我国村务监察委员会的运作困境与对策&基于对11个省700名乡纪委书记的问卷调查实证研究_村务监督委员会论文

我国村务监督委员会的运行困境及对策建议——基于11省700名乡镇纪委书记问卷调查的实证研究，本文主要内容关键词为：问卷调查论文,乡镇论文,困境论文,对策论文,纪委书记论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：D262 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2015)01-0128-04

       随着农村基层民主政治建设不断深化，村级民主监督越来越受到关注和重视。村务监督委员会制度经过近十年的地方探索与试点，于2010年10月写入《村民委员会组织法》获得了法律地位。然而，村务监督委员会的实际运行效果并不理想。本文运用11个省份700名乡镇纪委书记的问卷调查数据对村务监督委员会的运行困境进行深度剖析，在此基础上提出加强村务监督委员会建设的政策建议。

       一、村务监督委员会制度及其功能

       1.村务监督委员会制度设计

       关于村务监督委员会的制度设计主要集中在2010年新修订的《村民委员会组织法》、2011年中央纪委颁发的《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》和2012年中央纪委、中央组织部、民政部等十二部委印发的《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》等全国性的法规文件中。此外，各个省份下发的《关于在全省农村实行村务监督委员会制度的意见》等文件中，也有一些相关规定。

       2010年新修订的《村民委员会组织法》第三十二条规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，明确了村务监督委员会的法律地位。同时还规定村务监督委员会的主要职能为“负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实”；产生方式为“由村民会议或者村民代表会议在村民中推选”，提出了“应有具备财会、管理知识的人员”的人员素质要求和“村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员”的人员回避规定，并规定“村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议”。

       在《村民委员会组织法》的基础上，有的地方还专门制定了村务监督委员会工作规则。如浙江省2010年7月出台了《村务监督委员会工作规程(试行)》，甘肃省2013年1月出台了《甘肃省村务监督委员会工作规则(试行)》，对村务监督委员会的组织设置、人员的任职条件、工作职责及权利义务、监督内容和程序、工作制度和实施做出了更为具体的规定。

       2.村务监督委员会功能分析

       从《村民委员会组织法》和相关制度文本来看，村务监督委员会具有民主监督、协助管理和沟通信息等制度功能。如果能按照其制度设计运行，村务监督委员会对于促进村级民主监督、民主决策、民主管理、规范村组运行和密切农村基层党群干群关系具有重要意义。

       村务监督委员会搭建了村级民主监督的制度化平台。村务监督委员会建立后，村务管理权和监督权分离，形成了村务决策权、执行权和监督权相互独立、相互制约的“村三委”新型村级治理机制，对村两委的权力制约和监督有了制度支撑，实现了同体监督向异体监督的转变。村务监督委员会也改变了之前村民监督小组组长、村纪检员等监督人员由村委会成员兼任的局面①，村务监督委员会成员成为独立的专职监督人员，有利于监督职能的发挥。在监督内容上，由单纯财务向全面村务延伸，涵括政策落实、村务决策、村务执行、村务公开、村财务、村集体资产和资源、村便民服务室运行、项目建设和征地拆迁、村干部勤政廉政及工作作风等内容，极大地扩大了监督范围。在监督方式上，村务监督委员会在事前可以列席村两委会议参与决策，事中可以参与决策执行过程，事后可以审查督促财务收支、资产处置等情况，使得村务监督方式由以前的事后盘点发展为全程跟踪。

       村务监督委员会促使村务民主管理、民主决策走上规范化轨道。村务监督委员会能纠正村两委的错误决策，当村两委做出的决定违背村民意愿、损害群众利益时，村务监督委员会可通过召开村民代表会议进行表决，推翻原来的错误决议，为真正的民主决策创造实现条件。以村务监督委员会为桥梁，党员、村民代表等村庄非治理精英的公共参与能力和效能感能显著提升；村干部也会逐渐养成“依法办事”、“民主办事”的习惯，有助于形成依制治村、民主管理的良好氛围。村务监督委员会从制度和机制上保障了村干部“不能腐败”，村民不能破坏村规民约，为村级治理创造了良好环境。

