南历史资料》1980年第1辑，159页，湖南人民出版社，1980。）。以下先以岳州为例，对首批自开商埠的海关建设，略作说明。
早在光绪二十四年三月（1898年4月）奏请开岳州为通商口岸时，总理衙门即有在该埠设关征税，以裨饷源的考虑（注：总署在奏折中称：“泰西各国首重商务，不惜广开通商口岸，任令各国通商，设关榷税，以收足国足民之效。中国自通商以来，关税逐渐加增，近年征至二千余万，京协各饷多半取给于此。惟是筹还洋款等项，支用愈繁，筹拨恒苦不继。臣等再四筹维，计惟添设通商口岸，借裨饷源。”光绪二十四年三月丙戌“总理各国事务衙门奏”，见朱寿朋编《光绪朝东华录》（四），4062页，中华书局，1958。）。开埠之请获准之后，湖南地方当局将“设立关署”视为要政，亟亟筹办。海关确定设在城陵矶，由税务司负责承造。具体建筑物包括洋关公事房、税务司公馆、理船厅公馆、验货人及扦子手住所、洋关验货码头及验货座船等。所需经费已经备齐，共计足纹银4万两正，分4次拨付。工竣“造册送道，以便报销”（注：《会议开埠章程二十五条》（光绪二十五年九月二十八日），见湖南省哲学社会科学研究所辑《帝国主义与岳长等地开埠资料》（以下略作《岳长开埠资料》）之一，《湖南历史资料》1980年第1辑，159页，湖南人民出版社，1980。）。开关工作进展顺利。光绪二十五年秋，俞廉三在奏陈朝廷时转述岳常澧道张鸿顺及署粮道蔡乃煌之言曰：
勘定岳州城迤北附近洞庭湖水入江之处，名城陵矶，设关最便。一切修造关廨、屯栈等事，工费繁巨，商由税务司详细估计，斟酌次第举办。现就原有官房，略加缮葺，暂为办公之所，于本年十月十一日开关。所有验货征税，均照关章办理，并由关道照会驻郑（？）各国领事转饬商民知之。（注：《奏岳州关开办日期折》（光绪二十五年十月二十二日），见《岳长开埠资料》之一，160页。）
岳州关房的最后完工大概是在光绪二十七年底（1902年初）。这年十二月，代理岳州关税务司三等帮办韩森在呈报关务时写道：“查本关房建造完成，奂轮奂美，舟艧一新，四方乡民来观者，络绎不绝。虽其规模宏敞，不逮申江，幸喜座落高阜，滨临大江，进出口船了如指掌，诚一绝妙码头也。”（注：《光绪二十七年岳州口华洋贸易情形论略》，见《岳长开埠资料》之一，185页。）
建设关署之同时，选派海关税务司的工作亦颇让北京的总税务司劳神苦心。由于意识到湖南绅民的排外情绪给开放该省的口岸造成了特殊的困难，总税务司赫德(Robert Hart)决定选择一位“具有经验、讲求公道并且富有常识的人”（注：Charlton M.Lewis:Prologue to the Chin-ese Revolution:the Transformation of Ideal and Institutions in Hu-nan Province 1891～1907,East Asian Research Center,Harvard Uni-versity,Cambridge,Mass.,1976,p.119.）来充任岳州关的第一任税务司，结果他选中了当时正准备去担任汉口江汉关税务司的马士。
马士(H.B.Morse)，美国人，1874年在哈佛大学毕业之后即来到中国，开始在赫德控制下的中国海关供职。受命担任岳州关税务司之后，马士为岳州关的开放作了一系列艰苦的努力。在1899年5月至11月这段时间内，马士主持召开了许多会议，与来自不同地区的官员、湖南各地的绅士代表以及他所能够遇见的商人洽谈，当然，更重要的是同湖广总督张之洞以及由张任命的岳常澧道张鸿顺会谈。当时，张担心骤然开放湘省，会引发新的排外事件，而道台却肩负着向湘绅传达马士设关开埠建议这一需要谨慎对待的任务。
