秦汉公文文书与官僚行政管理，本文主要内容关键词为：秦汉论文,官僚论文,行政管理论文,文书论文,公文论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
秦汉时期，官僚制度获得高度发展，一套适合于集权制统治的施政手段逐渐完善，并贯穿于官僚制度的行政运作之中。其中，公文文书是官僚行政管理的一个极重要手段。汉人有“以文书御天下”之语，即是对公文文书所发挥作用的高度概括。公文有广义和狭义之分。广义的公文包括与处理公务有关的一切文书，狭义的公文系指与法律条令有关的文书。本文是以广义的公文概念为出发点，探讨秦汉公文的渊源、内容及其与官僚行政管理的关系。
一、公文的起源及其作用
公文的萌芽可追溯到文字产生的初期。殷代甲骨文中的部分内容，如“令”、“告”、“册”等字，已包含着文书的某些特征。《尚书》中有些篇章也含有后世公文的萌芽。商王与诸侯国之间存在着简单的公文往来，如诸侯向商王报告敌情，商王则下达命令令其执行等等。周代实行的是等级分封统治方式，诸侯有高度的自治权。周王除册命分封和设监外，并不干预诸侯国内之事。诸侯对周王除纳贡、朝聘、助战之外，也很少与周王发生其它政务联系。缺乏中央集权决定了周代公文制度不能获得发展。
战国以降，封建官僚制逐渐形成。官僚制以中央集权和君主专制为基本特征，以郡县制取代分封制，以权力及身而止的官僚替代世卿世禄的贵族。为适应行政管理的需要，大量复杂的公文及其制度随之产生。《商君书·去强》云：“强国知十三数：竟内仓口之数，壮男壮女之数，老弱之数，官士之数，以言说取食者之数，利民之数，马、牛、刍稿之数。”对这些复杂数字的统计与呈报，就构成了公文的重要内容。《禁使》云：“夫吏专制决事于千里之外，十二月而计书以定。”计书即上计文书，是联系中央与地方的重要公文之一。云梦秦简的出土，使我们对战国时秦国复杂的公文制度，公文在当时行政管理中的作用有了更多的认识。如《内史杂》云：“有事请殹（也），必以书，毋口请，毋
（羁）请”，即反映文书是官僚行政运作的必要形式。其实不独秦国，战国列国随着官僚制的确立也都建立了相应的公文制度。如已出土的楚简中，就包括了楚地方官员向中央呈报的名籍、案件记录等[1]。三晋和齐皆建立了上计制度以及官吏考绩任免制度，足证相应的公文制度已经确立。
不过，更为系统化的公文制度形成于秦汉时期。秦汉公文无论在类型、运转程序及制度规定上都为中国古代公文的发展奠定了基础。秦统一后，秦始皇在议定皇帝称号的同时，也议定了皇帝专用文书的名称，即“制”和“诏”。《史记·秦始皇本纪》引《正义》云：“制诏三代无文，秦始有之。”秦始皇的独断专制也表现在公文处理上。史云：“天下之事无小大皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈，不得休息。贪于权势至如此”。《汉书·刑法志》引服虔注云：“始皇省读文书，日以百二十斤为程。”汉承秦制，萧何入关中，舍弃宫室财物而独取文书，反映了汉初统治者充分认识到公文在国家管理上的重要意义。至西汉中期出现了“文书盈于几阁，典者不能遍睹”的状况[2]。东汉统治者精兵简政的方针之一就是使“文书调役，务从简寡”[3]。
秦汉各级官僚也形成了以公文行事的行政运作规则。《汉书·贾谊传》云：“大臣特以簿书不报，期会之间，以为大故。”颜师古注：“言公卿大臣特以簿书期会为急，不知正风俗，厉行义也。”《后汉书·刘陶传》云黄巾起义时“州郡忌讳，不欲闻之，但更相告语，莫肯公文”，这是指他们不愿以公文的形式向同级通报情况，只是口头相告，怕留下文字证据，被人抓住把柄而丢官。此事也恰恰证明正常的政务往来是以公文行事，并非口头相告。生活于东汉前期的王充云：“汉所以能制九州者，文书之力也。（汉）以文书御天下”[4]，充分概括了公文文书在秦汉官僚帝国所发挥的巨大作用。本世纪以来简牍材料的大量出土，也为王充之语作了强有力的佐证。
二、公文种类与运行制度
秦汉公文大体有四种类型，即皇帝御用公文，官僚疏奏、上书，官府行移公文，官府考绩、管理公文。试析如下。
（一）御用公文
御用公文即皇帝专用公文。《后汉书·光武帝纪》注引《汉制度》云：“帝之下书有四：一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰诫敕。”蔡邕《独断》云：“汉天子正号曰皇帝，其命令，一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。”制、诏、策、戒书为皇帝的专用文书。
1.制书。制书由命书演变而来。《汉制度》云：“制书者，帝者制度之命也。”秦始皇改“命为制”，可知秦统一前使用的是命书而非制书。云梦秦简《行书律》：“行命书及书署急者，辄行之。”秦统一前所用“命书”应是对周代制度的继承。周王及诸侯对属下官爵车服礼器的赐予常用“命”，如“命书”、“命卿”、“命服”等等[1]。
