乡镇（中小）企业信用担保机制的建设问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,乡镇论文,信用担保论文,机制论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，一方面，我国中小企业(包括中小乡镇企业，下同）信用等级低、抵押物少，由此导致中小企业融资难的事实，引发了人们对于我国中小企业发展前景的疑虑；另一方面，国外通过中小企业信用担保制度的建设，从外部提高中小企业的信用等级，进而解决其融资难问题的经验，又使人们看到了更快更好地发展中小企业（乡镇企业）的“星星之火”。带着对“星星之火，可以燎原”的期盼，中小企业（乡镇企业）信用担保制度的建设问题，引起了理论界的浓厚兴趣和决策层、实际部门的高度重视。乡镇企业的绝大部分（99%以上）属于中小企业，乡镇企业融资难的问题主要出在作为乡镇企业主体的中小乡镇企业上。因此，加强乡镇企业或中小企业信用担保机制的建设，对于解决乡镇企业融资难的问题，更好地促进乡镇企业发展，具有重要意义。有鉴于此，本文将从解决乡镇企业融资问题的角度出发，对乡镇企业或中小企业信用担保机制的建设问题进行初步的探讨和分析。
乡镇企业信用担保机制的建设，可以通过两种形式：一是建立专门的乡镇企业信用担保机构；二是面向包括中小乡镇企业在内的整个中小企业，建立一般化的中小企业信用担保机构。正是因为这一点，本文的研究将采用“乡镇（中小）企业信用担保机构”的表述方法。
一、我国中小企业或乡镇企业信用担保制度建设的现状
早在几年前，在我国部分地区，中小企业信用担保机制的建设问题，就引起了有关部门的重视。比如，上海市的一些中心区，早在1994年就相继成立了由区财政、工商联和私营企业主出资的贷款担保基金。最近一两年来，中小企业信用担保机构的建设问题，更是受到了全国范围的广泛关注。截至1999年11月，全国已有28个省（区）、市开展了中小企业信用担保的试点工作，济南市等70多个城市组建了中小企业信用担保机构，吉林、山东等省（区）建立了中小企业信用再担保机构。这些试点省、市通过政府拨款、资产划拨、会员风险保证金、企业入股等方式筹集担保资金40多亿元，按5倍的放大系数和担保机构承担70%的贷款风险推算，预计可以为中小企业解决数百亿元的银行流动资金贷款（注：《中华工商时报》1999年12月8日，第2版。）。但是，时至今日，专门面向乡镇企业的信用担保机制建设，在我国尚开展不多。1999年9月，在福建省龙海市成立了一家乡镇企业担保公司，这是迄今发现的仅有的几个乡镇企业信用担保机构之一。该公司采取有限责任公司的形式，实行董事会领导下的总经理负责制，由政府财政出资200万元（且每年新增20%充实基金）、企业入股筹资500万元（吸收30家企业，每股10万～30万元）、省乡镇企业局拆借300万元和其它资金组成，以扶持乡镇企业发展、提供担保服务为宗旨，不以盈利为目的（注：《中国乡镇企业报》1999年9月16日，第4版。）。
迄今为止，我国的中小企业信用担保机构主要有以下类型。①由经贸委组织试点，通过地方政府拨款、会员企业出资筹集担保资金，在当地经贸委和人民银行监管下按市场原则动作的地方中小企业信用担保中心（或其他称谓）。也有一些担保机构虽然不是由经贸委组织试点的，但基本上仍是按照这种方运动作的。例如，1994年，上海城市信用社开办的中小企业风险担保基金贷款业务，就是由各区政府财政拨款和企业共同出资设立、以会员制形式为企业贷款提供担保的。②由社会团体、金融机构自行开办，按市场原则运作的信用担保机构。