关于湖南官绅反对在岳州设关开埠的原因，刘易斯(Charlton M.Lewis)在其著作中作了有说服力的分析。他认为，地方精英与官员有很充分的理由去反对将岳州开为通商口岸。因为湖南海关关税的征集，将会在条约体系下把该省直接卷入国际市场，海关税赖以征集的对外贸易以及厘金和其它地方性税收赖以存在的国内贸易，业已形成二元的财政体系，一部分为帝国所有，一部分为省级所有。国际贸易扩展进内陆水道，将会对地区性贸易造成毁掉其基础的严重威胁，并减少省级财政收入。1898年9月内河航行条例的颁布已经使湘省财政面临困境。这些条例的目的，是要让中国的轮船按照与旧式帆船同样的条件和价格，从事内陆贸易。但是以英国为首的外国代表，却坚持将其特权扩展到所有挂有外国国旗的轮船上，使外国人在条约体系未能到达地区也能享有某些条约利益。结果，许多有利于外国人的特殊条款被写进该条约，为外国轮船向地方利益挑战提供了新的机会。（注：Charlton M.Lewis:Prologue to the Chinese Revolution:the Transformation of Ideal and Insti-tutions in Hunan Province 1891～1907,East Asian Research Cent-er,Harvard University,Cambridge,Mass.,1976,p.119.）
在这种情况下，要说服湖南绅民接受一个外国人对于新开口岸的长期地产租约，无疑是一项极为艰难的工作。正如马士在给赫德的信中所说的那样，“我认为事情的真正障碍，在于需要给外国人以湖南神圣土地的所有权”。为消除障碍，他甚至利用了张之洞的权势，并试图通过道台，去强迫湘绅同意租借土地。马士达到了自己的目的。结果岳州海关如期于1899年11月13日开放。有关文献对开关仪式作了具体生动的记述：
当马士的坐椅被安置到关署大院时，道台匍伏在祭坛面前，焚香烧纸。海关旗帜冉冉升起，并鸣放三响礼炮。接着，道台在关署大门处宣布开关，一位传话人随声吆喝将海关之门打开。同时，六位其姓恰好凑成一句六字韵语的人出场表演，祈祷招财进宝。随后，马士的海关税务司大印被拆封，其就职仪式完毕。（注：Ibid.,案：此段材料出自马士的一份半官方的信件。据刘易斯教授称，马士在1931年将他的大量半官方信件交给费正清，存放哈佛大学。这些信件现在分为5卷，保存在Hought-on 图书馆。第1卷收录了马士1886～1887年的信件，第2卷1892～1894年，第3卷1894～1895年，第4卷1895～1899年，第5卷1899～1907年。含有这段文字的信件被收在第5卷，114页。）
岳州关开放之后，“所有验货征税，均按照关章办理，并由关道照会驻汉口各国领事，转饬商民知照”（注：朱寿朋辑：《东华续录》（光绪朝），卷157。）。岳州关先后在城陵矶、岳州城西门、观音洲3处设置分卡，征收税款。其巡江事务处配有巡艇3艘，负责上至宜昌、下至汉口航线之勘测以及航标的设置。原驻常德的岳常澧道移驻岳州，兼岳州关监督。（注：刘美炎编：《岳阳百年大事记》(1840～1949)，71页，香港国际展望出版社，1992。）
其它首批开放各埠设关的情况不尽相同。三都澳海关大约在1899年春设立。共建有9个分关。其中7个设在海湾以内，2个设在三都澳东南方的罗源湾。负责检查来往船只，发给出口货物备忘录，征收渡税和例耗。（注：《三都澳海关十年报告》，见《福建文史资料》第10辑，162页，1985。）秦皇岛海关迟至1902年才开设。吴淞因比邻上海，没有设置独立的海关，而只设立了查卡，作为江海关的分关而存在。其职能主要表现为征收经过吴淞之旧式船只(Junk)及内河轮船所载货物应纳之关税，并在常关区域内执行缉私任务。凡进入沪境之货船，其货舱深不及5尺者，皆在吴淞纳税；吴淞民船之载有出口货物者，亦在吴淞纳税，所有报关及结关手续均在此办理。（注：周念明：《中国海关之组织及其事务》，38页，上海商务印书馆，1934。）
清末新政时期关内“自开商埠”因数量较多，情况亦较为复杂。有些地方设置了海关，有些地方未设置，有些地方则像吴淞那样，只建成了其它海关的分关或查卡。