制书常见于史籍、汉简、碑传。日本学者大庭脩考证汉代制书下达有三种形式：第一种是皇帝以自己的意志单方面下达的命令；第二种是官僚在被委任的权限内提出的献策得到认可，作为皇帝的命令而公布；第三种是皇帝向一部分官僚指示政策的大纲或自己的意向，委托他们进行详细的立法时使用，它由第一二种形式复合而成[2]。他从法制史的角度考察制书与律令的关系，并对制书下达形式的归纳基本是正确的。需要补充的是：第一，制书的形式在秦代已经形成，汉代制书是在继承秦制的基础上发展变化而来。第二，汉代制书的下达还常受自然灾害、各种变异及符瑞的影响。第三，制书还有两重含义：其一，称制书是皇权的象征，非皇帝而称制是一种大逆不道的行为。如《汉书·淮南厉王长传》：刘长“不用汉法，出入警跸，称制，自作法令”。《南粤王赵佗传》：赵佗“乃乘黄屋左纛，称制，与中国侔”。制书的下达也并非如《汉制度》、《独断》所云“制诏三公”，实际上制书的下达对象包括三公、皇太子、将军、太守、诸侯王等各类人物。制书的内容也不限于“制度之命”，一般非制度性的告白也常用制书下达。其二，制书还包含着对各种争议、议论的最高裁决之意。《说文》云：“制，裁也。”《汉书·韦贤传》载有当时关于祖庙迭毁之礼的争议，哀帝“制曰：太仆舜、中垒校尉歆议可”。《后汉书·章帝纪》云白虎观会议“帝亲称制临决”。此处的“制”皆为裁决之意。
2.诏书。始皇改“令为诏”，则诏书由先秦的令演变而来。《左传》僖公九年：“令不及鲁”；宣公十二年“未能行令”。云梦秦简《语书》：“今法律令已具矣，而吏民莫用。”诏书还有从先秦“告”演变来的痕迹。《史记·秦始皇本纪》集解引蔡邕云：“诏，告也。”《说文》段注引《广韵》：“告上曰告，发下曰诰。”秦汉似不作此区分[3]。汉代诏书下达常有“布告天下”之语，皆有诏告之意。《汉制度》云：诏书者，诏诰也，有三品：其文曰告某官某，如故事，是为诏书。群臣有所奏请，尚书令奏之，下有司曰制，天子答之曰可。若下某官云云，亦曰诏书。群臣有所奏请，无尚书令奏制之字，则答曰已奏，如书本官下所当至，亦曰诏。”制和诏尽管来源形式不同，汉人也力图加以区分，但在实际使用中，制书和诏书并无严格划分。如《汉书·王莽传》云：“诏文始书，反虏大败；制书始下，反虏毕斩。”同一文书，前称“诏”，后称“制”。《霍光传》载废昌邑王时，“皇太后诏曰：可。”此处“诏”亦即“制”。但也不能得出制书和诏书完全相同的结论。细加推敲，制书大多是对各级官府所下公文，而诏书往往有诏告天下之意，故其结尾往往有“布告天下”之语。
3.策书。《汉制度》云：“策书者，编简也，其制长二尺，短者半之，篆书，起年月日，称皇帝，以命诸侯王三公，以罪免亦赐策，而以隶书，用尺一木两行，唯此为异也。”《独断》与此大体相同。皇帝御用文书名策书，其意有二：第一，以形式而得名。《汉制度》、《独断》皆云：“策者，简也”，“长二尺，短者半之，其次一长一短”。汉代制书、诏书皆书于简，而此处独云其尺寸，是强调其不同之处。《史记·三王世家》载褚先生论武帝封三王之策书云：“至其次序分绝，文字之上下，简之参差长短，皆有意。”这证明《汉制度》、《独断》所云策书用简长短不一之语不误，而与诏书“尺一”之简相异。第二，策书的出现与周代册命制度的影响有关。策通册。《说文》云：“册，符命也。诸侯进受于王也。象其札一长一短，中有二编之形。”《周礼·内史》：“则策命之司农”，郑注：“策，谓以简策书王命。”周天子分封诸侯及任命官职爵位，诸侯之分封卿大夫，卿大夫封臣宰，皆有册命之文。《三王世家》所载武帝封齐王、燕王、广陵王的策书，显然是不同于制诏的另一种御用文书，从形式上与周制是一致的。汉代策书用于官吏任命，也含有周代封官授职均需册命之遗意。《汉书·萧望之传》：“上以（萧）育耆旧名臣，乃以三公使车载育入殿中受策”，策拜为南郡太守。《后汉书·章帝八王传》：“皆置令丞，使司徒持节之河间奉策书、墨绶，祀于太牢。”汉代策书显然由周代册命转化而来，但并不等于周代的册命，而且使用范围亦比周代有所扩展，如策免、策问等。薛英群考证居延汉简中不见有策书[1]，当是策书使用具有一定范围，如策封主要是诸侯王，策拜、策免也均有一定官秩限制。
4.敕书。据《汉制度》和《独断》，皇帝专用文书还有敕书。《说文》云：“敕，戒也。”《释名·释书契》：“书所敕命于上，付使传行之也。”《独断》云：“戒书，戒敕刺史、太守及三边营官。被敕文曰，有诏敕某官，是为戒敕也，世皆名此为策书，失之远矣。”敕书出现约在西汉中后期。《汉书·成帝纪》云鸿嘉四年（前17年）：“数敕有司，务行宽大。”《汉书·萧望之传》：“敕令召望之手付。”《后汉书·邓禹传》：“帝以关中未定，而禹久不进兵，下敕曰”云云。《居延汉简释文合校》（下简称《合校》）130·14：“所敕莫虏，因奏八书。”敕书含有训戒、告诫之意，不同于策书是明显的，但敕书自身的格式及其与制、诏的区别还有待于进一步研究，根据《独断》，至少在后汉晚期，人们对敕书的认识就已经模糊了。
除上述公文外，皇帝御用公文还有玺书和征书。《汉书·张汤传》：“玺书劳问不绝”。《杜周传》：“上以玺书让延年”。《武五子传》：“赐诸侯王玺书”。玺书是否与制、诏、策、敕在形式上有别还不十分清楚。《后汉书·杜诗传》云：“间者发兵，但用玺书，或以诏令，如有奸人诈伪，无由知觉”，似乎玺书与诏书有别。玺书的得名是因以玺印封之而得名。《汉官仪》云天子有六玺，各玺有不同用处，但有玺印者皆可称为玺书。玺书的使用也确有独特意味，如张汤、杜周等人所获玺书，即含有皇帝与臣下个人关系的意味。又《武五子传》：宣帝“遣使者赐山阳太守张敞玺书曰：制诏山阳太守，……毋下所赐书”，颜师古注：“密令警察，不欲宣露也”，可知此类玺书还有秘而不宣的含义。《后汉书·鲍昱传》引《汉官仪》：“制书皆玺封，尚书令重封”。也许狭义的玺书并不加此重封，仅以玺封而由使者“乘驰传”而发送。征书亦系御用公文之一，这是从公文内容上来划分的。《郎顗传》云安帝以博士征郎宗，宗“闻征书到，……遁去”。《苏不韦传》：“汉法，免罢守令，自非诏征，不得妄到京师。”征书也间或用于丞相御史，如《汉书·严延年传》：“丞相御史府征书同日到，延年以御史书先至，诣御史府。”但秦汉一般通则是皇帝用征，公府用辟[1]。御用文书皆为下行文书。