如南京等地由工商联牵头建立的商会基金，其资金来源有两个：一部分是基金成员认缴的自有资金，另一部分是银行根据基金户的存款余额提供的3倍的配套贷款资金；商会基金以商会名义开立存款专户，由银行按照贷款要求和规定定向贷给基金成员。③由地方财政和投资公司（信托、担保公司）等联办、地方财政资金参与具体担保业务的担保资金和担保机构。如在北京成立的由北京市及14个区（县）政府、中国经济技术投资担保公司、首创集团三方为投资人，利用中投保公司的担保业务经营权，以首创集团为载体，按照“政府引导、三方出资、银行参与、市场运作”模式，为中小企业提供担保，投资总规模为1亿元人民币，担保总额为资金总额的10倍。④私营担保公司。以上提到的担保机构虽然往往也采取股份制的形式，但基本上是由政府或准政府机构（如商会）参股、特别是控股或主管的。由于程度不同地存在着政府干预，公司的业务受制约较多，难以独立运作。1999年上半年，在安徽省蚌埠市出现的一家由民营企业家发起、13位民营企业家入股的个体私营企业担保公司——民生担保公司，实际上是一个没有政府参股的完全实质意义上的股份制担保公司，它主要进行流动资金贷款担保，中长期资金贷款担保，法人、其它组织和自然人之间的借贷担保，票据担保，租赁担保，项目担保，企业债券担保等。⑤中小企业互助担保基金（组织）。如1998年在浙江省嘉兴市郊区田乐乡成立的中小企业发展互助会，由区、乡两级集体会员和12家私营企业会员共同出资，筹集互助资金100万元。互助会可对会员企业提供金额为其出资额3～8倍的担保，且只对会员企业服务。
从实际效果看，这些中小企业融资担保机构的建设，虽然存在一些问题，但对于解决中小企业或乡镇企业融资难的问题，保证其及时足额地获得银行贷款，已经初步发挥了良好的作用，有时这种作用堪称“四两拨千斤”式的。中小企业信用担保机构的这些组织类型各有千秋，其实际效果的显现，还需要一个过程，目前断言孰优孰劣还为时过早。但从国外经验和国内迄今为止的情况来看，对于中小企业或乡镇企业信用担保机构来说，股份制可能是比较有效的制度形式。
二、乡镇（中小）企业信用担保制度的运行与有效发挥政府作用
在许多国家，中小企业信用担保机构的设立和运行，主要目的在于通过开展信用担保业务，一方面，克服信用等级低、抵押物少对中小企业融资的不利影响，保证中小企业能够获得与大企业基本平等的信贷供给条件；另一方面，分担金融机构对中小企业的融资风险，提高金融机构对中小企业的信心。从国际经验来看，在中小企业信用担保制度的形成和中小企业信用担保机构的建立与运行过程中，政府往往发挥着比较重要的作用，特别是在早期阶段。从某种意义上讲，中小企业信用担保机构实际上是市场机制和政府政策行为共同作用的结果。在加拿大，1961年联邦议会通过了“中小企业融资法案”，决定实施中小企业政策性担保体系，自此之后，中小企业融资体系就具有一定的政府扶持色彩（狄娜、陈洪隽，1999）。
在大多数国家，政府不仅对担保机构提供全额基金或部分出资，甚至还对但保机构的亏损提供一定的补贴。但是，总体而言，在国外中小企业信用担保机构的建立和运行过程中，一方面，政府的作用和影响是有章可循、较为严格地按照法律和政策运作的；另一方面，政府的出资和补贴也不是无限制的，而是有节制的。比如，欧盟各国设立了各类为中小企业担保的集体担保组织，通过立法规定，这些组织一旦出现亏损，可从国家扶持基金中得到一定的补偿，其比例可以达到年度亏损额的30%，在特殊情况下可以达到40%。在素有“中小企业王国”之称的意大利，可由至少50家小型工、商、服务业公司或符合法律规定的手工业公司联合起来，出资组成货币担保风险基金，基金总数不低于5000万里拉的集体担保组织（类似于前文所述的我国的中小企业互助担保组织）。这种集体担保组织如果出现亏损，可以从国家得到一定的补偿，但其总额不得超过其风险基金总额。为了减少业务风险，提高活动能力，还可以由至少5家集体担保组织联合建立风险基金，形成全国性的第二级担保基金。这种全国性的第二级担保基金也可以按规定从国家得到一定的补贴，但其总额一般不得超过4000万里拉。
