创新土地产权制度、切实保护耕地的再研究，本文主要内容关键词为：耕地论文,切实论文,产权制度论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
耕地问题已越来越引起国人关注。保护耕地不仅是当前人们讨论的热门话题，而且已提高到了国策的高度，但耕地仍未得到有效的保护。几年前，笔者专门从农地产权安排的角度对这一问题进行了讨论[1]，现在，再从农地产权制度与城市土地产权制度安排的角度进行研究。
一、土地产权制度的缺陷与耕地保护不力
（一）从农地产权制度看耕地保护的不力
现行农地产权制度的主要缺陷之一是产权主体不清，尤其是农地所有权主体的模糊化趋趋日趋严重。按照我国《宪法》和《土地管理法》等有关法律规定，农村的土地所有权属于农村集体所有，但究竟是属于村民小组的全体农民所有呢？还是属于全村农民集体所有？或者是属于村、组集体经济组织所有？目前，在同一个地区，既有村、村民小组，又有村、村民小组的集体经济组织，农地究竟属于谁所有？谁又是真正的所有权主体？这在有关法律法规中缺乏明确的界定，其结果出现了“一权多主”的现象。“一权多主”严重地背离了“一权一主”的产权准则和产权的排他性原则，致使产权的保护性功能严重削弱。例如，当国家以低价或无偿手段强制征用集体土地所有权时，由于集体土地所有权的“一权多主”，既是你的，又是我的，必然导致谁也不去保护耕地的所有权。这不仅因为耕地所有权的保护是要花费成本的，而且由于保护所获得的利益并不完全归自己所有。由于保护成本是由保护者单独承担，而其利益则由多多体分享，其结果是人人都希望别人去保护，而自己则不付任何成本便从中取得收益，即“搭便车”。“一权多主”的农地产权格局不仅说明了国家强制征用集体土地所有权时无人保护的根本原因，而且也说明了在某些场合下农村集体也乐意把耕地所有权拱手奉送给国家。因为这样做，一方面，对农村集体特别是对农村集体的主要领导来说，可以讨得国家有关主管领导的欢心，获得政治、经济利益；另一方面，耕地的奉送在某种程度上讲又不会直接损害其自身的经济利益，如果是有偿出售的话，该集体内部的一部分人还会获得一定的经济利益。明白了这一点，我们就不难解释为什么农村耕地大量被轻而易举地侵占的原因了。笔者在深入农村调查中曾发现一宗农地所有权被一餐饭送掉的事例。
现行农地产权制度的另一个重要缺陷是产权关系不清。不仅农地的所有权、使用权、收益权、处分权等权能之间缺乏清晰的界定，而且各产权主体的权责利关系也缺乏明确的界定。按照科斯的观点，产权界定不清，外在性则不可避免。目前农地产权制度中有关权能的行使不仅缺乏明确的时间边界，而且也缺乏明确的空间边界，这必然造成农民经营行为的外在性，即对土地的掠夺式经营。有了这样的认识，我们就不难解释近年来农民经营土地时忽视有机肥尤其是农家肥的施用，改施大量无机肥致使土壤板结、有机质含量大大下降的真正原因。
农地产权制度的缺陷使产权失去了它应有的激励功能。按照产权经济学的观点，如果经济主体有了界限明确的产权，就界定了他的选择集合，并且使其行为有了收益保证或稳定的收益预期。换言之，清晰的产权使经济主体行为有利益激励，使其行为的收益或收益预期与其活动的数量、质量相对称，但如果产权不清，则激励功能丧失。以此审视目前的农地产权制度和农民的经营行为。就不难解释，在产权不清的农地产权制度中，农民为什么不愿对土地进行大量投资去培肥地力的根源所在。
（二）城市土地产权制度失效与保护耕地的不力
现行城市土地产权制度失效是城市存量土地盘活困难、耕地难以得到有效保护的最重要原因之一。当前我国城市土地产权制度的弊病之一是所有权主体的虚化。城市土地的国家所有既不表现为国家法人所有，也不表现为企业法人所有，而是从抽象的全民所有演化为抽象的国家主权者所有。城市土地所有权主体的虚化和抽象化使所有权内容发生了转移，最明显的是城市土地的所有权转移到各级地方政府的手中。进一步演化为事实上的部门所有和地方所有。同时，不仅农地的非农化可带来较高的经济利益，而且征用农地后的出让又能为地方政府带来相当可观的财政收入。因此，不少地方政府尤其是市、县政府热衷于征地卖地，大办开发区，结果是大量的良田好土被毁于一旦。城市土地产权制度的又一弊端是产权不能商品化，不仅土地产权的存量部分是无偿使用的，而且增量部分多数也是行政划拨的，在极为有限的增量土地产权有偿使用中，其大部分又是通过协议方式出让的，以招标、拍卖出让的比重过小。土地产权的非商品化和无偿使用，使不少单位盲目征地、多征少用或者征而不用。城市土地产权制度的第二个弊端是缺乏规范的地产二、三级市场。土地产权不能通过二、三级市场有效流转，使急需土地的单位只能通过征地或者从国家那里去获取增量土地，而不能从土地多余的单位取得土地，结果是占用大量农地，不利于耕地保护。总之，城市土地产权制度的失效不仅影响城市土地利用方式难以走以内涵挖潜为主的路子，而且也阻碍现有城市存量土地利用集约度和使用效率的提高，使城市土地利用方式难以从粗放型向集约型转变，不利于耕地保护。
