国外贷援款项目绩效审计，本文主要内容关键词为：款项论文,绩效论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》强调在注重真实性、合法性审计的同时，全面推进绩效审计。为此，近几年我们在对国外贷援款项目进行公证审计时，增加了绩效审计的内容；同时，每年安排1-2个国外贷援款项目专门进行绩效审计（调查）。通过绩效审计（调查），发现部分项目存在效益低下、管理不到位、立项不科学、项目自身还贷能力较差、财政还贷压力较大等问题，提出了合理化建议，取得较好效果。
一、国外贷援款项目审计现状
随着我国改革开放的不断深入，我国成为国际直接和间接投资的热点区域。但国外优惠贷款等间接投资来源呈下降趋势，借款条件也趋于硬化，而出于改变西部地区投资环境，加快西部基础设施、公益事业建设等目的，西部、贫困地区成为国外贷援款项目重点倾斜的地区。但当前我区利用国外贷援款项目存在一些不容忽视的问题，如：一是重上项目轻项目管理，一些项目管理差、效益低、还贷能力弱；二是利用国外贷援款项目效益不理想；三是政府为借款主体或是由财政作为担保方的国外贷款项目是国家公共财政预算的组成部分，大部分是要用以后的财政收入偿还的，未来的隐性财政支出巨大；四是财政困难，很多项目所需配套资金不能足额到位情况严重；五是有些项目贷款协定不合理不恰当，难以保障国家、企业的利益。
目前国外贷援款项目审计一直偏重于对外公证的职能，而对项目监督管理的职能做得不够。《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》明确指出：继续加强对国外贷援款项目的审计监督。提高国外贷援款项目的公证审计质量，大力开展涉及环境、民生和可持续发展等国外贷援款项目的绩效审计，促进积极合理有效利用国外贷援款。这就要求在对国外贷援款项目进行审计时，应从对项目的财务收支及执行情况进行审计，上升到对项目总体效益进行审计的层面，通过国外贷援款项目绩效审计，从源头上解决资金浪费现象，提升国民经济的整体效益。
二、国外贷援款项目绩效审计的经验及成效
（一）经验做法
1.抓好审计计划环节是关键。必须做到两个方面：一是搞好审前调查。根据有关部门提供的已完工国外贷援款项目名单，我们组织全区审计部门对各地（州）县（市）外债情况进行审计调查，在此基础上，分析项目投资总额的大小，调阅历年公证审计的档案，选择最容易出现问题及关系国计民生和群众利益的项目，作为备选，在与财政部门协商后，确定绩效审计（调查）项目。二是按照审前调查确定的项目列入年度审计工作计划。在全区审计工作会议上，将国外贷援款绩效审计（调查）工作，向涉及到的有关地州审计部门领导进行部署，并要求有关地州审计部门确定好人员，向项目管理单位索取贷款协定、项目协定、概算及PIP计划等资料，作好绩效审计（调查）工作准备。
2.制定统一的审计实施方案是做好绩效审计（调查）的条件。在下发国外贷援款项目绩效审计（调查）工作方案的同时，我们制定具体的实施方案，对审计（调查）工作提出具体要求，并下发到相关地州审计部门。在实施方案中要求，对项目执行单位及项目管理部门的项目目标完成情况、项目运营管理情况、项目立项决策审批过程、项目管理情况以及项目还贷情况进行审计（调查），同时还要求对项目编制竣工决算情况、资产移交情况、账务清理情况、项目效益情况、结余资金的真实性等进行检查，以揭示有无损失浪费、违规违纪以及其他重大问题，并要求对实际完成结果与计划内容之间存在的差异进行分析，对效益目标的完成情况进行评价。
3.实施全面审计是做好绩效审计（调查）的重点。为了使绩效审计（调查）的结果更有说服力，更能反映出具有普遍性的问题，我们要求“伞”型项目涉及到的地州审计机关必须组成审计（调查）小组对所有项目执行单位进行全面审计（调查），同时，为掌握第一手资料，了解项目存在的问题，我厅也专门组成审计（调查）组，对自治区本级和部分项目县进行审计（调查）。审计（调查）工作中，通过查阅档案、文件资料、内控制度、运营日志和财务资料，参照项目贷款协议、可研报告、完工报告和评估报告等，采用检查账务、比较分析、实地检查、延伸调查、专项问卷和盘点实物等方法，对执行单位和管理部门的项目建设、管理、效益及资金拨付情况进行审计（调查），对建设目标实现情况、运营管理情况、项目还贷情况以及资金管理情况进行全面评价。