南宁海关关署1905年即开始兴建，地址选在商埠南段，与商埠局相邻。又在邕江上置有一座趸船，凡广州、梧州、贵县等下游商埠驶来的船只，均在此办理入口报关手续，客货才能登岸起卸。开往下游的船舶也要经海关验核方准开行。商埠开辟之后，又在北段加建海关办公楼，南段的商埠局改为海关税务司公馆，并在屋后建了一个水泥网球场。1907年1月1日，南宁海关正式开关。（注：曹成：《南宁商埠——“洋关”》，见南宁布文物管理委员会编《南宁史料》（内部资料）第3辑，29～31页，1981年12月。）
昆明奏准开埠是在1905年，斯时云南已有蒙自、思茅、腾越3埠依约对外开放并设置海关。加上分布各地的海关分关和查卡，昆明开埠前，云南通省已有海关正关、分关、查卡21处（注：云南近代史编写组编：《云南近代史》，135～137页，云南人民出版社，1993。）。这对于商务并不景气的边境省份来说，已经略嫌“机构臃肿”。也许正是因为这样的缘故，昆明在开埠之初，没有建成海关，而只是设置了海关分关，隶属于蒙自正关。其关务由蒙自关税务司委派之“帮办”负责，并由海关监督署委派之“委员”监察。关署的建设经费是由总督府提供的，蒙自关税务司给赫德的信札对此有明确的说明。（注：云南省档案馆藏：“海关档”（英文），蒙自关致总署及各口岸函，S.O.No.49,To Sir Robert,25 January,1910，全宗号外01＼目录号1＼卷号00334,347～348页。）具体开关时间是1910年4月29日（注：云南省档案馆藏：“海关档”（英文），昆明关（蒙自），训令及呈文类，致总税务司署呈文，No.2559，“呈报本关昆明办事处本年4月29日正式成立”，全宗号外01＼目录号1＼卷号00201,296页。）。昆明分关与蒙自关的隶属关系后来发生了变化。蒙自关昆明办事处奉命改为昆明关，腾越、思茅两关先后改为分关，隶属昆明关，但这已是迟至1942年的事了。（注：龙云修、周钟岳等纂：《续云南通志长编》卷45，财政3，云南省志编纂委员会据原稿整理出版，中册，683～687页，1985。）
武昌、济南、潍县、周村等埠未见设关的记录。武昌与汉口仅一江之隔，设置于汉口的江汉关关务颇盛，自无庸在左近之处另设关房。济南在开埠之初，为招徕商贾，曾奏准暂缓设关征税。嗣因商埠常年经费没有着落，各项开销均靠借支，故直隶总督杨士骧和山东巡抚袁树勋商请外务部，在商埠设关，“专抽火车所运货物税捐”，以留作商埠常年经费。但外务部以“商埠商务尚未兴旺”为由，仍令“暂缓设关征税”。（注：《政治官报》，光绪三十三年十二月十六日及三十四年二月二十四日，转引自济南市社会科学研究所编著《济南简史》，382～383页，齐鲁书社，1986。）以后，迄于清帝逊位，济南都没有设置海关，作为其分埠的潍县、周村自然也就关榷阙如了。
地处“关外”的东北三省庚子之后成为日、俄激烈争夺的场所，在开埠后筹议设置海关日、俄等国便极力染指，因而问题比“中国本部”更为复杂。
日、俄战争结束之后，东北16埠依约“自开”，海关的设置也随即提上议程。在总税务司赫德筹划东北设置海关期间，中国方面作了一次改变海关行政隶属关系的重要尝试。1906年5月，朝廷宣布任命户部尚书铁良为督办税务大臣，外务部右侍郎唐绍仪为会办税务大臣，“所有各海关所用华、洋人员统归节制”（注：光绪三十二年四月癸丑“上谕”，见《光绪朝东华录》（五），5513页。）。7月，税务处成立，取代外务部管理海关。8月，新成立的税务处札行总税务司，宣布将依中美、中日商约，在奉天府、安东、大东沟三处设关开埠，开始实施由中国自己管理海关的计划。然各国于此多所非难，谓海关已依约作为外债的担保，不能任意变更制度。英国甚至提出抗议。清政府不得已于9月间声明海关内部关系不事更改。这一包含有挽回主权动机的改革，遂于无形之中萎顿。（注：杨德森：《中国海关制度沿革》，30页，商务印书馆，1925。）