各国政府虽然要通过中小企业信用担保机构的业务活动来贯彻其产业政策，甚至要随着本国经济环境的变化而不断调整对于中小企业的扶持和担保重点（注：如东南亚金融危机之后，相关国家就把担保重点转向中小企业的债务重组和结构调整，也帮助中小企业渡过困境。），但政府的行为大多是以保证这些担保机构作为独立的法人组织形式存在为前提的（参见谭中明等，1999）。在我国的台湾省，由“财政部”推动成立的“中小企业信用保证基金”，配合当局辅导中小企业的政策行事，其基金来源为当局及有关金融机构。其最高决策机构为董事会；监督机构为监事会；董事由台湾当局、台湾省政府、台北市政府、高雄市政府及银行公会分别派任，监事会则由台湾当局和银行公会派任。由美国小企业管理局负责执行和管理的小企业担保贷款计划，是一种专门为那些较难从正常渠道获得资金的小企业提供贷款、担保贷款和进行风险投资的援助计划。小企业管理局虽然属于政府机构，但小企业担保贷款计划仍然具有如下基本特点：政府依法执行计划，金融机构普遍参与、自主决策，严格明确借款企业资格，实行定向分类管理，金融机构代款、政府担保、企业承担偿还义务。小企业担保贷款计划的贷款主要由各类金融机构提供，小企业管理局只负责对贷款机构的部分贷款进行担保，其余部分由贷款机构自己承担风险（吕微，1998）。在加拿大，全国性的中小企业贷款政策性担保体系虽是由政府部门（联邦工业部中小企业贷款管理局）负责运作的，但具体担保业务却是采取委托给1500家金融机构、通过13000个业务网点办理的。承办银行可根据联邦工业部中小企业贷款管理局的授权，审查并决定是否发放担保贷款（狄娜、陈洪隽，1999）。
在一定程度上讲，乡镇（中小）企业信用担保制度（或机构）具有提供类似“公共物品”的性质。加之，由于我国现阶段乡镇（中小）企业信用担保机构的运作经验缺乏，专业人员不足，有效制度稀缺，当前，在我国乡镇（中小）企业信用担保制度（机构）的建立和运行过程中，政府发挥比较重要的作用（包括政府出资、参股或控股、提供一定的补贴与扶持）是必要的、难免的。但是，目前，在我国乡镇（中小）企业信用担保机构的建立和运行过程中，政府干预过多、担保机构自主经营较少的问题已经比较严重。有的地方甚至存在比较严重的对政府的依赖思想，存在着要把担保机构变成政府的附属机构或准政府部门的倾向（以下简称“信用担保机构的政府化”倾向）。这种现象不仅与前述国际经验相矛盾，也不利于信用担保机构的健康发展和但保效益的提高。单纯依赖政府作担保，不仅与现行的《担保法》相矛盾，而且很难真正解决政府对担保对象的有效筛选问题和如何在机制上保证政府担保以后借款企业能如期如数还款的问题，从而要借此真正解决乡镇（中小）企业向银行贷款难的问题是不太现实的。从国际经验来看，对乡镇（中小）企业的信用担保是一种风险较高的中介业务，政府干预过多，特别是信用担保机构的政府化倾向，会导致乡镇（中小）企业融资过程中的风险与管理成本由银行通过担保机构转嫁给地方政府。由此可能会导致以下三种不利后果：①加重地方政府的财政负担，使担保公司的代偿风险最终转化为实际上的财政代偿风偿，使担保机构对乡镇（中小）企业的信用担保异化为财政信用担保，从而丧失其独立性和存在价值；也挫伤地方政府对发展乡镇（中小）企业信用担保的积极性。因为借款企业一旦出现某项贷款因故不能归还，担保公司就必须为其代偿；在政府干预过多的情况下，担保公司因代偿而出现的亏损一旦超过一定限度，就会形成要求地方政府对其增加财政补贴的压力。