社会形态、政治权力和教育体制——当代中国教育体制改革的逻辑，本文主要内容关键词为：社会形态论文,教育体制论文,体制改革论文,当代中国论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G521
文献标识码：A
文章编号：1672-0059(2004)04-0021-05
一
社会形态指的是特定的生产力水平、相应的生产关系以及建立在其上的广泛的人际关系网络。政治权力体现为具有特定政治理念的政府或者执政党，因此政治权力的运作始终是以社会形态为操作对象，以实现特定的政治理念和社会发展规划。教育体制也不能局限在静止的制度、规则上去理解，而应该视为特定的知识状况和权力结构的具体纽结。
三者之间的关系可以做出些一般的讨论：
1、社会形态和政治权力。现代社会形态的建立离不开国家的力量，但是国家的力量必须受到约束，使之不至于干涉到社会形态内在的发展规律。处理好二者间的关系对于建立现代国家和现代社会都是至关重要的问题。
2、社会形态和教育体制。教育体制首先表现为特定知识状况的具体化，因此它们的关系所涉及到的问题，实质上就是什么样的社会形态需要什么样的知识，或者说特定的知识状况为社会提供什么样的知识资源。特定的知识状况总是为社会提供技术支持及合理性表达。任何社会都存在着调整手段以便更好地达到其所设置的目标的需要，而不管这个目标是提高农业产量还是完善某种道德修养。至于合理性表达，指的是特定社会形态中得到普遍认可的人性化表述以及对此种表述的合理化论证。除了满足社会对技术手段的需要外，知识状况还承担着将社会内部人性化表述予以提炼、赋予其形式并给出合理化论证的作用，而不管这种形式是文学作品还是伦理阐述，也不管合理化论证是立足于某种神圣的教义还是出自于世俗化的理论解释。在不同的社会形态中，知识状况也是不同的。这种不同当然也表现为教育体制的不同，正如传统社会中的私塾、官学和今天从小学到大学的教育体系截然不同一样。
3、政治权力和教育体制。政治权力对知识的需要来自两个环节。第一是政治权力所意欲达到的社会目标，需要有与此目标相适应的知识状况来给予支持；第二是政治权力为维护自身的统治需要知识，其中涉及到权力技术以及对政权的合法性论证。当然这种知识比上面说到的更宽泛的社会性知识要狭窄得多。政治权力对知识的需要具有特定的倾向性，并且总是通过对教育体制的权力格局加以控制来引导整个体系输出它所需要的知识类型。当需要的两个环节出现矛盾时，政治权力维护自身统治的需要会压倒前一个来自社会的需要。社会需要对知识状态的控制似乎显得更为松散和片断化。但这一点也并非总是如此，特别是当教育体制所需要的人力、物力等资源主要来自社会领域时，社会的主导性偏好会对知识的独立性要求提出强大的压力。因此我们还需要一般地说明知识独立性的意义和限度。
4、知识的独立性与教育体制。尽管在传统社会中同样存在知识独立性问题，但只是到了现代科学成为知识的主导内容时，这个问题才具有了突出的重要性并得到明确的表达。迄今为止的知识论和知识社会学都一再指出，科学只有遵从自身的规律，才能得到最有利的发展。博兰尼在《自由的逻辑》一书中，从作为科学家的个人到科学群体以及公众等三个层次，论述了科学传统的独立性。[1]默顿认为，科学是有着自身精神原则和组织形态的社会建构[2]；贯彻其中的普遍主义分层规则则在科尔兄弟的研究中得到了确证[3]。但是科学的独立性也并非始终毫无疑问。质疑的看法既包括现象学、存在主义这样抽象的哲学理论，也包括对原子能技术、克隆技术之应用的伦理界限感到担忧的大众观点。不过在当今社会，已然不大可能出于某种伦理的或神圣的立场，去合乎理性地或者说合乎公众愿望地要求取缔科学。从这个意义上说，那些反对意见并没有要求取消科学的独立性。最能体现这种独立性的，当然就是科学秩序的自我决定。正如科尔兄弟的研究所表明的那样，在理想状态下，科学共同体内部秩序的建立应该完全立足于科学内在的评判标准，即作为科学共同体一致认可的学术标准和个人按照此标准做出的贡献大小。这种标准也就决定了科学家内部的等级系列以及科研资源的分配状况。如果这一点是正确的，那么承担着现代科学生产、分配任务的教育体制就必然要求在其权力构成中维护这种独立性。