在经历了这段插曲之后，赫德继续全权控制中国海关行政。为了能有效地开展东三省的设关工作，他于1907年初将东北地区划分为哈尔滨、吉林、奉天和安东四个海关区(Custom Zone)，任命葛诺发(N.A.Konovaloff)、欧礼斐(C.H.Oliver)、巴伦(L.S.Palen)及另一位姓氏不详者为税务司，分管四个海关区，并规定每个海关区设置5至6个由其助手管理的分站。赫德的目的，是要在东北设置起类似由日本人Kurosawa在大连所设置的海关。（注：J.K.Fairbank etc.edited:The I.G.in Peki-ng:Letters of Robert Hart Chinese Maritime Customs 1868～1907,The Belknap Press of Harvard University Press,1975,Vol.2,No.1429 Z/1111,13 January,1907,P.1526～1527;P.1282.）
1907年夏，税务处两次札行总税务司，告知新民等16处已由中国宣布自行开埠，东三省总督、奉天巡抚亦致电税务处，要求转饬总税务司“速派税员前往查看”，以便确定设关征税事宜。赫德未依税务处之意派员前往查看，只是致函奉天、哈尔滨等海关区税务司，要求他们迅速就关卡设置地点、级别以及税则等问题，悉心斟酌，并与当地官员及各地同僚会商。与此同时，赫德申复税务处，将其“抗命”之缘由及变通的办法作了一番交待：
总税务司查所指开放各处，未悉按约开之通商口岸办法，抑按自开之商埠办理。亦未悉洋商于各处或可任便来往，或须按自开指定之路线。且洋商应住何地亦未悉曾否与各国会订。职是之故，若此时另派关员前往，既不知应按何章征税，亦难定何处可建新关，更未谙各地情形，何处宜作分卡。且此时另调多员前往，亦难于选派。惟既奉到前因（？），自应指定关员分别料理。查东三省四大区已各派有税务司在彼。现定开放黑龙江之齐齐哈尔等处，即可与哈尔滨税务司葛诺发就近商办，吉林之长春等处，即可与吉林税务司克勒纳商办，奉天之新民屯等处，即可与奉天税务司欧礼斐商办，极南之凤凰城等处，即可与安东税务司巴伦商办。俟各处一切事宜商有眉目，定期开关，再行陆续调派人员帮同料理开办各事。（注：《总税务司申复税务处》，关字第33号，转引自戴一峰《清末东北地区开埠设关及其关税制度》，载《社会科学战线》，1988(2),212页。戴文对清季东北地区的开埠设关作了相当深入细致的分析论证，本文涉及东北设关之论述从中获益不少。惟戴文未区别约开抑自开商埠，本文在借鉴之时，作了些甄别与筛选。）
赫德对税务处的抵制取得了成功。但赫氏已经膺总税务司重任长达四十余年，其老迈之病躯已经使他很难继续留在如此重要的位置上。医生亦建议他“回籍静养”。1908年初，赫德向朝廷递交休假申请，称近年来“新开口岸暨自开商埠年见增多”，关务繁忙，弄得他“异常疲惫”。（注：黄序鹓：《海关通志》下卷，116页，北京定庐书行，1917。）朝廷同意了他的申请。以后，其总税务司的职务由他所推荐的裴式楷(R.E.Bredon)代理，东北设置海关的工作亦转由裴氏接替。
从1907年下半年开始，哈尔滨海关区开始设关。当年7月，一个叫做《北满洲税关章程》的文件被炮制出来。根据这一章程，中国将在东省铁路沿线实施“铁路运货按三分减一纳税”的征税办法（注：《北满洲税关章程》，见王铁崖编《中外旧约章汇编》第2册，405页，三联书店，1959。）。为此，必须在各商埠区设关征税。1908年2月5日，满洲里海关正式开关；11日绥芬河海关亦告成立。（注：Stanley F.Wright:Hart and the Chinese Customs,WM.Mullan & Son(Pub.)LTD.,Belfast,1950,P.399。）次年夏，松花江沿岸的哈尔滨、三姓以及位于黑龙江上游的瑷珲正式开关。其中瑷珲与三姓乃隶属哈尔滨海关的分关，与总税务司署无直接联系。以后，设关工作之重心开始转向吉林海关区。1909年12月27日，珲春正式设关。珲春关先是划归吉林税务司管理，仅设一名副税务司主持关务。后以珲春、吉林相距辽远，管理殊为不便，遂将珲春改为自立的海关，不归驻吉税务司节制。次年1月1日，位于龙井村的延吉分关亦宣告成立。这样，连同稍早一些开放的海关，东北自日、俄战争之后设置的海关及其分关已达15个，其中11个设置在自开商埠。