皇帝御用文书是帝国行政管理最重要的公文文书，它既是整个官僚制度宏观运行方向的理论指导，也是整个官僚制度具体行政运作的行为规范。因此，御用文书具有法律效应。秦汉律令科品的设置，均以诏书的形式下发。皇帝的制诏，如果末尾署有“具为令”、“著于令”、“定著令”等语，也就意味着被相应地编入有关法律文书中去。随着御用文书的不断发布，律令内容也就不断增多，以至于产生“文书盈于几阁，典者不能遍睹”的状况。
（二）官僚奏疏、上书
官僚奏疏、上书是上行文书。蔡邕《独断》对汉代官僚奏疏的形式有详细介绍，大体有章、奏、表、驳议几种。《史记·三王世家》、《汉书·霍光传》、《合校》387·12、562·17、《隶释》卷一《孔庙置守庙百石卒史碑》、《史记·淮南衡山王列传》、《史记·秦始皇本纪》、《说文》卷十五附许慎之子许冲的上疏等，为我们提供了这几种公文形式的实例。
（三）官府行移公文
秦汉各级政府还有大量行移公文，是地方与中央，地方与地方政务联系、行政管理的必要手段。秦汉官府行移公文从形式和内容上大体可以分为檄书、牒书、府书、记、爱书、变事书、奔命书、报书、举书、劾状等。兹考述如下：
檄书。檄作为一种公文形式产生并形成于战国、秦代，但广泛运用于汉代。《说文》云：“檄，二尺书，从木敫声。”《释名》云：“檄，激也，下官所以激迎其上之书文也。”檄书有多种形式，如合檄、板檄、觚檄等。其有急事，檄上可插羽毛，称为羽檄。《汉书·高帝纪》：“吾以羽檄征天下兵。”颜师古注：“檄者……其有急事，则加以鸟羽插之，示速疾也。”羽檄亦称羽书，《后汉书·刘陶传》：“每闻羽书告急之声，心灼内热，四体惊竦。”檄的运用极广泛，可作制诏下达，如司马相如的《告巴蜀檄》，实则相当于武帝的诏书。公府九卿也可用檄发文，《汉书·申屠嘉传》：“嘉为檄召（邓）通诣丞相府。”《后汉书·袁安传》：“（执金吾窦）景又擅使乘驿施檄缘边诸郡，发突骑及善骑射有才力者。”至于州郡府县用檄，史籍多见，兹不再列。《文心雕龙·檄移》云檄“书以尺二，明白之文，或称露布者，着露板不封，布诸视听也”。檄确有“露板不封”的特征，但作为一种广泛使用的公文，不可能也不必要皆“露板不封，布诸视听”，如合檄显然是得檄者才可开封阅视[1]。
檄一般用于兵事，但绝不仅限于此，还可用于许多外交事务、行政事务等[2]。檄也不仅如《释名》所云仅为下行文书，也可作上行文书或平行文书。如《后汉书·孝女叔先雄传》：叔泥和“永建初为县功曹，县长遣泥和拜檄谒巴郡太宁。”《曹全碑》：“三郡告急，羽檄仍至。”此皆上行文书。《后汉书·廉范传》：“故事，虏入过五千人，移书傍郡，吏欲传檄求救，范不听”。此檄为平行文书。
牒书。牒系用来写文书的竹木简。《说文》云：“牒，札也”。牒书起源于春秋时期，《左传》昭公二十五年：“右师不敢对，受牒而退。”云梦秦简与江陵汉简《奏谳书》反映秦及汉初广泛用牒来书写公文。《汉书·薛宣传》云宣为左冯翊，而高陵令杨湛与栎阳令谢游皆贪猾不逊，薛宣根据二人特点，对杨湛“乃手自牒书，条其奸赃”，牒云：“冯翊敬重令，又念十金法重，不忍相暴章。故密以手书相晓”；而对谢游则以檄书“显责之”。一显一密，也反映出檄与牒的不同特点。牒书广泛用于验问、责问，用于名籍登录、官吏升迁任免，也可用作法律文书、财物管理公文等。牒书可用于下行文书，也可用于平行、上行文书。
府书。府书是因发文单位而形成的一种公文形式。薛英群认为“府书是指太守府或都尉府下达的文书与批转的上级文书”[3]，实际上府书的范围还更加广泛。府书包括莫府书，《居延新简》（下称《新简》）EPF22:71A：“莫府书律令”，EPF22:425：“大将军莫府守府书”云云；丞相府公文也称府书，《新简》EPT53:63，“元康二年五月己巳朔辛卯武威库令……，酒泉太守府移丞相府书曰太守”。
爰书。《汉书·张汤传》师古注：“爰，换也，以文书代换其口辞也。”王先谦补注：“传爰书者，传囚辞而著之文书。”就云梦秦简所载材料来看，爰书基本如上注，系书录囚犯的供辞。但汉代爰书的范围有扩展，如“卒病死爰书”、“秋射爰书”、“自证爰行”、“驿马病死爰书”等等。此类爰书实已演变成一种具有法律效应的证明书，并且要向规定的主管上级行移[1]，已非单纯的囚犯供辞。
奏谳书。奏谳书是一种上行文书。系将各种疑难案件向上级汇报。它是汉代各级官府，特别是下层官府经常需要上移的文书之一。《汉书·刑法志》云：“县道官狱疑者，各谳所属二千石官，二千石官以其罪名当报之。所不能决者皆移廷尉，廷尉亦当报之。廷尉所不能决，谨具为奏，傅所当比律令以闻”，这是一种逐级上报批复制度。江陵汉简《奏谳书》为我们提供了此类文书的实例。汉代廷尉府设有奏谳掾，专管此事，可见奏谳文书之多[2]。
