在理想与现实之间徘徊——我国基础教育发展政策的选择及路向，本文主要内容关键词为：基础教育论文,现实论文,理想论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国近二十年来基础教育发展政策回眸
我国的公共教育从清末开始试行，但由于国家始终处于内忧外患之中，无法真正实行免费教育。新中国成立后，尽管国家开办了许多学校，也试图将学校全部收归国有。但由于财力有限，不可能将教育全包下来，在1953年至1963年间政府一直倡导免费教育与不免费教育并举，国家办学与私人办学并行的两条腿走路的方针。[1]
上世纪70年代末，我国的改革自乡村开始。农村开始实行联产承包责任制，乡村社会中的市场经济得到了培育，乡镇工业也开始逐步发展起来。80年代初期，乡镇财政逐步建立，并在财政包干的体制下得到了增强，随着改革的深入，长期以来的中央集权制管理体制的坚冰开始打破。在地方财力不断增强的情况下，中央政府为增强地方政府办学的积极性，同时也希望通过放权的方式以减轻自身的财政压力，从80年代中期开始在办学体制和教育经费的筹措体制上进行变革。1985年《中共中央关于教育体制改革的决议》中明确规定农村义务教育实行三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县、乡两级管理。在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道筹措经费。与之相配合，第一部《中华人民共和国义务教育法》也于1986年颁布实施，明确规定基础教育的责任由各地方政府负责。这是新中国第一次从法律的角度明确了政府有义务为适龄儿童提供免费的基础教育。在这种新的县、乡、村三级办学体制和新的财政体制的影响下，我国的义务教育得到迅速的发展。但随着农民收入增长的减缓和停滞，城乡及区域之间的经济发展水平和收入差距不断扩大，致使各地基础教育投入严重不均衡，到九十年代中后期左右，这种办学体制和财政体制都已显示出疲态。与此同时，中央政府在财政包干体制下，收入增长缓慢，在国民收入中的比重不断下降，对教育的投入也随之下降。到1994年，为改变中央财政状况而进行了分税制度，力图增强中央财政能力以调控各地发展水平的极大差异。1999年以后开始以减轻农民负担为目标的农村税费改革，明确了义务教育的经费安排主要由财政预算解决，取消了教育费附加、教育集资以及教育投入上的义务工等。2001年全国基础教育工作会议明确提出农村义务教育管理体制实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，加大了中央及省级财政对义务教育的转移支付力度，同时适当提高义务教育管理的层级，实行县级统筹。在2003年10月公布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，再一次明确了各级政府管理基础教育的责任，并将重点放在了“加强县级政府对本地义务教育的事权、财权和人事权等进行统筹管理的责任，同时完善由中央、省、地（市）和县四级政府共同承担、切实保障义务教育经费的投入机制”。[2]
综上我们看到，我国基础教育发展政策总体而言是一个分散投资和逐渐放权的过程。当然相对于80年代的县、乡、村三级办学体制来说，现在政府似乎更强调在放权的前提下适当的集权（指以县为主的管理架构）。
二、基础教育该由谁来提供：政府与市场观点的博弈
当机器大工业代替手工业生产方式的时候，教育的意义就从单纯的个人选择变成国家和社会须承担的责任之一。从政治角度上讲，政府提供免费教育可以为来自不同阶层家庭的子女提供平等的受教育机会，这使得许多原本因家境贫寒无法上学的孩子得到同等的受教育机会。使他们得以参与国家的经济建设，参政、议政，促进政治民主，维护社会的稳定，这也是为什么在过去100多年中世界上大多数国家（无论发达国家还是发展中国家）都相继颁布义务教育法律的原因。从经济上讲，教育不仅是促进长期经济增长的因素之一，而且是较其他因素更为基本、更为重要的因素。个人通过接受教育提高自身素质从而可以参与劳动力市场，通过劳动力流动的方式参与各部门的经济活动，从而摆脱贫困，获得平等的发展机会。政府资助、补贴教育或提供义务教育可以促进国民收入公平分配，贫困家庭负担不起孩子接受一定级别的教育，这无论对个人，还是对整个社会来说，都是人力资源的损失。因此，免费教育在事实上起着收入重新分配的作用，教育在某种程度上起着社会的稳定器的作用。