       村务监督委员会有助于农村干部和群众间信息沟通。村务监督委员会的独立性和中立性使得群众乐意说“心里话”，能够掌握第一手的民意信息。同时，村务监督委员会作为独立机构，虽然不具备决定权，但可列席村两委会议，了解具体决策产生的依据、背景、实施过程等。当村民对村里一些重大决策有异议或对财务方面有疑问时，村务监督委员会能及时对各个环节的工作进行严格审核，定期向群众通报进展情况，能有效消除村民对村务活动的各种猜疑和不信任，使村民和村干部的关系更为和谐，减少因沟通不及时、解释不透彻、相互不信任引发的干群关系紧张等问题。

       二、村务监督委员会的运行困境

       近年来，在各地政府的强势推动下，村务监督委员会已达到较高覆盖率。我们的调查数据显示，截至2012年10月，11个省份平均65.8％的乡镇设立了村务监督委员会，这些乡镇的村务监督委员会有72.8％是在2010年后才设立的。然而，村务监督委员会的运行状况却令人担忧。调查数据显示，在设立了村务监督委员会的地方平均仅36.6％的乡镇纪委书记认为村务监督委员会是当地最能发挥监督职能的村级监督组织。大部分乡镇的村务监督委员会难以发挥监督职能，其运行困境主要表现在以下五个方面。

       1.监督力量整合不够

       村务监督委员会成立以前，很多地方都存在村务公开监督小组、民主理财小组、“村民理事会”、村纪检小组、村纪律委员等村级监督机构和人员。因监督力量相对分散、领导力量相对薄弱，这些机制都难以发挥强有力的监督与制约作用。村务监督委员会成立以后，本应对村庄内部的村务公开监督小组、民主理财小组等局部、零碎的监督力量进行整合。但由于《村民委员会组织法》只规定了要设立村务监督委员会等监督机构，对实践中广泛存在的村务公开监督小组、民主理财小组等村级监督组织如何安排、与村务监督委员会关系如何没有做出规定。这导致在实际运行中，村务监督委员会与村务公开小组、民主理财小组等村务监督组织衔接不够顺畅，多头监督的局面严重弱化了村务监督委员会的监督地位和监督效果。尽管《浙江省村务监督委员会工作规程(试行)》规定了原村务公开监督小组和民主理财小组应纳入村务监督委员会，但对于履行具体监督职能时，究竟以村务监督委员会名义还是以原各专业监督小组名义进行也未予以明确。调查数据显示，在设立了村务监督委员会的乡镇，民主理财小组和村务公开小组的覆盖率分别为80.4％、70.4％，在民主理财小组和村务公开监督小组的覆盖率比村务监督委员会低的情况下，广西、湖北的乡镇纪委书记认为民主理财小组是最有效监督组织(30.4％，44.4％)的比例高过村务监督委员会(28.3％，13.9％)；上海和海南的乡镇纪委书记认为村务公开监督小组是最有效监督组织的比例(36.4％，21.7％)也高过或等于村务监督委员会(27.3％，21.7％)(如图1所示)。这些数据说明村务监督委员会对原有村级监督组织的整理力度不足，监督职能发挥不够充分，监督地位被削弱。

      

       图1 各地村级监督组织的覆盖率和有效运行率

       2.村务监督制度体系不完备

       当前，各地村务监督委员会相关制度还停留在宏观层面，微观层面能针对性指导和规范村务监督委员会工作的制度较少，监督制度不完善、不科学。即便在最先试点成立村务监督委员会并已实现全覆盖的浙江省，其颁布的《浙江省村务监督委员会工作规程(试行)》也只是笼统规定要实行建立工作例会、学习培训、工作报告、考评等制度，对各类制度的具体内容要求涉及不多，可操作性不强。由于村务监督规范化、程序化规定的缺失，致使村务监督委员会成员行使监督时随意性较大，监督执行缺乏刚性，村务监督委员会的运行效力大打折扣，甚至导致一些地方村务监督委员会有名无实，形同虚设。