从以上的概述中，我希望得到两个基本的观点：第一，和现代社会相适应的现代科学要求自身的独立性，并体现为对教育体制的具体要求；第二，现代教育体制在维护此种独立性时，和来自社会以及政治方面的压力存在着现实的冲突。所谓现实的冲突就是说，实际上我们不可能最终彻底地解决其中存在的矛盾，使得三者的关系进入到根本的平衡状态。但是这不等于说，不存在需要努力才能达到的相对平衡。实际情况倒更可能是，一旦这种围绕着教育体制展开的相对平衡遭到破坏，现代科学的生产、分配将遭遇严重的挫折，而这一点对于现代社会的建立和发展来说，是灾难性的。
按照上述分析框架，考察当代中国教育体制的发展过程。和通常的论述相一致，以1978年开始的改革开放为界线，划分出不同的两个阶段。这两个阶段强调了从原有的关系和逻辑中发展出另一种关系和逻辑的渐进过程。事实上，即使到了今天，后面这种围绕着社会形态、政治权力和教育体制发展出来的新的关系和逻辑还远远没有达到稳定状态。从这个意义上说，这里所作的划分不是静止的形态学分类，而是为了标注出变化得以发生和发展的轨迹。另外需要说明的是，本文并不试图对具体的事实状况和发展过程作详尽的解释，而满足于讨论这一过程得以展开的逻辑。
二
所有的论述都应该放在现代化的语境中去理解。也就是说，当代中国的现代化进程首先是建立民族国家，然后通过国家的力量去推动社会的现代化发展。尽管按照Susan L·Shirk的观点，和前苏联比较起来，中国的计划经济还显得更为粗放、地方分权色彩突出，但是基本特征仍然可以归结为：工业企业的国有化、农业被整合进集体和国营农场以及在产出、供应、价格和工资方面受到政府的全面控制等等。也就是说，政治权力完全承担了组织社会形态并规定其发展路径的作用。[4]因此社会发展对知识的需要完全通过政治的途径得以表达。政治权力决定着社会形态，也就必然决定着支撑社会形态发展所需要的知识状况，并表现为具体的教育体制。
无需强调，在一个落后、贫穷的国家进行社会现代化的建设，缺乏的不仅是资金、技术，更缺乏与现代社会相配套的知识系统。这种知识状态的贫乏是如此严重，以至于到1952年进行“一五”计划的编制工作以前，虽然编制过几个年度计划纲要，仍然因为“人才不足、知识不足等因素，没有搞出成型的东西”。[5]到当年八月拿出来的《五年计划轮廓草案》在前苏联政府看来，“认为还不能算是五年计划，不仅不是计划，即使作为指令也不够。”[5]现代知识的缺乏已经严重阻碍了政治权力推行其社会发展目标。从政权建设和社会发展的高度着眼，国家必然在对旧有的教育体制进行改造的基础上，逐步建设与其目标相一致的教育体制，以提供所需要的技术知识。在《中国人民政治协商会议共同纲领》中就明确提出：“人民政府应有计划、有步骤地改革旧有的教育制度。”1951年10月1日政务院颁布《关于学制改革的决定》，针对工农干部教育、技术教育和小学教育进行改革，初步建立了一套相对完备、合理的教育体制。在高等教育方面，1950年6月召开第一次全国高等教育会议，制定了《高等学校暂行规程》，对高等教育以往的无政府状态加以管制，实行统一的集中领导，并一改过去推崇欧美大学的风气，改为以前苏联为师。大体上说，到1956年随着社会主义改造的完成，根据前苏联模式进行的高等教育改革也基本完成。按照公有制经济的模式，政府作为全能者取代了市场对生产要素的调节配置作用。对劳动力、原材料和资金的分配进行统一管理，生产什么、生产多少，都服从于政府的指令性计划。因此教育体制作为生产技术的系统，必然同样服从于政府的统一指导和管理，按照政府的计划生产社会建设所需要的各类技术人才，支撑国家的社会发展规划。其基本特征是，高校由国家统一开办，经费几乎完全由政府拨给。国家根据行业、地区发展计划指定招生规模，各专业、学校分配招生指标。专业与课程的设置统一由国家制定。学生免费入学，并由政府提供助学金和相应的食宿和医疗等服务，毕业之后由国家统一分配工作。所有私人学校被取消，文科院系被极大压缩，大学教育的主要目标是“培养更多的经过训练就能直接参加经济建设所需要的专业技术工作的毕业生。”[6]政治权力出于推动社会发展的需要，对现代知识系统的建立和管理是全面和彻底的。这不仅意味着对教育系统的国有化，更意味着政治权力将决定教育系统生产什么知识并如何发挥作用。