随着世界各国义务教育的基本普及和受教育年限的上移，人们开始关注政府提供的教育与所处时代的要求是否相符，是否能满足人们多样化的需求。“在现代社会，促进生产力的关键是知识、智力和灵活应用的能力。”[3]因此，“人们对服务的个别化需求越来越高，这将导致传统工业经济中的划一性服务向知识社会中个别化对口服务转化”。[4]让个人利用其所掌握的信息去分散行动、相互竞争才是满足人们目的的最佳方式。分权决策的市场过程的最大好处就是每个人只考虑与自己有关的信息以促进个人利益，结果却使信息在市场中扩散，造就了市场秩序，促进了资源合理配置。[5]于是，让市场来调控、提供教育服务的声音逐渐大了起来。从上个世纪80年代以来，由于经济不景气，世界各国的教育经费总量总体而言处于下降趋势。加之与私立学校相比，公立学校办学成本逐年增高，办学效率普遍不高，教育质量低下，使人们相信只有走市场化改革的道路才能挽救公立学校。市场化观点认为公立教育制度既是一种政府的垄断，也是教育部门的垄断。由于缺乏很必要的市场竞争约束，消费者（家长和学生）缺乏选择学校的权力，导致学校可以以较高的教育成本提供较低质量的服务，致使办学效率低下，教育资源浪费。因此，惟有将竞争和教育消费者的选择引入教育资源的配置过程，才能以较少的公共资金保证更多更好的教育，从而使学校更有效率。政府对教育的资助责任并不能充分证明教育必须国有化或国营化。
从社会产品的属性来讲，只有具备下述三个条件的产品才是纯公共产品。即：效用的不可分性、消费的非竞争性、享用的非排他性。由于生产纯公共产品，市场往往会出现失灵现象。因为纯粹的公共产品具有正的外部效应和消费的非排它性，这会导致免费搭车者的出现。在这种情况下公共产品的供给就不能指望自愿捐献或成本分摊的合作性融资方式，而只有依靠强制性的融资方式解决。政府则是最好的选择。政府一方面以征税的方式获取资金，另一方面又将所获得的资金用于公共产品的供给上。但供给方式有多种，可以由政府委托私人部门来生产，也可以由政府向私人部门购买，再分配给广大公民；还可以由政府直接生产提供。[6]在现实中，若基础教育服务在供给时不是由政府完全承担成本，此时，对社会而言基础教育同时具有效用的不可分割性和受益的非排他性，但在消费上具有竞争性，可以在技术上实现排他（通过价格），但对教育消费者个体来说却具有私人物品的特征。因此，从中国当前的经济发展水平和教育的现状来看，基础教育也具有准公共产品的性质。但由于它的生产和消费具有很强的正的外部效应，因为教育的发展对人类延续，社会和经济的可持续发展，对个人未来收入的增加，民主平等社会的建立与维护，公民意识的增强，对人类生存环境的改善和个人生存质量的提高，都有极大的促进作用。这类产品如果由私人部门通过市场提供，由此带来的正的外部效应，必须由政府财政上给予补助，否则会出现教育供给上的不足，使整个社会的福利降低。如果政府来直接出资举办教育，也需要增加市场的价格机制在教育资源配置上的作用，以便提高教育质量和教育资源利用效率。因此，明确基础教育是准公共产品，为教育办学主体和教育管理方式的多元化，为政府和市场共同参与基础教育资源配置提供了理论依据。
三、我国基础教育政策发展趋势与选择
随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，虽然目前对教育的市场化观点还存有争议，“但市场介入教育已是不争的事实，原先的政府与学校关系领域开始分化和改组，出现了政府、市场和学校三种既互相联系又互相制约的力量。市场向社会提供教育服务已经成为一种重要的教育运行机制。[7]市场经济条件下提供的教育服务都是教育事业的公益性与教育产业的盈利性在不同程度上的混合体，这就需要界定政府责任与市场各自的界限。一方面确立政府对教育的投资责任与义务，另一方面充分调动各种社会力量参与办学的积极性，同时扩大学校自身的办学自主权和提高教育资源的内部使用效率，这的确会产生明显的矛盾。当这种情况发生时，必须考虑替代的方法和权衡利弊，目的不在于实现理想，而在于达到一种合理和现实的折衷与平衡。如果我们能达到并维持教育公正与增加教育有效供给和提高教育效率之间的微妙平衡，保证三者之间一种有益的张力，使教育的发展进入一种良性循环，那么这种理想也会为他人所承认。