       3.成员素质参差不齐

       在一个村庄的政治体系中，一般情况下，素质较高、能力较强、群众公认度高的村民，首先会被作为村党组织书记人选。此外，由于经济待遇、政治待遇、权力空间上的种种差距，在换届选举时，村委会主任一职往往比村务监督委员会主任更有吸引力。因此，村务监督委员会成员素质通常逊于村“两委会”成员。这样的成员结构对村务监督委员会职能行使非常不利。从全国情况看，村务监督委员会成员普遍存在政治素质不高、学历较低、年龄偏大、业务能力较差等问题。比如江西省大余县，村务监督委员会人员中党员比例只有17.2％，初中以上学历的只有25％，而懂财会、工程知识的人员更是不到10％②。有些村庄的村务监督委员会在选举时，受到村两委的直接或间接介入，选出的成员都是和村干部关系好的村民，或老实巴交、不敢管事的村民。成员素质参差不齐构成导致村务监督委员会成员不愿监督、不敢监督、不会监督，甚至胡乱监督的局面，严重弱化了村务监督委员会的监督能力。

       4.经费紧张

       大部分地方的村务监督委员会都没有专门的工作经费和人员补贴。调查数据显示，在已设立村务监督委员会的地方，平均仅25.8％的乡镇的村务监督委员会主任有补贴(包括务工补贴)，重庆有补贴的乡镇比例最高，也只有39.1％。即便在有补贴的乡镇，补贴标准也普遍偏低，村务监督委员会主任平均为每年3326元(如图2所示)。各地村务监督委员会主任的年补贴金额差异很大，江苏省高达17343元，宁夏只有660元，广西的村务监督委员会主任则基本没补贴。在有补贴的地方，村务监督委员会主任的补贴金额与该地村级正职干部的年度工资相比，待遇差很多。由于经费不足，人员补贴标准偏低，大部分地方的村务监督委员会主任和委员缺乏监督动力，工作积极性不高，更多忙于自身生计，长期出外务工或者经商，使得村务监督委员会工作流于形式。

      

       图2 各地村务监督委员会主任补贴情况

       5.政府支持不足

       村务监督委员会对于全国大部分农村地区而言尚属新生事物，涉及农村基层权力结构调整，关系到农村改革发展稳定大局，非常有必要得到政府的支持和指导。然而，从资金、人员培训和日常联系等方面看，当前政府对村务监督委员会的支持不足，政府各部门与村务监督委员会的关系不够明确。

       在资金方面，调查数据显示在成立村务监督委员会的地方，仅12.4％的县财政和7.3％的乡镇财政有资金支付村务监督委员会成员补贴(如图3所示)。总的来看，各地政府在经费方面对村务监督委员会的支持力度不是很大。

      

       图3 各地县乡政府和村集体对村务监督委员会的经费支持情况

       在人员培训方面，各地新当选的村务监督委员会主任和委员都属于首届，理应对其进行全面系统的培训。而调查数据显示，在成立村务监督委员会的乡镇，仅约64.2％的乡镇的村务监督委员会成员接受过培训(如图4所示)。从培训的组织层级来看，以乡镇为多，县区较少；从组织培训的部门来看，涉及农业、民政、纪检、财政、组织和经管等，也有党委政府直接组织的。这说明，作为村级民主监督组织的村务监督委员会与政府各个部门都有联系，但关系尚不太明确。

      

       图4 各地村务监督委员会成员接受培训情况

       根据农村党风廉政建设工作分工和2013年农村党风廉政建设工作部署，各地以县乡纪委为主推动各村设立村务监督委员会。而在实践中，村务监督委员会成立之后，各地乡镇纪委与村务监督委员会的联系并不紧密。调查数据显示，仅31.6％的乡镇纪委能做到至少每月与村务监督委员会联系一次，仅45.9％的乡镇纪委能做到至少每季度与村务监督委员会联系一次。

       总体来看，当前我国部分农村地区的村务监督委员会存在运行困境，难以发挥好制度预设的监督职能。我国的村务监督委员会还停留在“重设立，轻建设”的阶段。

       三、加强村务监督委员会建设的对策建议

       在村务监督委员会制度上升到法律层面并已在全国普遍设立的情况下，加强村务监督委员会建设，提升其履职能力至关重要。只有让村务监督委员会有效规范运转，真正发挥监督职能，才能确保村务监督委员会制度的有效性。