二、土地产权制度创新的基本原则
前面的分析已经指出，土地产权制度安排的失效是我国耕地未得到有效保护的关键，因此，要有效地保护耕地，保护好我们的生命线，必须以土地产权制度创新并构建有效的土地产权制度为切入点。创新保护耕地的农地产权制度，应遵循以下原则：第一，有利于耕地的有效保护。保护耕地不仅关系到我国经济的可持续发展，而且直接涉及到子孙后代的生存，它与“十分珍惜和合理利用每寸土地”一起，构成我国赖以立国兴国的基础性施政方针之一。土地产权制度创新，必须有利于耕地保护，并以切实保护耕地为基本前提和根本指导原则。第二，有利于土地的集约利用。土地利用从粗放型向集约型转变，是我国国情所提出的迫切要求，是社会经济发展的客观规律，也是城乡人民共同承担并保护耕地亦即保护我们的生命线这一历史重任的极其重要的途径。无论是正式土地产权制度的创新，还是非正式土地产权制度安排的创新，都必须有利于土地利用方式的转变和土地使用效率的提高。第三，土地产权制度创新的成本最小、收益最大的原则。旧土地产权制度的废除和新土地改革产权制度的创新是有成本、收益的，只有土地产权制度创新的收益高于成本，才会受到有关经济主体的欢迎。第四，选择适当的制度变迁路径。路径依赖是土地产权制度创新与变迁过程中极为重要的一点。诺思强调，由于各个国家、地区的政治、经济和变化等背景的不同，其在制度创新与制度变迁过程中应有不同的路径依赖，应选择不同的变迁路径。因为在一个国家、一个地区成功的制度安排和制度变迁路径在另一个国家或地区未必有效。因此，保护耕地的土地产权制度创新应高度重视这一原则，在符合全国土地产权制度创新的前提下，允许各地根据本地的特定情况进行不同改革、试验，总结出适合本地情况的土地产权制度。
三、创新土地产权制度 切实保护耕地
以前面土地产权制度与耕地保护关系的分析为依据，按照土地产权制度创新的基本原则，有效保护耕地的土地产权制度创新的基本思路是：
（一）创新农地产权制度
农地产权制度创新不是对农地所有制性质的改变，即既不是要实行农地的国有化，也不是要实行农地私有化。只能在坚持农地集体所有的前提下努力实现产权制度的创新，那就是在强化农地集体所有权的前提下，明晰农地产权，构筑适应市场经济的农地产权框架，清楚界定各产权主体的责、权、利关系。农地产权制度的创新对于耕地的有效保护具有重要意义，清晰的农地产权不仅可以使外在性内在化，而且可使产权排他性原则得到确立，产权主体得到明确，从而使产权主体能认真保护其产权。当耕地遭到城市政府或其他有关部门的不合理侵犯时，产权主体会自行保护耕地不受侵犯，使耕地保护过程中的“搭便车”行为得以消除。也就是说，大规模的占用耕地在创新的农地产权制度中将碰到产权的有效约束，使城市在用地上首先进行内涵式开发利用，然后再根据土地产权市场的运行情况合理征购耕地。这样，大规模的占用耕地将会受到有效遏制。同时，农地产权制度的创新有利于农民对土地的投入产出形成合理的预期，激励农民对农地进行投入和培肥地力，提高耕地质量。
创新农地产权制度，首先要创新农地所有权制度，就目前而言，农地所有权制度的创新应在界定清楚农村土地集体所有权与国家所有权客体界线的基础上，以马克思的所有权可分割理论为指导，实行三元所有权结构的农地制度安排，即把农地集体所有权分割为终结所有权、集体所有权和农民个人所有权。农地终结所有权是指农地的最终归属权，其最大特点是排他性和可转让性。笔者认为，农地的终结所有权应归农民个人所有，这一设想的法律依据是我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等法律中关于农地属社区农民集体所有的规定，其实践需要源于法律法规在现实生活中的所有权模糊。