当然我们在制定相关政策时，应清醒地认识到我国与发达国家在教育领域引入市场机制的不同背景和面临的不同挑战。欧美国家种种改革措施主要是对公立学校的质量低下和低效率不满，“20世纪80年代以来的批判主要还是围绕下面这一主题：公立学校的学术质量(academic quality)堪忧。因此政府各个层级的普遍目的是通过改革促进学业优异。”[8]而我国目前基础教育首当其冲的是教育经费的严重短缺，不能充分满足人们对教育的巨大需求，相当一部分儿童被排除在义务教育的门槛之外，其次才是公立学校办学效率的低下。同时，我国还面临着一个如何缩小巨大的教育差别的现实问题。改革开放以来中国居民的收入水平提高很快，但贫富差距也拉大了。收入水平差距在工业化过程中随经济增长而增大不是中国独有的现象，但中国的问题比其他国家和地区要复杂得多。一是收入差距扩大速度快。在二十年时间里，中国就从一个收入差距很小的国家跨入收入很不平等国家行列。二是收入分化带有明显的群体特征。居民收入水平与地域、行业和所在企事业单位有很高的相关程度。在居民收入方面，像中国这样大的地区、城乡和行业差距在全世界是少有的。随着城市化程度越来越高，农民离开土地到城市谋生，他们子女的教育问题已成为一个迫切需要解决的问题。按照义务教育的原则，他们应接受免费的教育，但现实是他们的教育问题受到现行户籍制度的限制，不能享受与所在城市的孩子在就学方面的同等待遇。市场经济在客观上必然造成贫富分化、赢者通吃的马太效应。为防止这种消极后果的出现，必须用制度的方法来建立财富二次分配机制。这能让市场竞争下的弱者得到基本生活保障和接受义务教育的权利。在通往平等的道路上，没有比提供公共教育更伟大的步骤。因此，我们在批评政府的科层制管理带来了学校和教育的低效率时，应充分认识到政府对教育的扶持在我们这个还处于社会主义初级阶段国家的巨大意义。因为“现代政府曾是改良者们帮助人们克服困难的最佳工具，这并不是政府惟一的职能，甚至不是其主要功能。政府指导行为也不是惟一的克服困难的手段。但事实是，政府行为是克服困难过程中的一个不可或缺的因素。尽管存在着混乱和无序，尽管分崩离析日益严重，政府的作用难以否定。政府可通过资源的分配、权利保障的程度和对不同群体之间社会关系的干预加重或减轻灾难”。[9]当然今天的政府不应是无所不在、无所不能的万能政府，而是能够制定合乎公平、正义游戏规则的有限型政府，应鼓励良性竞争，抛弃公共服务的独占心态，鼓励民间参与提供教育供给，由消费者选择，以此刺激政府改善管理，提高效率。
因此，我们在市场逐渐介入基础教育供给的同时，必须坚持基础教育的举办以政府为主体，并建立与完善教育权利救济与补偿制度，从政策与制度层面阻止教育不公正的发展。在教育市场中，教育内部的竞争不明显（尤其是在教育服务供不应求的状态下），教育市场上供方市场呈垄断局面，这使得学生在市场中完全处于劣势。因此，对学生权利的维护实质上是对平等的教育市场的维护，是对学生享有教育权利的尊重。对学生权利的救济与补偿主要包括两个方面。
一是对学生受教育权的救济。学生的发展能力既是学生个人的资源也是国家的资源，因此对学生能力的开发既是个人的责任也是国家的责任，尤其对有巨大开发潜力的学生而言，这显得更为重要。正如一位西方学者所言：“在教育政策以及公共政策的其他领域，必须重申公民权利，以对抗当前出现的这一趋势：即政府有限性的保持与威权性扩张以及市民社会的市场化。”[10]在今天，教育收费对于绝大部分的人来说是可以接受的。但一个现代社会若让有才华的人因为经济原因而无法接受教育，那无疑是整个社会的耻辱。这种耻辱一方面让出身的不平等造成了机会的永久不平等，即便是在封建社会的科举制度下都没有这样的荒谬，另一方面是无法修正社会信用体制的缺失。
二是对学生经济权利的救济。在教育市场中，学校与学生有着平等的民事地位，学校对学生没有行政制约力，更没有巧立名目乱收费的权利。在措施上主要包括减免学杂费、书本费，完善奖、助、贷学金制度，在制度上规范学校的各项收费项目。