（注：《总税务司通札》第2辑（1907～1909年），通札第1535号附件“开放通商的口岸及其设关年表”，513～516页。转见陈诗启《中国近代海关史》晚清部分，附录，579～584页，人民出版社，1993。按照“通札”所附“年表”，日俄战争之后东三省设置海关或分关的商埠有奉天府、安东、大东沟、满洲里、海拉尔、齐齐哈尔、瑷珲、哈尔滨、关城子、吉林、宁古塔、珲春、三姓、新民府等14处。上引戴一峰先生文所统计者为11处，而陈诗启先生的著作则称日俄战争后4年内，东北地区设置的海关连同分卡共计为10处，这与“通札”统计颇有出入。）
现在，我们可以列表对清季自开商埠海关的设置情况作一番总结了。
自开商埠海关的设置时间正当清朝统治的最后十几年，在这期间，中国的政治、经济正经历着一系列重大变故。然而，由外国人控制的海关却保持了相对的稳定性，其组织、制度及运作方式均大体依旧。
如果与渊源于唐宋市舶司制的中国传统海关制度（注：彭雨新：《清代关税制度》，12～14页，湖北人民出版社，1956。）相比较，清季中国实施的海关制度堪称一种“近代”类型的海关制度。这一制度是在1854年以后逐步建立的。这一年，因上海小刀会起义造成关税无法征收，英、美、法三国获得了企盼已久的参与中国海关行政事务的机会。1858年签订的中外《通商章程》第10款中，有“任凭总理大臣邀请英人帮办税务，并严查漏税、判定口界、派人指泊船只及分设浮椿、号船、塔表、望楼等事”（注：《通商章程善后条约》（咸丰八年十月初三日），见《中外旧约章汇编》第1册，118页。）的规定。根据这一条款，英国人李泰国(Horatio N.Lay)经南洋大臣的委任，成为中国第一任总税务司。李泰国就任之后，即将已经在上海实施的海关运作方法移植到广州粤海关，开始了用西方海关制度改造中国旧式海关的初步尝试。李泰国在位时间仅3年多一点，成就不甚突出。中国近代海关制度是在赫德担任总税务司期间建立的。赫德从1863年接替李泰国之职，直到1908年卸任，在位时间长达45年。在这期间，作为一位英国人，赫德有其为“宗国”讳，在关键问题上偏袒英人及英国国家的作法，因而颇遭物议（注：赫德的继任者李度(L.K.Little)在评论赫德与英国的关系时则说：“作为一位服务于外国海关并且代表其利益与其他英国臣民和官员打交道的英国臣民，赫德对于其独立角色的维持，堪称我们研究平衡艺术的范例。他的成功充分说明了英国人有能力利用其法律的概念和优秀的品质，建立一个非正式的帝国。”引文见J.K.Fairbank etc.edited,The I.G.in Peking:Letters of Robert Hart Chinese Maritime Customs 1868～1907,The Belknap Press of Harvard University Press,1975,Vol.l,Intr-oduction by L.K.Little,P.13.但郭嵩焘日记中有一段绝妙的记述，可以引导出相反的结论。郭告诉慈禧太后自己曾与赫德有过如下交谈：郭问：“君自问帮中国，抑帮英国？”赫德答：“我与此都不敢偏袒。譬如骑马，偏东偏西便坐不住。我总是两边调停。”郭逼问：“无事可以中立，有事不能中立，将奈何？”赫德答言：“我固英国人也。”引文见《郭嵩焘日记》卷3,49页。此番谈话暴露了赫德的英国“情结”，其遭受物议，良有以矣。）。但是，作为一位中国政府任命的海关总税务司，赫德还有克尽职守，于中国政务襄赞擘画的另一面。