②引发地方政府的道德风险，导致银行的债权损失，从而降低银行参与乡镇（中小）企业融资和融资担保活动的积极性，使乡镇（中小）企业融资担保机构的长期发展成为泡影。因为鉴于乡镇企业发展的积极意义，地方政府在自身利益的驱动下，对于通过加大对乡镇企业的融资担保力度来实现乡镇企业融资的迅速增长，往往表现出较大的热情。为此，地方政府（特别是乡镇）可能会不惜采取各种措施，要求担保机构放松对担保对象（企业）的资格审查，扩大其融资担保的范围，尽可能地提高担保贷款对担保资金的放大比例，甚至不惜变相地放宽担保机构的市场准入条件。所有这些，都不利于银行贷款安全性、流动性和盈利性的实现。③不利于担保机构自身形成有效的激励和约束机制，通过加强内部控制、改善经营管理、建立风险转移和内部风险补偿机制等措施，提高担保的效率和效益，改善担保服务的水平。因此，乡镇（中小）企业信用担保机构的建设，从一开始就要力求避免政府对具体担保业务的过多干预。
上述分析表明，在我国乡镇（中小）企业信用担保机构的建立和运行过程中，克服政府不规范的过多干预，确保担保机构的自主经营，是非常必要的。但是，如何有效地处理乡镇（中小）企业信用担保制度的运行与积极发挥政府作用的关系，避免因政府过多干预信用担保机构的具体运作而导致政府行为（目标）对信用担保机构行为（目标）的同化，从而使后者缺乏相对独立性，确实是个值得重视的现实问题。从前文所述的国际经验来看，要处理这一问题，需要加强相关制度和法规建设，并切实保障这些制度和法规的有效运作，使政府在乡镇（中小）企业信用担保机构的运行中严格依章而行，使政府的作用主要变成对担保机构进行政策行为的引导和外部的监督管理、规范调节，以切实保障乡镇（中小）企业信用担保机构的独立运作、自主经营。即令是政府全额出资（或政府控股）的担保机构，政府除提供相应的资金支持外，也只应负责（或作为主要参与者参与）重大经营方针、经营政策的制定或依章调整，不宜具体介入经营业务，以确保担保机构的独立运作、自主经营。担保机构只要遵守有关方针、政策和规定，则有权自主决定为谁担保，有权同企业依据正常的交易关系确定按什么条件担保及担保费率的大小。当前特别需要强调的是，要面向乡镇（中小）企业信用担保机构，在为其科学地选择组织形式的同时，加强专门性的法律、法规建设，填补其现阶段的空白，还要加强乡镇（中小）企业信用担保机构运行的相关政策的配套完善工作。目前，我国虽然有《担保法》，但那不是面向专业的信用担保机构的，而且在实践中存在着侧重于保护债权人、对担保人权益保护不够的问题。这种情况，在相当程度上妨碍着乡镇（中小）企业信用担保机构的健康发展和规范运作，亟待改变。在面向信用担何机构的专门性的法律、法规中，对于担保机构的市场准入、担保范围、行为规范和担保各方的权利、义务、外部的监督与管理（包括政府与担保机构的关系）等问题，都应做出明确规定。在国际上，日本、韩国等国家都制定了专门性的担保法规，美国也有类似的法律规定（谭中明等，1999），运行效果良好。当然，政府也可以要求信用担保机构在贯彻产业政策或地区产业发展、结构调整目标等方面，发挥一定的作用，但这种要求应该是与尊重信用担保机构的自主经营权利和自身利益并行不悖的。
三、乡镇（中小）企业信用担保机构的运行与加强风险防范