变事书。变事书是一种上行公文，要求紧急变更某种政策，或对非常事态的检举、告发等。《周礼·夏官·太仆》郑注：“若今时上变事，击鼓矣”，可知上变事还伴有击鼓告急。《汉书·梅福传》：“更生惧焉，乃使其外亲上变事”。颜师古注：“非常之事，故谓之变也。”变事书又称飞变，《张汤传》：“汤有所爱史鲁谒居，知汤弗平，使人上飞变告（李）文奸事”。颜师古注：“飞变，犹言急变也。”《车千秋传》：“千秋上急变讼太子冤”。国内外学者都曾复原过汉简中的变事册书[3]，使我们对该类公文的格式及传送有了进一步了解。统治者对上变事文书非常重视，不仅上变事书者可乘传封上，而且留难变事书者还要承担法律责任[4]。
奔命书。《汉书·丙吉传》：“（吉）尝出，适见驿骑持赤白囊，边郡发奔命书驰来至，驭吏因随驿骑至公车刺取，知虏入云中、代郡，遽归府，见吉白状”。奔命书是一种比变事书还要紧急的公文，其特征是持“赤白囊”。变事书大都以个人名义所上，而奔命书则为官府所发。
应书。应书是因对上级垂询、指令的回复而形成的一种公文。《汉书·沟洫志》：“下丞相孔光、大司空何武奏请部刺史，三辅、三河、弘农太守举吏民能者，莫有应书。”这里应书也可解释为应诏书，但实际上汉代制度要求属下对下行文书予以回复，这种回复文书即称为应书，已成一种公文形式。《合校》103.6：
举书。举书是下行文书，常见于汉简。它是上级（一般是太守、都尉二府）对下属上报文书中所出现问题的检举、举白，需要下级进一步查证回报。下面一例反映了举书及查证较完整的形式。《新简》EPT52:83：“建昭四年四月辛已朔庚戌，不侵候长齐敢言之，官移府所移邮书课举曰：各推辟部中，牒别言，会月廿七日●我谨推辟案过书刺正月乙亥人定七分，不侵卒武受万年卒盖夜大＝甲半三分付当曲卒，山鸡鸣五分付居延收降亭卒世。”此文系不侵候长给渠候官的回复。“官移府所移邮书课举”即云甲渠候官移来府下移的关于邮书课的举书，当系邮书在不侵候长管辖处发生了问题，府下举书查证这一问题，府举书是经候官下达给候长的。黑圈后“谨推辟”云云，即候长对举书所说问题的调查。由于府举书从候官转来，故候长仅将结果回复给候官，那么候官也应当将这一回复再上移至府，举书的运转至此就结束了。从上述材料来看，举书一般由府（太守、都尉府）发下，举书发下后下级必须严格查证回复，回复时间也有限制，到期不复即是违制。
谴书。谴书即遣送之书。《说文》：“谴，纵也。”徐注：“送也”。低级官吏任命后遣任赴官，官吏因公、私事派遣等皆用谴书。如《合校》262.4：“永始二年□□□谴书”。67·11：“右除谴视事书”。160.16：“□甲渠候长顿以令取令即日谴书到，日尽谴，如律令”。
劾状。劾状是官府行移文书的常见形式之一。《汉书·龚胜传》：“丞相王嘉上书，荐故廷尉梁相等，尚书劾奏”云云。劾状是法律文书，类似于对被告的起诉书。《新简》EPT68:1,68:2：“建武五年乙亥朔丁丑，主官令史谭敢言之，谨移劾状一编敢言之。”EPT56:118：“●我右劾及状。”据此，劾和状还有不同的书写格式。
秦汉各级官府行移文书除上述外，还有其它许多类型，如赦书、行亭书、行塞书、吏宁书、礼算书等等，但在日常行政管理中不占主导地位，不过也要按规定向主管上级行移，或向下级批复。
（四）考绩、管理公文
秦汉各级官府中还有大量的考绩、管理公文，这些公文是各级官府为自身管理需要和定期向上汇报而制作的。如吏卒名籍、病卒名籍、日迹籍簿、功劳簿、受奉名籍、钱谷出入簿、文书收发记录、财物登录簿等[1]。如果说西北汉简所反映的仅是边郡复杂的管理公文的话，那么新近出土的尹湾汉简证明，这一套公文制度在内郡也是同样的缜密[2]。这种细密的考绩、管理文书所反映的主要内容，每年由乡、县汇集于郡国，再由郡国向中央呈送，这就是大家熟知的上计。上计的文书称为计簿，属于考绩、管理公文，是中央与地方联系的一种极重要的公文形式。
（五）公文运行的一般规则 依靠庞大的公文运转实施行政管理，必须有相应的公文运行制度。秦汉公文运行大体遵循如下主要规定：
第一，文书逐级下达和上呈。秦汉下行公文之后每有下行文辞，反映了下行公文的一般形式。《汉书·高帝纪》载高帝十一年（前196年）诏书下达是“御史大夫昌下相国，相国酂侯下诸侯王，御史中执法下郡守”。元康五年（前61年）诏书下行形式为御史大夫下丞相，丞相下车骑将军、中二千石、郡太守、诸侯相，郡太守下郡国都尉、农都尉、部都尉，再由都尉下达到候官[3]。《合校》65.18，《孔庙置守庙百石卒史碑》中公文的下达形式也如此。下行文辞中每有“承书从事下当用者”，是因为诏书往往针对某一种事务而发，究竟哪些机构适用再由那一级主管机构转发，其它机构亦如此。汉简中常有候长言“官移府某书”云云，即说明该公文由太守或都尉府下至候官，由候官下至候长。所以当行政机构发生变动时，公文下行渠道也要产生相应的变化，如州刺史自西汉后期至东汉也成了公文转发的一级机构，过去由丞相下郡国的制度发生了变化。如《新简》EPT54:5：“九月乙亥，凉州刺史柳使下部郡大守，属国农都尉承书从事下当用者。”上行公文也是逐级上报，一般不越级。前述对举书的回复也是如此。
第二，公文主发与签署。为保证公文转发过程的通畅、迅速和严密，相应的公文主发和签署制度也十分完备。各级官府行移公文由该官府长官主发。如果长官不在署，则以“近次”兼行长官职权主发文书，汉简中常见。但是兼行者只能用自己的“小官印”或“私印”来主发文书，是表明兼行者对所发文书负有责任。公文结尾照例有经手人签名，他们一般为属吏，如掾、令史、书佐等[1]，此虽边郡制度，但内郡亦如此。