按我的理解，农地终结所有权至少有这样几层含义：一是农民要拥有对农地的终结所有权，必须成为社区集体的一员，如果不是某社区集体的一员，则不享有对该社区农地的终结所有权。二是社区集体成员无差别地或者说平等地享有对农地的所有权，换言之，只要是社区集体的成员，不论男女、老幼、健康与否，也不管民族如何，都享有相同份额的农地终结所有权。三是农民享有对终结农地所有权的转让权，即当某一农民不想拥有其终结农地所有权或脱离某一农民集体时，他可以把终结农地所有权有偿或无偿地转让给他人。四是不管农地客体是被谁人使用或流转到何人之手，只要终结所有权主体不转让终结所有权，他仍享有对该农地的剩余索取权，这类似于蒲鲁东讲的及物权。农地终结所有权是第一层次的所有权，现实经济生活中出现的农地股权是农地终结所有权的实现形式之一。第二个层次的农地所有权是集体所有权。这一层次的所有权是从现行法律规定的集体所有权分割出第一层次、第三层次的所有权后剩余下的部分，即第二个层次的农地所有权，我们仍称其为农地集体所有权。在第二个层次的农地所有权中，有一点是至关重要的，即农村集体对农地行使日常的管理权、执行由全体农民投票后所决定的发包权、收取有关费用如集体提留的权利。按照黄少安(1995)的解释，对发包方集体来讲，它从承包土地的农民那里获取了除国家税收以外的收入，这部分收入的依据只能是土地所有权，说明土地所有权掌握在集体手里。第三个层次的农地所有权是农民个人所有权。农民个人所有权是对农地集体所有权的分割，是指在承包期内农民享有对农地的占有权、使用权、出租权、抵押权、收益权等权能，农民个人所有权具有排他性。从路径依赖的角度看，实现农民个人所有权的有效途径是强化农地承包权的所有权性质。我国农地产权结构，在改革之初是所有权与承包经营权的分离，今天则出现了承包权与经营权的分离，即从两权分离走向了所有权、承包权和经营权分离的“三权分离”。这种分离在实践中出现了浙江乐清、温州等地农民以承包权不变为前提的农地自由流转，广东南海农民以承包权入股，按股分红的农地股份合作制以及安徽等地农民以承包权换取口粮供给的“反租倒包”制。显然，分离后的承包权在这里已经发生了变异，那么，变异后的承包权的性质是什么？对此，不同人的认识不一样。笔者赞同农地承包权具有所有权的某些特征，或者说，农地承包权是一种准所有权。其理由如下：一是在第一轮农地承包到期之后，中共中央和国务院已决定农地承包期限再延长30年不变，个别地方如贵州则延长至50年。二是农地承包权不仅可能流转，而且在出租、转让等过程中可以取得部分收入，这部分收入的依据是土地所有权。三是从现实生活来看，我国的农地产权安排是以农民拥有剩余控制权为特征的，从拥有剩余控制权实际已被作为所有权的定义（哈特，1998，中译本）的产权观点看，农地承包权已具有所有权性质。笔者之所以把农地承包权称为准土地所有权而不称为所有权，原因在于：一是农地承包权未得到法律的有效保护。二是农地承包权在现实生活中的弱排他性。三是农地承包权不稳定。虽然中共中央和国务院从1993年发布《关于当前农业和农村经济发展的若干重大政策措施》开始至1998年10月14日党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，多次强调承包期再延长30年不变，要稳定农地承包关系。但在实际工作中，稳定土地承包关系的政策并未得到很好的落实，农地的频繁调整及承包期限过短，严重地损害了土地承包权的稳定。
其次，农产权的配置由行政配置转向市场配置。在传统体制下，农地产权的无偿流转及行政配置不仅导致了农民经营行为的短期化、农业生产投资不足、土地资源浪费，而且也是对集体农民所有权的侵害和农民土地权益的损害。一是随着我国工业化和城市化进程的加快，耕地被大量吞食的一个重要原因就在于农地产权的行政配置。一方面，政府或村民委员会的经济决策本身并未反映经济发展之规律，多数情况下是主观臆断或长官意志；另一方面，即使决策是符合经济规律的，但由于农地产权价格太低，不能反映市场供求状况。顺理成章的做法是低价或强行征购农地，这既是近年农地大量锐减，特别是耕地告急的深层原因，同时又是对农地产权主体合法权益的侵犯。二是农地产权的行政配置，农民无偿或低偿获得土地产权，进行无代价、无风险的土地经营，随着农民兼业化的发展，农民收入来源多样化，土地不再成为农民赖以生存的唯一基础，而是日益成为从事非农产业的最终退守地。这是耕地经营粗放、撂荒增多、土地生产力和利用率下降的重要原因。农地产权的市场配置，农地产权价格机制的运行，不仅可以对行政配置下低价或强行征购农地的行为进行有效的遏制，保护集体和农民的利益，而且可促使农民由粗放式、掠夺式经营向集约经营的转变。