当前，我国乡镇（中小）企业信用担保机构的建设，虽然出现方兴未艾之势，但如何为其建立有效的风险防范机制，促进其可持续发展，仍然是个大问题。这一问题能否解决，在相当程度上关系到乡镇（中小）企业信用担保机构对于解决乡镇企业银行融资难的问题，能否发挥以及能在多大程度上发挥促进作用。目前，由国家经贸委系统组织建立的中小企业信用担保机构实行“政策性资金，商业化运作”，从委托代理关系的一般缺陷和以往类似机构的经验来看，这就很容易出现因行为约束规则和利益动力机制不健全，加大担保风险乃至金融机构贷款风险、妨碍担保机构实现可持续发展的问题。特别是在当前，乡镇（中小）企业信用担保机构的建设尚处于初级阶段，资本金少，有一笔呆帐就可能出现亏损，有两三笔呆帐就可能面临倒闭。在当前相对较差的商业信用环境和通货紧缩的宏观背景之下，企业之间的债务链不仅会加大企业出现贷款风险的概率，而且会使一些产品有销路、市场前景好的企业出现贷款风险，从而加大乡镇（中小）企业信用担保资金出现萎缩的概率和担保机构出现亏损、甚至停业的概率。五年前，上海市出现了一些由区财政、工商联和私营企业主出资的贷款担保基金，但大多经历了“头两年火，第三年温，第四年后陷入困境”的过程（曹丁，1999）。这种现象表明，对于我国乡镇（中小）企业信用担保机构的建设，要有冷静的分析、长远的思路；对于担保机构运行中的风险防范及其分散、分摊问题，要给以特别的重视。
那么，应该如何防范、分散和分摊乡镇（中小）企业信用担保机构的运行风险呢？笔者认为，一方面，政府相关部门要对担保机构加强监管；另一方面，要注意做好担保体系建设和担保业务拓展的试点工作，在搞好试点的基础上，逐步规范、完善和推广，为进行乡镇（中小）企业信用担保制度的改革和创新积累原始素材。除此之外，需要重点做好以下工作：
（一）明确并严格执行信用担保体系中企业的“市场准入资格”
从多数国家的经验来看，为了有效发挥信用担保的作用，减少担保风险，一方面，各国中小企业信用担保机构不是对所有的中小企业都提供融资担保，而是对担保对象的资格做出了严格规定，通常作为融资担保对象的主要是那些信用较好、经营认真、有发展前途的中小企业；另一方面，信用担保机构是随着担保事业的发展而逐步扩大担保范围的。当前，在我国乡镇（中小）企业信用担保机构的建立和运行中，不仅专业人员缺乏，而且微观经营管理和宏观监管都存在经验不足的问题。因此，乡镇（中小）企业信用担保机构的担保范围不宜过宽。否则，将会降低担保机构对贷款的担保质量，增加担保机构的代偿风险和出现亏损的压力；而较大的代偿风险和亏损压力，又会驱使担保机构更加敢于进行高风险的担保（这与通俗说法“死猪不怕开水烫”是一个道理）。如果担保机构实行有限责任制度，情况就更是这样。如此恶性循环，在未来不太长的时期内，担保机构、相关金融机构和政府财政势必都将因担保事业的发展而面临较大的风险压力。近年来，我国的一些中小企业信用担保机构在严格执行对中小企业的准入资格方面，已经进行了积极的尝试，初步收到了良好的效果。1999年2月，江苏省成立的镇江市中小企业信用担保基金，对信用等级较低、缺乏反担保能力、有不良信用记录、经营状况恶化的企业就不提供担保。
（二）严格实行比例担保、担保最高限额规定，有选择地采取一些反担保措施
所谓比例担保，就是担保机构只对担保贷款的一定比例负责。按照现行的《担保法》，担保机构对企业贷款的担保基本上属于全额担保。全额担保从直接效果来说，对于保证银行的贷款安全、减少金融机构的贷款风险是有益的；但它却使银行丧失了对企业贷款加强事前评估和事中监控的积极性。这种情况不仅不利于银行与担保机构分工协作，有效发挥银行在信贷管理方面的比较优势，从而不利于提高有限的贷款资源的配置效益；也不利于年轻的信用担保业轻装前进、健康发展。从国际经验来看，各国中小企业信用担保机构对中小企业的信用担保，大多采用比例担保的形式。如日本信用保险公库和台湾中小企业信用保证基金对中小企业贷款担保的比例，分别为70%～80%和50%～90%。国际经验表明，实行比例担保，有利于更好地调动商业银行和担保机构双方提高贷款资源配置效益的积极性，实现二者的有效分工协作。商业银行与担保机构的有效分工协作，对于有效分散和控制贷款风险也是积极的、有益的。在国外，担保机构通常是重点加强对企业贷款的事前评估和事后追偿、处理，商业银行重点加强对企业贷款的事中监控。