第三，行书记录与回文。秦汉公文有不同传送方式。云梦秦简《田律》：“近县令轻足行其书，远县令邮行之。”“轻足”即走得快的人，是近距离传送。居延汉简中“以亭行”、“燧次行”当系用这种方式传送公文。《合校》555.21：“传行至望远燧止”，21·4A：“甲渠候官行者走”。“传行”、“行者”，即秦代的“轻足”。有的公文由使者专送，《汉官仪》：“奉玺书使者乘驰传，其驿骑也，三骑行，昼夜千里为程。”当然帝国境内的大部分公文是由邮驿传送的。秦汉邮驿分段管理，公文行程有严格的时间规定，因此各段负责传送的人均有完整的收发文记录，即“邮书刺”和“过书刺”，以便发生问题时查证[2]。云梦秦简有《行书律》，律云：“行命书及书署急者，辄行之；不急者，日觱（毕），勿敢留。留者以律论之。”江陵汉简《奏谳书》案例十二《河东守谳》：“邮人官大夫内留书八日，诈更其徼书辟（避）留，疑罪。廷报：内当以为伪书论”。秦及汉代对公文传送皆有严格的法律规定，甚至公文行至各段也需有回文。汉简中常见“书到言”，“别书相报”，即是要求收到公文后立即回复。从史实看，公文回复一般是对下行公文的要求，上行公文尚未见。
三、公文运转与权力行使
秦汉公文大体围绕着中央政府、州郡和县乡三个层次运转。公文运转包含着公文转呈、公文下达和公文批复三个核心环节。从皇帝到各级官僚机构的权力行使也主要通过这三个环节表现出来。
（一）中央政府的公文运转
中央政府在整个公文运转程序中处于核心层和决策层。对上行公文批复和运用下行公文实施政治统治，体现了中央政府的高度集权。
1.公文批复。秦汉中央政府对上行公文的批复一般有三个层次，即皇帝批复、公府批复和九卿批复。第一，皇帝批复。史云秦始皇省读文书，衡石量书，日夜有呈，不中呈，不得休息。可见秦代皇帝几乎独揽上行公文的处理大权。但秦代也有廷议制度，高级官吏也可在一定程度上参与处理公文。汉代皇帝对公文批复的常用形式之一是将公文内容向某一部分或全体朝官公布，令其会议，皇帝根据自己的意愿从中选择作为批复。如《汉书·刑法志》载，文帝时缇萦上书代父受刑，文帝将其转给御史，由御史议定上奏，文帝再以“制曰可”的形式批复下达。批复的内容由臣下议定，而批复的形式是以皇帝的名义。形式之二是根据公文的不同性质转发给有关中央机构具体处理。如《丙吉传》载，宣帝时掖庭宫婢上书自陈有阿保之功，“章下掖庭令考问”。因事涉后宫，故下掖庭令。《孙宝传》载，司直陈崇劾奏大司农孙宝，“事下三公即讯”。《严延年传》载，严延年劾奏大司农田延年，“事下御史中丞”。皇帝批复哪个机构来处理，固然大体与该机构的主管职能有关，但也并非严格制度化。皇帝的个人意志，中外朝的形成，行政中枢的演化，宦官外戚干政等，均对公文批复产生过重大影响。形式之三是根据臣下拟定的有关制度决议，皇帝本人不提具体建议，仅加“制曰可”三字，作为制诏下达。汉简元康五年诏书，《孔庙置守庙百石卒史碑》皆属此类，这种方式使用较多。形式之四是根据上书内容及上书者本人的状况，用较多的文字表述自己的看法，近似于皇帝对上书者本人的回信。《晁错传》载文帝对晁错上书的批复：“皇帝问太子家令”云云；《翟方进传》载，翟方进上书乞骸骨，上报曰云云，皆属此类。第二，公府批复。秦汉公府包括丞相府、太尉府、御史大夫府（寺），后又演化为三公府。三府是皇权之下最重要的权力中枢，因此三府也拥有对公文的独立审批权，史籍甚详，兹不再引。但至东汉，上行公文副本上公府，正本上尚书，公府对公文的独立审批权大为降低。第三，九卿批复。秦汉九卿大多为处理皇室事务而设，涉及全国性行政管理不多，因此处理地方上行公文的也仅限于少数几个机构。如廷尉对地方奏谳公文有独立审批权，江陵汉简《奏谳书》中的“廷报”云云，即为廷尉的批复。大司农对上行公文亦有处理权，《后汉书·徐璆传》：“（璆）使冠军县上簿诣大司农，以彰暴其事。”簿书上大司农，当是大司农对此类文书有处理权。宗正也要处理与皇室有关的上行文书，《后汉书·百官志》：“郡国岁因计上宗室名籍。若有犯法当髡以上，先上诸宗正，宗正以闻，乃报决。”九卿的公文处理权实际上有两层含义，一是直接批复，上行公文的运转到此为止；一是九卿处理不了，再向公府乃至皇帝继续转呈，起的是中介作用。
2.公文下达。秦汉帝国集权统治的重要手段之一，是依靠下达公文实施行政管理。在中央政府中，诏书是最重要的公文，涉及的范围十分广泛。诏书下达除表示皇帝本人对帝国统治、思想道德等宏观方面的认识外，还有许多是中央各部门将有关事务呈报给皇帝，再以诏书的形式下发。此类公文虽然名义上是皇帝的诏书，但实际内容是中央各主管部门的具体事务。如汉简元康五年诏书，实际上只是太常下属的太史令关于“时节禁忌”之事，但却需经太常、丞相、御史大夫转呈皇帝而下发。甘谷汉简所反映的也只是宗正所辖之事务[1]。汉代的“请书”[2]、“请诏”[3]即是各部门将有关事务上报皇帝，以诏书的形式下发的。根据诏书的不同内容和性质，诏书下达的范围也不一样。有的是逐级下达，也有的是针对不同部门和个人而发，有的是公开的，有的是秘密的，涉及到一般民众之事，还要传达到普通百姓。《汉书·贾山传》云：“臣闻山东吏布诏令，民虽老羸癃疾，扶扙而往听之。”汉代诏书后往往有“布告天下，使明知朕意”之类的话，即说明要传达到每一个人。中央政府各部门也可在一定范围内自行发布下行公文，实施行政管理。