1958年随着“多、快、好、省地建设社会主义”路线的提出，教育体制方面也出现了一次“跃进”。中共中央、国务院发布《关于教育工作指示》，提出多快好省地发展教育事业，动员一切积极因素，全面规划与地方分权相结合，改变了中央集权的管理，形成地方分权管理的新体制。在极短的时间内，全国高校由建国初期的610所扩张到1289所，在校生人数达到96万人。然而这种繁荣背后的逻辑并非得益于社会形态自身的发展，而是政治权力违背社会发展规律，依靠自身强大的组织动员能力强行拉动的。政治权力没有客观地反映出社会形态发展的需要，而是以自身的意志去决定社会发展，并相应地决定教育体制为这种扭曲的发展提供知识系统的支持。政治权力不仅决定着知识系统的外部组织形式，更以政治的标准取代了现代科学知识独立的评判标准，导致伪科学的昌盛。由教育体制所维系的现代科学知识的独立性在强大的政治权力面前，丧失了发言权。直到1961年中共中央提出“调整、巩固、充实、提高”的方针，此种扭曲才得到纠正，高校数量压缩到407所，在校生总人数也减为75万。1963年中共中央、国务院颁布《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》，决定对高等学校实行中央统一领导，中央和地方政府分两级管理的体制。
需要说明的是，随着政治权力对教育系统的管制，现代科学知识所要求的独立性也就具体表现为教育系统管理体制和权力的问题。这一点在1957年围绕着高等学校应否实行党委制曾经展开过激烈的争论，直到同年5月以政治斗争的形式结束此场争论，与之相伴随的是53万知识分子被划成右派。[7]
三
1978年以前，中国现代化建设的基本路径是首先建立民族国家，再由国家的力量去规划和带动社会的现代化建设。所实施的具体战略是全面的国有化，国家成为无所不包的企业，统摄社会生活的所有领域。教育体制作为为此种政权建设和社会发展提供现代知识系统的关键环节，也同样受到国家的控制和管理，并根据国家的需要和计划来制造相应的知识及其人员。从这样一种基本关系中我们可以得出如下看法：社会形态的需要完全通过政治权力予以表达；政治权力同时控制着教育体制输出其所需要的现代知识。不去考虑形成此种战略的历史条件及其成就，问题在于，这种发展战略扭曲了社会形态的内在规律，以政治动员取代了推动社会发展的内在需求；就政治权力与教育体制的关系而言，完全受到政治权力控制的教育体制一方面不能维护现代科学知识所必需的独立性，另一方面也不能有效地顺应社会形态的需要，为现代社会形态的建立和发展提供必需的科学知识。正如前面所说，1978年以来的改革开放标志着这种发展战略的转型。重复一句，迄今近三十年的改革开放并不意味着已经顺利解决了国家与社会之间的关系问题，更不意味着在当代中国现代国家和现代社会形态已经得到确立。关键在于从改革开放的实施开始，逐步形成了一种新的发展战略，一种新的发展逻辑开始在社会形态、政治权力和教育体制之间产生作用。这种新的发展逻辑就是国家权力的收缩以及相应的社会自主性的成长。无论是市场经济体制的确立，还是公民社会的出现等等，归根到底都是在于逐步缓解国家对社会的全面控制，从操控和指导社会的发展，转变为培育和支持以分化的利益诉求为基础的社会的自身发展，在国家与社会的关系上，重新确立社会的主体地位。但是由于改革的前提是社会自身的极度萎缩，因此在调整国家与社会关系的过程中，国家实质上仍然居于主导地位。当代中国的改革进程所取得的每一个阶段性成果，首先都意味着国家对自身职能的重新理解，从而使社会获得相应的发展空间，并通过社会的自身成长，推动国家、政府自身职能的转变。正是在这样一种相互的促进过程中，社会形态、政治权力的关系逐步得到改善。随着国家与社会关系的调整、社会自主性程度的提高，社会的发展越来越从自身的内在需要出发，寻求着现代知识系统对其的支持。正是从这样一种需要出发，社会形态的发展对教育体制的改革有着强烈的诉求。另一方面，国家的财政紧张也使得政治权力不得不放松对教育体制的控制，鼓励社会力量兴资办学、发挥广泛的教育决策和管理作用。这既缓解了财政压力，对于改善教育品质，更好地适应和服务于现代社会的成长，也是有着深远意义的。