实行每笔担保的最高限额规定，也有分散和控制贷款风险之效。在加拿大全国性的中小企业贷款政策性担保体系中，担保办法规定，每笔担保贷款额不得超过25万加元，担保贷款最长期限为10年；担保贷款的风险则由承办银行承担15%、政府承担85%。当中小企业不能清偿到期的担保贷款时，首先由银行在3年内追偿，不足部分经对银行的申请进行审核后，由联邦工业部中小企业贷款管理局补偿损失额的85%（狄娜、陈洪隽，1999）。
笔者认为，在我国乡镇（中小）企业信用担保机构的担保实践中，第一，现阶段对于乡镇（中小）企业贷款担保的担保比例应该稍低，不宜过高；应该随着担保业的发展在一定范围内逐步提高担保比例（比利于激发银行加强信贷管理的积极性，同时又与担保机构的担保能力相适应）。第二，应该允许担保机构根据担保贷款的风险状况，在同银行、企业协商的基础上，在一定范围内灵活掌握，确定担保比例和担保费率。第三，注意有选择地采取一些反担保措施。所谓反担保措施，简单地说，就是担保机构要求取得大额贷款或长期贷款的受保企业提供反担保人或提供抵押品。在美国的小企业担保贷款计划中，担保贷款形成的资产都是贷款抵押品；为了提高业主和管理人员的风险意识，还要求企业的主要业主（指拥有20%以上股份的股东）和主要管理者提供个人抵押品。当然，如果受保企业满足一定条件，提供抵押品的要求可以适当放松（吕微，1998）。但在许多国家，对于取得小额流动资金贷款的受保企业，通常不要求提供反担保措施。第四，在积极进行担保机构组织制度建设、改善其业务经营、提高其服务能力的基础上，努力降低担保机构的信用担保成本，提高其担保效率。同时，加强再担保业务的组织制度建设和创新，同有关保险公司一道，积极探索开拓担保再保险业务。
需要指出的是，做好上述工作，从短期来看，可能不利于扩大乡镇企业融资；但从长期来看，对于信用担保机构的健康发展，对于从运行机制上解决乡镇企业的融资问题，都是必要的、有益的。
四、乡镇（中小）企业信用担保体系建设对乡镇企业的实际作用与发展前景
从国外经验来看，在解决乡镇企业融资难、贷款难，提升乡镇企业的信用等级等方面，乡镇（中小）企业信用担保体系（机构）能够发挥重要的积极作用。但是，对于它在我国乡镇企业发展中的近期实际效果到底有多大，它能否实现可持续发展，也要做客观评价，不宜作过分乐观的估计。
(1)乡镇（中小）企业信用担保体系（机构）的长期运作，取决于它本身的收支平衡；而乡镇（中小）企业信用担保业又是个高风险的事业。因此，信用担保机构的运作将会面临担保机构实现自身收支平衡与乡镇企业实现降低融资成本、提高融资便利目标的冲突。面对这种冲突，第一，对于乡镇（中小）企业信用担保业的发展，应该也只能采取谨慎的积极的态度。第二，乡镇（中小）企业信用担保机构为了有效地规避风险，很可能提高对企业的反担保要求，严格对企业担保项目的审批筛选。这种现象如果控制在一定范围和限度内，确有其合理性；但如果超过一定限度，就会导致担保体系对于为数众多的乡镇企业来说，只是“可望而不可及”。由于上述两点，乡镇（中小）企业信用担保体系所能发挥的实际作用，往往范围有限，至少在近期内情况是如此。
(2)由国家经贸委组织试点的中小企业融资担保体系建设，由于各种原因，对于乡镇企业融资难以产生比较理想的效果。在由国家经贸委组织的中小企业融资担保体系建设试点中，中小企业信用担保机构以城市（或地区）为单位组建，县（区）级信用担保机构一般不独立组建。这就难免使担保机构与乡镇企业之间存在较大的信息不对称，必然增加担保机构的担保风险和运行成本以及乡镇企业的融资成本，增大乡镇企业对担保体系的进入难度，使担保体系和这些担保机构的实际作用被大打折扣。