赫德在主持中国海关期间，矢志改革。他对海关建设的一个突出贡献，即是把西方国家实施的近代海关制度，用来改造中国的海关，为中国建立起一套具有近代色彩的海关组织与制度。新的海关组织划分为国家和地方两级。形式上分别接受税务处和海关监督的督查，实际上无异独立行使权力。关税行政，由总税务司督率。总税务司署下设机要、总务、汉文、财务、审计、税则、缉私、诠叙、统计等9科和留京、驻外两办事处。各地海关则在税务司督率下，处理关税征收事务。税务司由总税务司任命。各关署分设总务、秘书、会计、验估4课，负责税务工作。整个海关组织职掌分明，隶属关系清楚，颇能收臂使指应之效。（注：周念明：《中国海关之组织及其事务》，1～12页，上海商务印书馆，1934。）在海关制度方面，最值得一提的是会计、统计和录用人员考核制度的建立。新的会计制度使中国海关结束了“四柱清册”式的帐目记载历史，从此具有了分类明晰、记录精确、稽核严格的收支帐目。新的统计制度的建立则除了为海关及政府官员掌握关税及国内外贸易之状况提供直接依据之外，其编制的大量统计资料和海关报告，作为一种历史记录，也为后世研究中国海关历史，留下了弥足珍贵的史料。而新的录用人员考核制度，则大大提高了海关的办事效率。（注：汪敬虞：《赫德与近代中西关系》，74～81页，人民出版社，1987。）这一整套组织及制度的建立，使中国海关面貌大为改观。莱特(Stanley F.Wright)称赫德的改革，是将在英国也不过才实施10年的“新的国库制度应用于中国海关的需要”（注：Stanley F.Wright:Hart and the Chinese Customs,WM.Mullan & Son(Pub.)LTD.,Belfast,1950,P.283。）。这一评论，应该是中其肯綮的。不幸的是，中国海关组织及制度的“近代化”却付出了海关行政权的丧失这一沉重代价。在近代化与国家主权的关系上，历史事件的当事人不能寻得“鱼与熊掌兼得”的两全境地，这大概也是无可如何之事。
赫德为中国制订的海关制度被沿袭下来。清季自开商埠所设置的海关，实施的自然也是这一套组织和制度。惟清政府实施自开商埠政策之时，正是庚子国变前后中国政局最为混乱，制度变化最为剧烈的时期。根据《辛丑条约》，中国赔付列强的款项须以海关收入作为担保，这无疑强化了外国人管理中国海关的制度。另外，条约规定，“所有常关各进款，在各通商口岸之常关，均归新关管理”（注：《辛丑各国和约》（1901年9月7日），见《中外旧约章汇编》第1册，1005～1006页。）。后来虽将实施范围限定在通商口岸50华里以内的常关，但也明显扩大了海关的权力范围。
海关接管常关受到了清廷一些疆吏的反对，湖广总督张之洞就曾指斥赫德借赔款而揽办常关，是“欲将中国利权一网打尽，其心良险矣”（注：张之洞：《致开封行在军机处外务部、京城外务部》（光绪二十七年十一月初二日），见《张文襄公全集》卷175，电牍54。）。张之洞还致电苏、浙、闽、粤、川、豫等省，呼吁联合抵制。由于各省的抵制，海关接管常关出现了三种形式：一是“将常关一切事宜统归税务司直接管理”，天津、牛庄、福州即采用这种形式；在自开商埠中，采用这种形式的有三都澳。二是“只限于收受监督方面实征款数的报表，转报中央行政当局”，芜湖、九江、沙市即属此类。三是常关“由总税务司特派人员稽查”，多数常关都以这种形式予以接管。（注：黄序鹓：《海关通志》下卷，134～135页，北京定庐书行，1917。）
海关接管常关之后，即对常关通行的管理制度进行改革。其中在自开商埠三都澳所作改革颇有成效。三都澳常关在改革之前，于正税之外，复有例规，不止一端抽收，且关分数处，留货耽延，商贾叫苦不迭而又奈何其不得。被海关接管后，情况大变。《海关通志》记述此事道：
当税务司接管之初，该关用人至六百人之多。每年报款，不过一万一千两。经税务司将在事之六百人，可留者留之，不可者去之，计留七十余，已足敷用。又将一切例规，统行核计，与正税一并征收。……至光绪三十二年，该关税项年征之数，已及八万余两。（注：黄序鹓：《海关通志》下卷，135页，北京定庐书行，1917。）