4.抓好督促检查是做好绩效审计（调查）的必要。为了保证绩效审计（调查）工作的质量，在审计（调查）过程中，我们积极与有关审计组联系，除电话了解具体操作中出现的问题，及时将我们的要求传达到各审计小组外，还专门到部分审计现场去检查审计（调查）情况，及时掌握动态，发现存在的问题，及时提出要求。
5.从关键指标和重点问题入手是做好绩效审计（调查）工作的突破点。在审计（调查）中发现，要注意对关键指标和重点问题的检查和分析，以发现影响效益的关键问题，才能有侧重点地提出审计建议。如：审计中发现，有些项目的还贷主体是各级财政部门，而不像项目可行性研究报告确定的那样，由项目运营后产生的效益进行还贷。那么项目运营后的效益到底怎样？投入产出的比例关系如何？管理是否有效？针对这些问题，我们专门派人对这部分项目的运营效益情况进行深入审计调查，主要侧重于项目运行成本、规模和损耗等方面，通过对有关账簿、生产经营记录等资料的审计复核、计算、分析，对居民的入户问卷调查和谈话了解，对项目单位实地检查和测试，对照文件进行分析等方式，发现了项目运营效益低，收入成本不相匹配等情况，及时提出建议。
6.搞好两个结合，促进绩效审计（调查）工作更好地完成。一是绩效审计与财务收支审计相结合。财务收支审计是绩效审计的基础，它可以保证有关审计事项的真实性和合法性；而绩效审计是对财务收支审计的进一步深入。二是与专项审计调查相结合。审计监督必须为提高宏观效益、为宏观决策服务，而开展专项审计调查是对宏观效益进行审计的主要方法。在绩效审计时，不能仅局限于对个别项目的效益情况进行评价。只有对行业性、倾向性问题进行审计（调查），才能准确做出审计评价和结论，提出建设性建议，为加强宏观控制和管理服务。
（二）取得的成效
1.及时发现问题。审计中发现，国外贷援款项目存在项目立项、设计过程缺乏科学性，造成建设规模过大，影响了项目建设资金的有效利用；部分项目单位随意更改立项批复的内容；项目单位管理不到位，缺乏有效的内控制度，影响项目效益的发挥；项目实施中配套资金不落实、不到位，群众集资（以劳折资）比例过大，影响了项目的正常进行；招投标过程不规范，致使招投标流于形式，导致项目执行失败；引进的部分设备存在严重质量问题，且供货商未履行合同约定的质保责任；项目执行单位负责人存在失职问题；投资兴建的项目运营效益低，没有产生预期的经济效益，部分资产损失浪费；擅自出售项目物资，资金未收回，造成损失浪费；形成的资产没有办理资产移交；项目自身还贷能力较差，财政还贷压力较大等问题。
2.撰写信息、专题报告，向人民政府反映，促进今后国外贷援款项目引进和实施。在审计过程中，注重审计（调查）成果的利用，积极撰写信息、专题报告，向自治区人民政府反映发现的问题，提出有针对性的建议，为政府的宏观决策服务。政府主要领导对我们上报的专题报告做出了重要批示，要求有关部门对违纪问题进行全面调查，并对报告提出的建议认真落实。
3.提出建议，促进整改。对于查出的问题我们向项目管理部门和执行单位分别提出了有针对性的建议，为此，财政、发改部门专门制订了加强外债管理的有关规章、制度；国外贷援款项目立项时，专门邀请有关部门参加评审会，以确定项目是否可行。促使项目执行单位积极整改，暂时无法整改的制定今后整改计划。自治区人民政府还专门下发了《关于进一步加强外债管理的通知》，加大了对外债的管理力度。
4.发现线索及时移送。针对审计中发现的涉嫌贪污、损失浪费等严重问题，及时移交纪检、监察部门，并积极提供资料，协助有关部门进行深入调查，避免国有资产的流失。
5.提高认识，提升素质。通过国外贷援款项目绩效审计（调查）的开展，我们认识到随着我国经济实力的不断增强，提高项目效益已成为国家经济可持续发展的重要保证，在真实、合法性审计的前提下，开展绩效审计（调查）是必要的，也是法律赋予我们的职责。同时，我们也感到绩效审计也不是一项简单的审计工作，现阶段审计人员的素质、技术力量还远远无法达到效益审计的要求，我们应当不断提高自身素质，根据不同地区、行业、项目，运用各种方法开展绩效审计，以揭露管理不善、损失浪费、效益低下等问题，保证项目的顺利实施。