此外，在由国家经贸委组织试点的中小企业融资担保体系的运行中，长期以来客观存在的所有制歧视，会不会构成乡镇企业接近这种信用担保体系的实质性障碍？对此，恐怕不宜做过于乐观的估计。至少暂时、局部情况是如此。
(3)缺乏有效的外部资金补偿机制，将会妨碍乡镇（中小）企业信用担保体系的可持续发展。从国际经验来看，对担保机构的外部投入和担保风险的外部补偿，是促进担保机构健康发展的重要因素。美、日、韩、奥等国家每年都以预算拨款的方式补偿担保机构的损失。而在我国，当前，从中央到地方，从政府到企业，对于乡镇（中小）企业信用担保机构的建设，虽然有一些投入，但这些投入相对于为数众多的乡镇（中小）企业来说，仍然是杯水车薪。特别是在当前国内有效需求不足，地方财政支出刚性增长，甚至不少地方财政问题捉襟见肘的情况下，要使地方政府用于建设乡镇（中小）企业信用担保机构的投入有比较大的增长或补充，难度更大。而缺乏来自外部的后续资金补充，必然会给担保机构的进一步展业增加难度，甚至会导致担保机构资产结构的不利变化和资产质量的下降，从而影响乡镇（中小）企业信用担保事业的可持续发展。
(4)我国乡镇（中小）企业信用担保体系的发展，需要经历一个从小到大的过程，当前正处于初级阶段。因而，固然需要充分认识和利用乡镇（中小）企业信用担保体系（机构）的积极作用，特别是从长期来看；但也要看到这种作用有个逐步发挥、扩大和显现的过程，不能指望它能够解决乡镇（中小）企业融资过程中的一切问题，特别是就近期而言。从日本的经验来看，中小企业通过融资担保计划获得的贷款仅占其贷款总额的7.5%，也只是中小企业的次要融资渠道。从我国的国情来看，针对乡镇（中小）企业信用担保机构的运行，前文分析了政府干预过多的三种不利后果；这三种不利后果都不利于信用担保体系（机构）的长期稳定发展。在当前政企不分的环境之下，信用担保机构的建立和运行，固然要努力避免过多的政府干预，但要完全避免又是不太现实的。前文分析表明，在乡镇（中小）企业信用担保机制的运行中，政府可以发挥重要的积极作用。但在这里，能够发挥重要、积极作用的，往往是较高层次的政府，乡镇政府往往能力有限。长期存在的所有制等级歧视和较高层次政府同城镇企业之间的更大亲和力（相对于乡镇企业），很可能会对乡镇企业寻求贷款担保形成妨碍。
(5)从国际经验来看，乡镇（中小）企业信用担保机构的担保对象主要是信用较好、经营认真、有发展前途的乡镇（中小）企业，我国国家经贸委在中小企业信用担保体系建设的试点中，也把担保对象定位于符合国家产业政策，有产品、有市场、有发展前景的各类中小企业。但对于这些企业来说，其融资难的问题本来就不甚突出，比较容易解决。这就说明，对于那些经营和信用状况一般或不佳的中小乡镇企业来说，信用担保机构对于解决其融资难的问题，仍然只能提供辅助性的帮助。这部分企业解决融资问题的治本之策，还是通过改革和产业结构调整，改善企业的效益状况，提高企业自身的内在信用等级。当然，对于中小企业信用担保体系（机构）的实际作用，也不宜做绝对的估计。实际上，这种实际作用的大小还取决于以下两个方面。一是信用担保体系的运行环境。从国外经验来看，信用担保受制于特定国家的经济制度、法律制度、商业习惯和经济发展阶段。许多国家中小企业信用担保体系的运行，之所以能够对解决中小企业融资难的问题发挥重要作用，很大程度上得益于它所面临的较为完善的信用制度（注：包括对中小企业、贷款银行和信用担保机构的资信评价等方面的正式制度，以及企业、机构、个人强化信用观念等方面的非正式制度。）和良好的中小企业融资辅助系统（注：包括中小企业融资服务机构、中小企业融资的法律、法规体系和优惠政策体系。）