3.尚书在中央公文运转中的作用。秦汉中央政府公文运转中枢有一个变化过程，这个过程与行政中枢的演化大体是同步的。秦及汉初相当长的一段时期内，丞相、御史府起着公文上呈下发的核心作用，特别是御史大夫更处于转承、起草诏书的关键地位。那时尚书只是“在殿中主发书”[4]，“受公卿章奏”[5]，地位甚低。西汉中后期至东汉，尚书的权势日趋发展，因此在中央公文运转中的作用也显著提高。其表现形式如下：第一，尚书或领尚书事者是向君主转呈文书的关键。《汉书·魏相传》云：“故事，诸上书者皆为二封，署其一曰副，领尚书者先发副封，所言不善，屏去不奏，相复因许伯白去副封，以防壅蔽。”这是指领尚书事者见上书合其意者则奏，不合其意者则不奏。宣帝为振兴皇权设立“封事”制度，使上呈文书径由中书出取，“不关尚书”[6]，但这一制度是暂时的。《王莽传》云：“莽辞，太师孔光等请诏尚书，勿复受公之让奏”，说明尚书仍是公文转承的关键。《独断》云：“群臣有所奏之，尚书令奏之。”《后汉书·明帝纪》永平六年（63年）诏：“自今若有过称虚誉，尚书皆宜抑而不省。”这是东汉尚书转呈章奏之明证。同样，皇帝批复公文也由尚书候取转下。《冯豹传》：“每奏事未报，常俯伏省阁，或从昏至明。”勤劳正直的尚书可以使公文很快上呈下发，而懒惰或心怀叵测的尚书也可使公文积压不报，久不得复。《汉书·王莽传》：“尚书因是为奸寝事，上书待报者连年不得去。”《后汉书·虞诩传》载，宁阳主簿上书“积六七岁不省”。东汉尚书台已成为正式的行政中枢，因此上行公文径将正本送尚书台，副本上三公府，如《隶释》“复华下民租田口算状”碑文，甘谷汉简延熹元年宗正上书等皆如此。《后汉书·李云传》云：“乃露布上书，移副三府。”第二，尚书处理或参与处理、下发公文。西汉尚书已参与处理公文，东汉成为制度。《汉书·梅福传》：“民有上书求见者，辄使诣尚书问其所言。”《后汉书·黄琼传》云尚书令琼“每郡国疑罪，辄务求轻科。……又晓习边事，均量军政，皆得事宜”。《唐六典》云：“光武亲总吏职，天下事皆上尚书，（尚书）与人主参决，乃下三府。”如果说西汉尚书“希下章”[1]，那么在东汉，尚书已成为转发公文的一级正式机构了。《无极山碑》云：“尚书令下太常，太常耽、丞敏下常山相。”尚书从一个掌管传送文书的小吏，演变为君主和臣民之间公文往来的必经机构，并且可处理、下发公文，这是秦汉中央公文运转制度中的最重要变化。
（二）州郡公文运转与行政管理
《汉书·百官公卿表》载，武帝元封五年（前106年）“初置部刺史，掌奉诏条察州”，此为两汉州之滥觞。但刺史初设，既无治所，又仅以“六条问事”，所察对象也仅为郡国二千石长吏，尚不构成一级正常公文运转必经的行政机构。其后刺史权力渐增，不仅有了固定治所，所察也突破六条，职权扩至军、政、民、刑、贡等各方面。刺史由监察官转化为行政官，由中央特派官转化为地方官。因此，州也变成了一级正式的公文转发和下达机构。其主要表现如下：第一，过去中央公文直下郡国，现在要经过州转发。甘谷汉简第22简云：“延熹二年四月庚午朔十二日辛巳，凉州刺史陟使下郡国大守、都尉，承书从事下当用者如诏书，各实核准。”《新简》EPT54:5：“九月乙亥，凉州刺史柳使下部郡大守、属国农都尉，承书从事下当用者……如诏书/从事史贺音。”州有专人主管文书[2]，文书的签发一般由从事、祭酒、令史、书佐等担任。第二，州对所辖部中有设立条款，下达文书之权。《汉书·朱博传》：“（博）使从事明敕告吏民。”《汉书·何武传》：“出记问垦田顷亩，五谷美恶”，“敕”、“记”皆为公文形式之一。《后汉书·百官志》注引《东观书》曰：“可令（刺史）……考课众职，下章所告”。州所辖郡国也要将境内之事汇报给刺史，汉简皆有证[3]。第三，州是地方执行中央公文状况如何的监督者。刺史督察“二千石不奉诏书”本为“六条”内容之一，刺史成为地方官后，此项职责仍予保留。《后汉书·百官志》司隶校尉条云：“其余部郡国从事，郡国各一人。主督促文书，察举非法”，其州条又云州刺史除“无都官从事，其功曹从事为治中从事”外，其余州从事与司隶从事建置和职能相同。
在秦汉地方公文运转中，郡无疑是一个最重要的环节。中央文书往往由郡直接派人下达，收到公文后，下级机构不仅要立即回文，而且要将执行状况汇报给郡。郡与郡系平级机构，因此别郡不能直接向它郡所辖机关下文，而须由它郡太守、都尉府转发，似为通例。如《新简》
《合校》10·35A：“地节五年正月丙子朔丁丑，肩水候房以私印行事，敢言之都尉府。府移大守府移敦煌大守书曰，故大司马博云云。”
郡的意义不仅在于它是一级重要的公文转承机构，更重要的是郡也为发布、处理地方公文的重要机构。云梦秦简《语书》即是秦南郡守腾对所属县道发布的重要公文，这一公文以“以次行”和“以邮行”两种传递方式下达到所属县道。汉代郡在所辖范围内所发公文往往称为“条教”、“记”等，细致而具体地指导属下的行政管理。如《汉书·王尊传》：安定太守王尊“到官，出教告属县曰”；《冯奉世传》：太守冯立“好为条款”；《龚遂传》：勃海太守龚遂“移书敕属县悉罢逐捕盗贼吏”；《后汉书·钟离意传》：“时部县亭长有受人酒礼者，府下记案考之”；《王景传》：庐江太守王景“遂铭石刻誓，令民知常禁。又训令蚕织，为作法制，皆著于乡亭，庐江传其文辞”。凡此种种，说明郡太守所下公文非常繁琐、具体，涉及日常生活各方面。除太守府外，都尉府同样也可下达文书，文献、简牍多有明证。由于公文与郡的行政管理密切相关，善于治郡的太守也非常注重境内邮亭传舍的治理。《汉书·薛宣传》载，薛宣之子薛惠为县令，宣“过其县，桥梁邮亭不修，宣心知惠不能”。《后汉书·卫飒传》载，桂阳太守卫飒在境内“列亭传，置邮驿”。邮亭传舍都是郡内行政管理不可或缺的基本条件。