三、绩效审计技术方法的运用
（一）效益评价方法
国外贷援款项目效益审计评价是指采用现代分析方法，对项目从工程、市场、社会、经济和环境等各方面进行调查、预测、计算、分析，以考察项目投资行为的经济合理性和可行性。在对单个项目进行效益审计评价时，可以借鉴国外的社会效益分析方法。此方法一般将项目投资效益评价分为社会评价、经济评价和财务评价三个层次，财务评价属于微观评价，经济评价和社会评价属于宏观评价。
1.财务评价是指遵循现行财税制度和规定，根据现行市场价格，仅仅计算项目在财务上的收入和支出，并独立测算一个项目投入资金所能带来的利润，不考虑广泛的社会经济效果。财务评价是经济评价和社会评价两个层次的评价基础。
2.经济评价是从国民经济整体角度出发，站在国家的立场上，使用国家经济参数，计算项目需要国家付出的代价和项目对国民经济整体提供的效益，分析项目给国家和社会做出的贡献大小，考察项目投资的经济合理性和宏观可行性，依此评价项目在经济上的可取性。同时环境保护、就业效果也是项目经济评价中必须考虑的重要目标。同时，工程质量是影响效益的关键，审计时需要大量的统计资料和到现场测定，以及广泛听取群众意见，因为工程质量审计不能光靠财务资料，不能单纯在财务收支审计的基础上进行经济效益审计。
3.社会评价是从整体社会的角度出发，考察项目对实现社会目标方面的贡献。社会目标主要是指经济增长速度、收入的分配、对劳动就业影响、技术进步以及其他社会变革等影响。其中最主要、最根本的还是经济增长和收入公平分配目标。项目对就业的影响，一般与项目的性质有关。劳动密集型的项目，将吸收大量就业人员，缓和失业情况。而资本密集型和技术密集型的项目，只能吸收少量且具有较高文化水平的劳动者。
（二）审计技术方法的运用
1.实地走访和观察法。实地走访是有目的的求证过程，走访中要询问某些知情人员，走访可以到被审计单位，也可以到其他相关单位或走访某个人，通过走访来查找原因，听取相关单位和人员的反映，了解相关单位的要求。观察主要是针对被审计单位实施的具体项目来进行，在观察中发现蛛丝马迹，为审计提供线索，这是开始进行实质调查的首选方法，通过观察，对被审计单位形成感性认识，了解被审计单位和相关人员的现行做法，现行制度的执行情况等，发现需要进一步审计的线索，观察经常和访谈、调查等沟通类方法结合起来使用。如在对农村改水项目的效益进行审计（调查）时，我们深入到泵站，查看抽水泵是否在使用，同时走访附近的村民，了解水泵的使用情况，在此基础上，再分析设备闲置的原因，并给予主观评价。
2.实际与计划指标比较法。比较是人们普遍的一种思维习惯，是对某一事物无法把握时，人们寻求思维定位的必然方法选择，在绩效审计中，无论是进行效益评价，还是找原因、提建议，都希望有参照物，帮助我们判断。在近几年已开展的绩效审计（调查）中，我们将项目可行性研究结果与实际结果进行比较，将本项目有关指标与行业先进指标进行对比，将项目本期进展与上期进展进行对比，找出其中的差异，发现问题，分析产生问题的原因。在进行比较时，关键是要根据审计目标选择设计一套考核指标，并将这套指标运用于具体的审计方案中指导审计，有了详细的考核指标，可以直接采用并予以量化。
3.调查法。成功的绩效审计要求审计人员对被审计单位及其政策、目标、主要活动、主要资源以及效益的主要风险都有充分的了解，这就要靠调查方法取得相关资料。在绩效审计项目中，调查法被广泛用来了解审计对象，提供最新证据，调查法具体分为全面调查、抽样调查，民意调查、网上调查、自行调查、委托调查和问卷调查等。在已经开展的绩效审计（调查）中，我们经常随机抽取一部分受益户或相关人员进行调查，并进行详细记录，来广泛了解项目进展、运营、效益和项目开展的必要性，通过调查了解掌握了项目运行情况，对调查结果的分析，使我们获得了有益的信息。