。这些方面的改善，有助于增强信用担保体系的实际作用。二是乡镇（中小）企业微观组织制度的效率状况，进而乡镇（中小）企业在成为一个相对独立的市场竞争主体方面的实际进展情况。因此，乡镇（中小）企业信用担保体系（机构）对于乡镇企业的实际作用大小，具有相当的弹性。存在这种弹性的事实表明，有关部门需要加大力度改善乡镇（中小）企业信用担保体系的运行环境，加快乡镇企业的微观组织制度创新，并把乡镇（中小）企业信用担保机构的建设同这两方面结合起来，以增强信用担保体系对于乡镇企业的实际作用。从长期趋势来看，我国在改善担保机构的运行环境、实现乡镇企业的微观组织制度创新等方面，确有很大潜力，因而，增强担保机构的实际作用空间较大。具体到当前，为了改善乡镇（中小）企业信用担保体系的运行环境，有效克服担保机构与乡镇企业之间的信息不对称性，更好地发挥担保机构的实际作用，应该特别注意把乡镇（中小）企业信用担保机构的建设与促进乡镇企业向小城镇集中结合起来。除在经济不发达的地区，信用担保机构宜按县设立，可在其乡镇企业相对发达的少数区域设立代办处。此外，在经济发达地区，信用担保机构可以一县设立数个，主要设立在乡镇企业集中已达一定规模的小城镇。实际上，当前，我国乡镇（中小）企业信用担保机制的建设，还面临着其他一系列的有利条件，比如，政府的重视、开拓担保资金新来源的潜力（详见下文）。基于这些有利条件，我国在加强乡镇（中小）企业信用担保机制的建设方面，在利用担保机制更好地支持乡镇企业融资方面，取得较为迅速的成效，是有可能的。
五、乡镇（中小）企业信用担保体系建设的资金来源和主要形式
（一）乡镇（中小）企业信用担保体系建设的资金来源
笔者认为，当前，可以在已有一定规模的乡镇企业（或中小企业）发展基金的基础上，加上乡镇企业实行股份制改革后集体因出售、租赁企业或企业改制收回的资金，吸收部分社会资金及企业入股资金，以及将乡镇企业每年新增地方税的20%左右以财政入股的形式，通过股份制的方式，形成乡镇企业（或中小企业）信用担保资金。根据基金的规模及运行状况，循序渐进地在县、地（市）、省三级，建立中小企业信用担保基金。将目前乡镇企业或中小企业发展基金的主要功能，转变为从事企业债务融资担保。鉴于乡镇企业（或中小企业）信用担保体系的运行，具有一定程度的提供”公共产品”的性质，为了保证担保资金的有效使用，对于乡镇企业（或中小企业）信用担保体系的运行，应该实行免税免费的政策优惠。
（二）乡镇（中小）企业信用担保体系建设的主要形式
信用担保业是个高风险的事业，一方面，恪守信用对于信用担保业的发展具有极极端的重要性；另一方面，信用担保业不但对相关从业人员的素质要求比较高，而且人员素质与运行风险之间呈现强烈的反相关关系，过分局限于农村、局限于乡镇企业的人力资源来发展信用担保业，容易导致担保机构运行质量的下降和运行风险的急剧增加。特别是在少数经济发达的地区，经济市场化和城乡一体化程度高，乡镇企业不仅高度发达，而且与一般企业、特别是中小企业之间的界限已比较模糊和淡化。因此，在这些地区，乡镇企业信用担保机构的建设，应该以一般化的中小企业信用担保机构为重点（甚至全部内容），以专门性的乡镇企业信用担保机构为补充。但在为数众多的一般地区，至少在近期内，乡镇企业信用担保机构的建设，仍然应该是双管齐下，即一般化的中小企业信用担保机构和专门性的乡镇企业信用担保机构建设并重。为克服或避免实际存在的所有制歧视对于乡镇企业信用担保的不利影响，应该在为担保机构的运行广纳人才的同时，适当重视专门性的乡镇企业信用担保机构建设。
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