郡是地方上行公文处理的重要机构。县道疑狱首先由郡审查，上计文书也汇集至郡，再由郡上报中央，诸多烦杂事务也都要上报至郡，同时郡还要处理和保存本郡大量档案材料[1]。汉简反映兵簿、名籍、财物出入等皆要上报郡。《新简》EPF22:80系城北燧长的一个假条，其文如下：
(1)建武三年三月丁亥朔已丑，城北燧长党敢言之，乃二月壬午病加两脾，雍种，匈胁丈满，不耐食饮，未能视事，敢言之。
(2)三月丁亥朔辛卯，城北守候长匡敢言之，谨写移燧长党病书如牒，敢言之。
(3)今言府请令就医。
假条第(1)部分系城北燧长党因病请假的自陈；第(2)部分是城北守候长匡将党的病书转呈给甲渠候官；第(3)部分是候官的批示，但根据“今言府请令就医”看，候官的批示并不是最终的，还需要呈报郡批示。郡的行政控制之严密，可由这个公文册书窥见一斑。大家熟知的《侯粟君所责寇恩事》册书是居延县廷处理本县都乡乡民寇恩与甲渠候官粟君的债务纠纷案件，其中EPF22:30简云粟君认为寇恩的爰书与候书不相符而向郡府报告，愿诣乡对证，府批示：“令明处更详验问，治决言”，居延县即根据这一批示再次验问。这些都说明郡处理下级公文非常频繁，也非常细致。
（三）县、乡的公文运转与处理
县是中央、州、郡公文的执行机构，凡与县政有关的诏书照例要发到县一级。但县里大量的公文往来还主要是与郡之间，这是由于郡在地方行政中的特殊地位决定的，如县令长要受郡太守的监督，郡要接受县的上计文簿、疑狱奏谳，县丞尉要“岁诣郡课校其功”，以及郡奖县功、郡惩县过等[1]。因此郡县之间公文往来密切，此为文献、简牍所证明。汉人云“州郡记，如霹雳；得诏书，但挂壁”，是有实际依据的。州郡公文，特别是郡级公文是县不敢忽视的。《汉书·朱博传》云姑幕县有贼久捕不得，“博口占檄文曰：‘府告姑幕令丞，言贼发不得，有书。檄到，令丞就职，游徼王卿力有余，如律令！’王卿得敕惶怖，亲属失色，昼夜驰鹜，十余日间捕得五人。博复移书曰：‘王卿忧公甚效！檄到，斋伐阅诣府。部掾以下亦可用，渐尽其余矣。’”这是郡太守运用公文直接干预县政，而县令长丞吏必须严格执行。汉简反映郡所下公文，县（或相当于县的候官）不仅要在收到时即刻回禀，而且要在严格规定的时间内处理完毕[2]。县除了执行上级公文指令外，也要在所辖境内发布公文实施行政管理。《汉书·尹翁归传》：“县县各有记籍”；《后汉书·虞诩传》：朝歌长虞诩“设立三科以募求壮士”；《贾彪传》：贾彪“补新息长，小民贫困，多不养子。彪严为其制，与杀人同罪”；《童恢传》：“耕织种收，皆有条章”。这些“记”、“科”、“制”、“条章”皆为县令长根据本县具体情况发布的公文。当然，县还要处理在本县范围内的大量法律文书，处理其下属机构乡的上行公文。所以县内公文十分庞杂，以至于有的县令长不胜其烦，如《后汉书·刘梁传》载新城长语：“吾邑小宰，犹有社稷，苟赴期会，理文墨，岂本志乎！”
乡也是公文运转的重要一环，无论中央、州、郡、县的公文，有的需要乡执行，有的需要乡公布到全体居民，凡此种种乡啬夫都要具体办理。如《合校》139.13,16.4等简都是要求将公文“明白大扁书乡市里门亭显见处”，“令民尽知之”。乡里发生案件，乡啬夫要进行验问并写成法律爰书[3]。乡里居民外出者，首先要去乡政府开具证明，证明无官狱征事，然后才能去县里办通行手续，《合校》15·19、505·37A都是具体例证。乡还要负责治安、收赋征役等事，自然还要有名籍账簿等公文管理。
四、结 语
公文在秦汉帝国行政管理上发挥了巨大作用，帝国庞杂的行政事务又有力地促进着公文制度的发展与完善。二者的相辅相成，终于使公文制度日臻成熟。这不仅对秦汉官僚制度本身产生了深刻影响，而且奠定了整个古代中国公文制度的基础。
但是，与其它历史时期相比，秦汉公文运转与权力行使也显示出其时代特点：第一，中央公文运转环节相对简洁。中央公文主要由皇帝与三公直接处理，不必经九卿绕行，而九卿在其职权范围内也可以独立处理公文。特别是皇帝与三公九卿之间的关系还不似后世那样壁垒森严，因此对加快公文运转速度十分有益。在尚书势力发展起来后，中央公文处理也不复杂，尚书协助皇帝处理公文，在某种程度上加快了处理速度，除了外戚宦官的干政影响外，尚书的这一职能大体上是应予肯定的。东汉三公制正式形成后，尚书台成为行政中枢，公文副本上三府，正本上尚书台，由尚书台呈送皇帝或直接处理，由于尚书台位于宫中，与皇帝接近，审批速度显然更快一些。在大多数情况下，公文处理经皇帝、三公、尚书转发具体掌管部门，由“期会”、“廷议”等方式来商讨处理意见，具有一定的科学性、合理性。中央公文的下达也较简洁，一般由御史大夫（或尚书台、大司空）径下丞相（大司徒）、州、郡、县。如元康五年诏书从首都到张掖郡只用了40天，速度还是很快的[1]。第二，地方行政机构有较多的公文处理权。大量的公文运转在郡一级就完成了。一郡事务大多通过一年的上计文簿呈报中央即可。秦汉郡守权力之重，也表现在此。第三，公文格式相对简单。上行文书中给皇帝的章奏除“昧死言”外，客套虚语不多。其它上行文书或平行文书也仅书“敢言之”即可。而下行文书往往径言“告某某”，直截了当。