4.文件资料查阅法。由于某些指标难以量化且缺乏具体标准，所以审计人员还要大量查阅项目本身的规定，如贷款协定、项目协定、项目概算批复和可行性研究报告等，所涉及的文件资料大大超出财务记录的范围。通过查阅文件资料，了解相关领域知识，寻求审计判断的法律依据，摘取对绩效审计（调查）有用的资料，对过去情况的记录或统计资料，可以被用来说明情况，或作为某些事项的证明材料，以确定某个方面是否在实质上符合规定或有助于总体目标的实现。如在对世行贷款农村改水项目绩效进行审计（调查）时，我们对卫生防疫部门的水质检验报告进行了查阅，发现项目建设的两个水厂供应的自来水氟化物超过3，鉴定为不宜作为生活饮用水，从而发现项目存在立项决策缺乏科学性、长远性的问题。
5.文件资料审阅法。主要是对文件资料进行检查式阅读，这是审计最基本也是最核心的方法。文件资料审阅的对象大多是被审计单位或其直接责任上级主管部门制定的，文件资料本身就是要审计的对象之一。通过审阅有关文件资料，我们掌握了审计对象的基本情况，在此基础上，分析制度建立、完善和执行情况，指出制度本身存在的缺陷，取得事实证据，通过对工作记录和结果文件资料的分析，搞清被审计单位和相关人员现行做法，指出不足之处。
6.访谈法。向被审计单位的有关领导和工作人员进行访谈，以了解被审计单位的实际情况，听取被审计单位对所存在问题的解释，对某些不同看法的辩解，进一步发现线索，澄清证实某些问题，帮助找到快速查阅相关文件或重要资料的途径，达到沟通的目的。我们在进行国外贷援款项目绩效审计（调查）时，往往首先就是召集有关领导和相关人员进行座谈，了解项目的开展情况，从中发现线索，确定开展下一步审计工作的思路。
7.数据核对法。在审查评价相关被审计单位业务资料记录的完整性和准确性时，审计人员大量使用数据核对的方法。如在对世行贷款卫生项目进行绩效审计（调查）时，我们核对不同检查机构记载的结核病患者涂片检查结果，核对下级上报和上级对外报告的相关业务数据和指标，审查核对他们之间的数据是否存在差异，并通过分析重大差异产生的原因，进一步揭露被审计单位的问题。
8.借鉴以前年度审计结果法。审计是有延续性的，不能满足于一次性发现问题，要坚持跟踪和后续审计。在绩效审计（调查）中，我们充分利用以前年度审计报告反映的问题，并把项目单位对以前年度审计结论和意见的整改落实情况作为一项审计内容，以发现项目单位是否对存在的问题进行了积极的整改，是否还有类似的问题出现，有针对性地提出建议。
9.利用外部报告和结果法。应注意收集被审计单位已经存在的资料，如内部审计报告、竣工决算报告，项目完工报告和国外贷款机构的评估报告，引用报告反映的问题和相关指标的评估数据，如果审计人员直接取得该数据，肯定要付出极大的努力，而且准确性也不一定把握得住，利用二手资料是比较方便的途径。我们在对世行贷款公路项目进行绩效审计（调查）时，就利用了项目单位完工报告中所列的数据和结果，达到了事半功倍的效果。
10.综合分析法。财务审计重在查证，而绩效审计重在分析，找原因，提建议，分析法是绩效审计区别于其他审计的最具特色的方法之一。通过分析，通常可以发现现象背后的深层次原因，得出总结性或结论性的东西。当然使用分析法，要求审计人员有广博的知识和经验，有很强的综合分析能力，要做大量深入细致的幕后研究工作。如在对世行贷款农村改水项目进行绩效审计（调查）时，针对项目所建水厂无法用自身的收益进行还贷的问题，我们充分考虑各种因素，包括水费收费和供水成本对项目效益的影响，发现投入产出不成比例影响了项目效益的实现。
11.统计分析法。该方法是解决数值问题的最好工具，通过计算诸如设备完好率、使用率、毁损率、利用率等指标，从总体上对被审计单位的效益进行评价，分析原因。如我们在对利用外国政府贷款引进污水处理设备项目进行绩效审计（调查）时，就大量使用该方法，对设备运行率等进行计算，发现设备运行率低，影响了项目效益的实现。
12.管理分析法。管理不到位、简单粗放、缺少基本的程序性步骤和管理常识是目前我国效益审计发现的问题之一。对项目管理进行分析和揭露往往给人以触目惊心的感觉。如我们在对利用外国政府贷款引进医疗设备项目进行绩效审计（调查）时，通过检查项目的管理程序、管理方式，发现项目单位管理脱节，医院各自申请设备采购，与主管部门缺乏沟通，采购来的设备不适应当地医疗水平的要求，造成设备闲置，资金浪费。
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