       1.进一步深化对村务监督委员会的认识

       各级领导干部要站在加强农村基层党风廉政建设、推动农村改革发展稳定大局的高度，充分认识加强村务监督委员会建设的重要性和紧迫性。特别是乡镇领导要转变认识，将村务监督委员会建设纳入村级组织建设的工作重点，不能因为成立村务监督委员会使农村基层权力再分解有可能引发新的矛盾而产生畏难情绪。村干部要充分认识村务监督委员会的积极作用，主动接受监督，并支持村务监督委员会的工作，不能因感觉“夺权”、“受束”而产生抵触情绪。同时，各级政府要加强舆论宣传，采取会议、广播、公开栏等多种形式宣传介绍村务监督委员会的设立背景、工作职能以及监督内容、监督方法和工作中的典型事例，使村务监督委员会的显现度更高，更为村民所了解和信任，让广大群众直观地明白建立村务监督委员会的作用和意义，调动广大村民参与村务监督的积极性。

       2.进一步理顺政府各部门与村务监督委员会的关系

       党的十八大后，在政府职能转变的大背景下，纪委职能进行了重新定位，突出主业，强化执纪、监督和问责，清理了诸多议事协调机构，全国农村党风廉政建设联席会议也于2013年年底取消。在这样的大形势下，过去几年各地以纪委为主集中推动设立的村务监督委员会需要更换“娘家”，这给政府支持和救济不足的村务监督委员会带来更大挑战。调整后，村务监督委员会作为农村基层民主政治的组成部分，将归口由民政部门指导。各地民政部门应正确认识村务监督委员会的制度功效，将村务监督委员会视为对村民进行有序民主化训练的制度平台，进行指导和引导。然而，纪委也不能完全放手，因为村务监督委员会自身惩治功能较弱，民政部门也缺乏惩治手段，当村务监督委员会发现和提出村务管理中的问题时，乡镇纪委和县纪委应及时介入并提供强有力的救济和保障，以增强监督的威慑力、强化监督效果。

       3.进一步健全村务管理和村务监督制度

       完善村务管理制度，修订村规民约，为村务监督委员会施行监督提供依据。合理整合村庄内的各类监督组织，由村监委会统一领导，落实工作职能，形成监督合力。各地要结合实际因地制宜地出台制度明确村务监督委员会的职能定位、运行机制、考核办法、保障措施等；建立监督立项、集体决策、工作通报等一系列工作制度，规范村务监督委员会的监督行为。同样，监督者也要受到制约和监督，可让村务监督委员会每年年中和年底向村民大会或村民代表会议报告工作情况、履职情况、制度执行情况，接受群众的测评，督促村务监督委员会以更好的业绩服务于群众。

       4.进一步完善村务监督委员会的工作保障

       各地要为村务监督委员会顺畅运行及时提供指导和工作保障。在工作场所方面，村务监督委员会应当同村“两委”一样，有专门的办公场所、办公设备和工作经费。在工资待遇方面，村务监督委员会成员应享受一定的工资补贴，村务监督委员会主任的工资待遇与村两委一把手应基本一致。有条件的地方，可以根据群众的满意度和村务监督委员会职能的发挥情况，建立激励机制调动村务监督委员会成员的工作积极性。在履行职责方面，村务监督委员会遇到难于开展监督的情况向乡镇提出申请时，乡镇有关部门应及时答复和妥善处理；对村务监督委员会反映的村干部违纪违法问题，乡镇纪委和有关部门应及时调查处理。

       5.进一步提升村务监督委员会的成员素质

       各地要高度重视村务监督委员会人员推选工作，加强监督检查，坚决执行亲属回避制度，在年龄结构、文化层次、个人意愿等三个方面提出硬性标准，坚持以公开、公平、公正的方式推选出民心所向、素质高、主动性强的村务监督委员会班子。要注重能力培养，多组织村务监督委员会成员进行党的路线方针政策、法律法规、村级事务、村民自治、村“两委”各项规章制度和财务管理等方面的学习，还要根据所在地纯农型、资源型、工贸型、城郊型等不同类型的村庄特点有针对性地开展农经、水利、工程建设、财务、金融、审计等方面的培训，提高其监督水平和能力，使村务监督委员会成员不但敢于监督，而且善于监督。

       注释：

       ①《村民委员会组织法》明确规定：“村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员”，但没有对村党支部成员及其亲属提出回避要求。大部分地方明确指明由村党支部的纪律委员兼任村务监督委员会主任。有的地方则制定更为严格的回避制度，即“村两委成员及其近亲属都不得担任村务监督机构成员”。

       ②数据来源：中共赣州党务公开网《当前村务监督委员会建设运行情况、取得成效、存在的问题和对策》，http：//www.gzdw.gov.cn/n289/n417/n482/c6412388/content.html。

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