大体上说，1978年以后教育体制的改革可以分成如下几个阶段：
1、1985年到1992年的改革。早在1979年底，上海几位大学负责人就撰文主张扩大高校自主办学权，引入竞争机制，废除领导指定重点学校的做法。1985年以《关于教育体制改革的决定》为标志，教育体制的改革主要问题是扩大学校自主权，满足社会发展对知识的迫切需要。具体举措包括允许高等学校在指令性招生计划之外，不超过计划之15%的范围内调节性招生，采取“委培、定向、自费”等形式计划外招生；允许高校与外单位联合办学，提供社会、企业所需要的职业技术等方面的培训。毕业生分配也打破了国家包办的做法，实行毕业生与用人单位的双向选择。同时在对学校的管理方面，扩大地方政府的权限。
2、1993年到1997年的改革。这一阶段的改革以1993年公布的《中国教育改革和发展纲要》为指导思想，突出理顺中央与地方、政府与高校之间的关系，建设国家统筹规划、政府宏观管理、学校面向社会自主办学的新体制；解决以往“条块分割”的管理体制，强调“共建、合作、合并、划转”，促成学校间基于社会需要的合作办学；招生计划实行并轨，正式确立大学生缴费制度和毕业分配双向选择的就业制度；进一步扩大学校自主权，初步形成多方筹措教育经费、社会力量参与办学的格局。此外高等学校内部管理体制的改革也提上了日程。
3、1998年至今的改革。在这个阶段上，教育体制改革的重点是理顺教育部、各部委和地方政府在教育管辖权上的关系，除教育部保留72所高校和其他11个部委保留40所高校以外，将300多所部属高校划归地方政府管理；促进学校之间的合作与合并，扩大学校规模，实现联合办学、资源共享；进一步深化高校内部管理体制的改革。1999年中共中央、国务院颁布《中共中央国务院关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》，确立了中央与省、市、自治区两级管理模式，并明确提出了对教育品质的改革，改变过去教育体制形成的应试教育，塑造面向社会需要的高素质人才。为了适应社会发展对人才的需要，自1998年以来，全国高校普遍实行扩招，比例分别为48%、38%和21%，入学率由过去的9.8%提高到15%，实现了高等教育大众化的目标。
在这些阶段性成果之外，值得注意的方面还包括民间资本参与办学。1997年7月31日国务院颁发《社会力量办学条例》，提出：“社会力量应当以举办实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育的教育机构为重点。国家鼓励社会力量举办实施义务教育的教育机构作为国家实施义务教育的补充。”民间资本的进入并非由于行政力量的干预，从一开始就具有内生的积极性。又由于民间资本本质上对效率的重视，其对教育的介入极大地改进了学校的管理，确立于教育成本观念，形成经营学校的思想。在项目和教学设备的投资方面形成严格的专家论证和管理体系，确立了人才质量意识，构建了创办特色学校的理念。根据浙江台州地区对民间资本参与教育的调查可以发现，资本对教育的投入有着明确的需要。比如生产电器的某集团公司，出于对技术人员的需要，主动与学校联系，为其提供实习基地、出资办学，希望学校能够为企业提供各种专业人才。[8]社会形态发展对现代科学知识的需要通过资本的途径，直接构成对教育体制的诉求。
四