再次，以马克思的土地产权价格理论为指导，按照市场经济的法则，合理确定农地所有权价格和使用权价格及其它产权交易价格，形成合理的农地产权价格体系。这要求：一是要有科学的估价方法，土地估价应由过去主要采用土地收益还原法向主要运用市场比较法过渡。二是要建立科学的估价制度和估价动作程序。三是建立一支职业道德良好、业务素质高的土地估价师队伍。
（二）创新城市土地产权制度
1、创新城市土地产权制度的目标和制度条件。
我国城市土地产权制度的创新不是制度的移植，不能简单地用国外的做法，而应结合我国国情进行大胆探索。城市土地国有是我国的基本国情之一，因此，土地产权制度创新只能在国有制的框架里进行。对传统的城市土地产权制度改革的方向，是建立起与土地有偿使用制度和土地市场相融的、能够有效动作的土地产权制度，而不是以变相的形式瓜分国有土地资产，退回到私有制去。基于此，城市土地产权制度创新的目标是：土地的各项权能都能独立地发挥功能和作用，同时又相互联系、相互配合以发挥整体功能和作用，确保城市土地国有资产的保值和增值及与其他生产要素的优化配置，促进城市土地的集约利用和持续利用。要达到上述目标应积极创造以下制度条件：一是土地产权必须进行严格、明确、清楚的界定。城市土地产权是由各种相关权利组成的一个权利束。从三维空间的角度看，城市土地产权包括地上权、地下权和地上的空间权。这些权利又分别由对土地的占有权、开发经营权、使用权、收益权、转让权等具体的权利所构成。清楚地界定产权，不仅包括自物权的界定，而且还包括他物权的明确界定。二是土地产权具备排他性。排他性是指在一个特定的方式下使用一种稀缺资源的权利。这种权利的行使，既可以是产权拥有者决定谁可能使用一种资源的权利，又可以通过资源的实际使用而体现。三是土地产权的可交换性。这不仅意味着土地所有权整体可以交易和转让，而且构成土地所有权束的各项权能，诸如土地的地表权、空间权、地下权，以及设定在土地上的它项权利都能够独立地交易和转让。四是在产权初始界定的条件下，建立规范化合约，用于产权的分解、组合、转让、交换。合约的实施，受法律约束。五是土地产权的界定和实施具有充分的法律保障。
2、创新城市土地产权制度的主要内容。
首先要明确城市国有土地所有权的法人代表。作为城市国有土地所有权的法人代表必须具备下列标准：一是它必须能对土地进行全套有效的财产管理，包括对产权的登记、对财产质量和价格的评估，以及组织现有土地使用权的出让、转让，甚至使用权的收回与重新处置。二是它必须能够根据国家需要及国民经济和社会发展的需要，制定出全面的土地利用及供给计划，并有力量组织对计划的实施与监督。三是它必须是跨部门、跨行业和跨地区的综合部门，这样才能使其在配置土地的过程中，不至于因部门、行业和地区的利益，进行不合理的分配。根据以上标准，建议选择国土资源部充当城市土地所有权法人代表。
其次，在明晰土地使用权的基础上，设定土地租赁权、土地抵押权、土地开发权及地役权等多种土地产权，形成适应市场经济的城市土地产权框架，理顺产权关系。
再次，土地产权商品化。必须加强对马克思的土地产权商品化理论的研究和应用，切实转变观念，视土地产权为商品，切实改变土地产权的无偿占有及使用等状况，除《城市房地产管理法》规定的四类用地可采用行政划拨方式出让外，其余用地一律通过有偿出让方式出让。有偿出让城市国有土地使用权应尽量采用招标、拍卖方式，减少协议出让国有土地使用权的比重，规范土地产权一级市场。同时，建立和培育开放有序、竞争有效的土地产权二、三级市场，优化土地产权配置，提高城市土地利用率。
第四，建立完善的土地产权市场规则体系。土地产权市场的有序运行，必须要有良好的市场秩序，为此，必须建立健全的土地产权市场规则，以规范土地产权市场运行中的各种经济活动，促使土地产权市场行为规范化、制度化和法律化。土地产权市场规则，实质上是以法律、契约、伦理道德等形式规定的土地产权市场运行的准则，其主要内容包括土地产权市场主体及客体进出规则、土地产权市场竞争规则和土地产权市场交易规则等。
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