诚然，如同海关的改革付出了丧失主权的代价一样，海关接管常关后的改革虽然在关税收入上有所增益，但在税务处对海关的监督形同虚设的情况下，海关接管常关之举无疑大大增强了外人对中国关税的控制力量。在常关税即将由海关征收之前，赫德致函金登干(J.D.Campbell)说：“常关工作现已占据了我的大部分时间，因为11月11号我们就必须开始征税了。这将拓宽我们的基础，增强我们的地位，尽管在开始的时候，它会给我们带来少量麻烦……。”（注：J.K.Fairbank etc.edited:The I.G.in Peking:Letters of Robert Hart Chinese Maritime Customs 1868～1907,The Belknap Press of Harvard University Press,1975,Vol.2,No.1429 Z/1111,13 January,1907,P.1526～1527;P.1282.）这应当是反映其真实内心的自白。
在日、俄战争之后设关的东北地区，除了与关内所具有的一致性之外，其关税制度还增加了一些关内所没有的重要内容，从而形成自身独具的特征，其中不无与自开商埠相关者，兹分述如下：
(1)陆路关税制度的制订。1907年7月，俄国率先在近代早期中俄签订的陆路通商章程的基础上，与清政府签订了《北满洲税关章程》，最终确定了两国边界贸易凡在百里之内者均不纳税，所有经由铁路运至交界处百里之内各车站的货物，亦不征税，其它地区应缴之关税“按三分减一”的原则及实施办法征收。“三分减一”的纳税规定，亦准各国“一体均沾”。位于东北北部包括哈尔滨、满洲里、海拉尔、齐齐哈尔等自开商埠在内的17个城镇均在其实施范围之内。（注：《北满洲税关章程》，见王铁崖编《中外旧约章汇编》第2册，405～506页，三联书店，1959。）继俄国之后，中国又与日本达成了类似的关章协议。中国与日本不接壤，本不存在“陆路”出入境通商关系。然日俄战争之后，随着俄国势力的退出，朝鲜完全沦为日本的殖民地，于是所谓“满韩”之间陆路通商依“最惠国”待遇的问题被日本人提上议程。此事于1913年5月方最终签约成立，日本人获得了经新义州出入东北三省之货物仅完纳三分之二关税的特权。（注：《朝鲜南满往来运货减税试行办法》（1913年5月29日），见《中外旧约章汇编》第2册，893～894页。）
(2)东北地区免重征制度的建立。所谓免重征制度，是指已在某一处缴纳关税的货物，当再出入于其它通商口岸时，不再缴税。这在近代初期的中外约章中曾有明确的规定。但东北地区的这一制度却有其特殊的内涵。盖东北商埠自开之初，多数地区尚未建立海关，为便利货运，经总税务司赫德建议，于1907年12月14日颁布了《东三省各埠免重征专照办法》，规定，凡洋货在天津、牛庄、安东、大连等关已完进口正税，及土货已完复进口半税者，倘若改运东三省内新开各埠，无论如何载运，准即一律发给专照，俾免重征。次年4月，经英国驻华公使朱尔典建议，上列口岸又增加秦皇岛一处。（注：戴一峰：《清末东北地区开埠设关及其关税制度》，载《社会科学战线》，1988(2)。）对于免重征制度的实施范围，中外颇有分歧。清政府坚持东北各自开商埠与通常意义上的“商埠”即约开商埠不同，认为自开商埠只是单纯的内地城市，故洋货交纳进口税之后，进入这些地区，再行运出，除非直接抵达外国或其它通商口岸，均须缴纳省内厘金。但各国援据《东三省各埠免重征专照办法》，拒绝接受这种意见。双方僵持不下。在以后的中外贸易中，东北地区包括16处自开商埠在内的各口岸，均无一例外地实施了免重征办法，直到1926年以后，情况才有所改变。（注：陈诗启：《中国近代海关史》晚清部分，附录，510～511页，人民出版社，1993。）
总之，海关的设置及有关制度的建立，对自开商埠的影响是极为复杂的。商埠既经自开，在通常情况下，均须征收关税，从这个意义上说，自开商埠海关的设置及有关制度的建立，适应了正常的中外贸易的需要，也有利于保护中国自身的工商业利益。另外，在自开商埠实施的海关制度，乃是一种近代类型的海关制度，它为清季中国的海关，提供了一种规范化操作的程式，有利于提高海关的办事效率。这些都是事实。但自开商埠海关的建置正当庚子之后中国海关收入被用作对外赔款担保之时，且海关行政权一直为外人控制，在这样的情况下，以捍卫国家主权作为初衷的自开商埠的主政者，要真正达到自己的目的，恐怕是难乎其难的事。