随着改革进程的深入，对于当代中国教育体制改革的目标、路径等问题，理论界也形成了不同的看法。这种理论研究的深入展开，实质上是知识系统对整个改革所应该实现的目标，在社会形态、政治权力和教育体制之间应该建构何种关系的主动设计。值得注意的是这种理论设计本身也是随着整个国家与社会关系改革的基本逻辑展开的。有论者提出：“社会主义市场经济体制的建立，为教育体制的改革提供了有利的条件，改革的目标是加强地方办学的决策权和自主权。”[9]此种观点的依据在于，中国的改革本来就是通过分权让利，给予地方政府自主性，才获得改革的推动力。按照这种观点，高校往往为其所在地方的经济、社会发展提供着关键性的知识和人才资源，根据谁受益谁付费的原则，扩大地方政府的办学权也就意味着增加地方政府对教育的投入；另一方面则有利于地方政府根据本地区的特殊情况，采取灵活多样的办学模式，满足地方发展的需要。另有观点则认为，教育体制改革的关键是市场化导向。也就是说教育同样是一种商品，接受教育者同样应该为自己购买的教育商品付费。这种观点显然着眼于市场所起到的优化资源配置的作用，由此来沟通社会和教育体制。顾客既然花钱购买教育，势必要对自己购买的教育商品的质量、效用提出更高的要求，在不同的供应者之间进行选择，从而直接推动教育体制本身适应社会需要的改进。但是这种观点过分张扬了教育体制改革中商品化、市场化的作用，没有充分考虑到教育绝不仅仅是受教育者和教育机构之间的买卖关系，而是关系到整个国家、整个民族现代化发展的关键问题。从这个意义上说，教育体制的改革不可能单纯依靠市场机制得以实现，而必然受到国家宏观发展目标的调控。因此柳斌提出教育改革的产业化目标，“教育是通过培养人来为经济建设服务的一个特殊的工业，或者说是特殊产业。”[10]按余国源的观点，在初级教育中，“教育商品化是把教育视为一种具体的商品交换的场所，而教育产业化则是把中小学教育作为一种建立在投入与产出规律基础上从而应计算成本的特殊生产形态。”[11]而高等教育则作为高级形态的产业，着重于办学体制改革中实现“两权分离”，扩大高校办学自主权，以及实现教育资源的市场配置。换句话，对中小学教育应该从提高全民文化素质的国家视野中去考虑，以国家的教育投资为投入，以培养出来的人作为国家经济、社会建设的基本人力资源为产出，衡量其教育成本，提高教育体制的效率；对于高等教育则强调了高校办学自主权和市场化改革的取向。
前面已经说过，中国的改革究其实质，是社会从国家体制内成长出来，获得其自身自主性的过程。由于起始阶段社会力量的薄弱，并且为了保证改革过程的平稳，这种改革同样是受到国家力量的引导的。这就产生出一个问题：由国家力量所引导的改革和改革所欲实现的社会自主性成长的目标存在一定的冲突。当然相对于不同的领域，具体涉及到的问题也是不一样的。就教育体制改革而言，陈维嘉撰文指出，前期改革的基本模式是政府主导型，后续改革存在的问题是，很难摆脱对政府主导型模式的“路径依赖”。有悖于初衷，此种改革将进一步强化政府行为，并不真正有利于学校自主权的建立。他还特别指出，改革试点往往受益于政策倾斜或特殊环境，因而不具有真正的示范作用。由此他提出和教育体制改革配套的政府行为的调整，从供给主导变迁到需求诱导变迁，从行政约束到竞争约束，从政府改革到改革政府等等。[12]这里的关键在于，此种观点本身就对应着当前改革所面对的突出的政治体制改革问题。
总而言之，无论具体提出什么样的教育体制改革目标，采取何种改革策略，理论视野的变化总是顺应着宏观的国家与社会关系调整的改革逻辑。就教育体制改革的特殊性而言，则意味着由以往的国家包办社会，政治权力垄断社会需求，并主导知识系统的输出，转变为具有独立诉求的社会形态为了自身的发展需要，寻求现代科学技术的支持。尽管和宏观的改革事业一样，教育体制的改革还远未达到理想的状态，不能预测到未来具体的改革过程，但在三者的关系上，仍然可以提出一些基本的规则，作为改革的基本参照系：第一，满足社会形态的自主性，并在这个基础上建立社会形态和教育体制的有效沟通，从而使得社会发展对现代科学技术的需要，顺利地转变为教育体制内知识系统生产的基本动力。第二，在保障有效满足社会发展对知识的需要的前提下，充分实现现代科学知识所必需的独立性；表现在教育体制改革上，就是确立知识本身对教育体制的控制权，从制度上保证学校尤其是高等学校的办学自主权。第三，政治权力保持自身宏观调控者的角色，一方面积极实施国家视野内科教兴国战略，为整体的发展提供指导；另一方面则作为基本规则的制订者和维护者，保证社会形态和知识系统之间沟通的规则、有序。