秦汉公文制度对官僚制度所产生的影响，主要表现在对官吏文化素质和吏能的双重要求上。如“文无害”，以及汉简中常见的“能书会计治官民颇知律令”之类语句，皆因为处理公文是当官为吏的重要任务之一。没有文化，或仅有文化而对官场公文不熟悉，都不能算作一个合格的官吏。王充《论衡·程材》篇曾对汉代官僚队伍的两大类型儒生和文吏之高下，作了详细评判，云文吏“以刀笔为耒耜，以文书为农业，……五曹自有条品，簿书自有故事，勤力玩弄，成为巧吏”，“文吏所知，不过辨解簿书”。《谢短》篇云：“以儒生修大道，以文吏晓簿书，道胜于事，故谓儒生颇愈文吏也”；“吏居城郭，出乘车马，坐治文书……所能不过案狱考事，移书下记。”《效力》篇云：“治书定簿，佐史之力也，论道议政，贤儒之力也。”王充褒儒生而贬文吏，完全是从儒学至上的立场出发的，是以儒家经典中的理想主义来评判现实，虽然有其合理性的一面，但忽视或轻视吏能不能不说是其缺陷之一。“坐治文书”，“辨解簿书”恰恰是官僚制度所需要的最基本吏能。东汉出现的“儒者寂于空室，文吏哗于朝堂”，正是儒生对吏能轻视的结果。帝国行政离不开公文运转，自然也离不开文吏。
秦汉公文运转与权力行使同样表现出古代官僚制的通病。如“文书盈于几阁，典者不能遍睹”，说明当时公文文书烦多庞杂，干扰了正常的行政管理。一些官僚机构用文书来欺上瞒下，《汉书·楚元王传》云：“缘饰文字，巧言丑诋”；《石奋传》：“今流民愈多，计文不改”；以至于宣帝也疾呼：“上计簿，具文而已，务为欺漫，以避其课”[1]。荒怠职事，公文不报并非罕见，《朱买臣传》云：“诣阙上书，书久不报”；《王莽传》；“上书待报者，连年不得去”；《中论·遣交篇》评当时是“文书委于官曹，系囚积于囹圄，而不遑省也”。均说明公文壅滞，效率低下的状况。各级官僚机构中的文牍主义作风也是常事，《汉书·贾谊传》云：“而大臣特以簿书不报，期会之间，以为大故”；《后汉书·袁绍传》：“尚书记期会，会卿充员品而已”，这已使公文往来流于形式而并不解决实际问题。
注释：
[1]参见陈振裕《湖北楚简概述》，载《简帛研究》第1期，法律出版社1993年版。
[2]《汉书·刑法志》。
[3]《后汉书·光武帝纪》。
[4]《论衡·别通》。
[1]分见《左传》定公四年、成公二年、昭公四年。
[2]《秦汉法制史研究》，林剑鸣等译，上海人民出版社1991年版。
[3]参见《后汉书·章帝纪》元和三年；《隶释》卷一五等。
[1]《汉代官文书考略》，载《汉简研究文集》，甘肃人民出版社1984年版。
[1]参见杨鸿年《汉魏制度丛考》，武汉大学出版社1985年版。
[1]参见于豪亮《居延汉简释丛》，载《于豪亮学术文存》，中华书局1985年版。
[2]参见《后汉书·耿恭传》、《赵哗传》、《袁安传》等。
[3]参见前揭薛文。
[1]参见《合校》42.11,52.12,485.40,206.31,259.1等。
[2]《汉书·儿宽传》云廷尉张汤“以宽为奏谳掾，以古法义决疑狱”。
[3]参见《秦汉法制史研究》，第254页；《简帛研究》第1辑，第148页。
[4]参见《合校》162，《新简》EPT52:47。
[1]参见永田英正《居延汉简集成》之一、之二，载《简牍研究译丛》第1、2辑，中国社会科学出版社1983、1987年版。
[2]参见《文物》1996年第8期。
[3]参见《秦汉法制史研究》，第210页。
[1]参见陈梦家《汉简缀述》，中华书局1980年版。
[2]参见李均明《汉简所见“行书”文书述略》，载《秦汉简牍论文集》，甘肃人民出版社1989年版。
[1]参见《汉简研究文集》。
[2]《汉书·伍被传》：“可为丞相、御史请书”。
[3]汉简甘露二年丞相御史书云：“丞相少史充、御史守少史仁，以请诏”云云。
[4]《通典·职官四》。
[5]《汉官仪》。
[6]《汉书·霍光传》。
[1]《汉书·王嘉传》。
[2]如《后汉书·刘虞传》云公孙瓒“遂执（刘）虞并妻子还蓟，犹使领州文书”。
[3]参见《新简》EPT52:39。
[1]新近公布的连云港尹湾汉简，系汉代东海郡的档案材料，内容包括《集簿》、《东海郡属县乡吏员定簿》、《东海郡吏员考绩簿》等等，其管理之细密，充分反映了汉代文书政治的高度发达。见《文物》1996年第8期。
[1]参阅《后汉书·百官志》，杨鸿年《汉魏制度丛考》“县令长与郡太守”条。
[2]郡的公文，县要严格执行，但并非没有例外。如《后汉书·宋均传》云：“（均）迁上蔡令，时府下记禁人丧葬不得侈长。均曰：‘夫送终逾制，失之轻者，今有不义之民，尚未循化，而遽罚过礼，非政之先。’竟不肯施行。”汉代自武帝以后儒生广泛参政，与文吏不一样，儒生依据儒家经典追求理想政治与人格独立，此类事也大多发生在儒生官僚身上。
[3]参见云梦秦简《封诊式》等。
[1]参见大庭脩《居延出土的诏书册与诏书断简》，载《简牍研究译丛》第2辑，中国社会科学出版社1987年版。
[1]《汉书·宣帝纪》。
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