教育管理决策功能模型，本文主要内容关键词为：教育管理论文,模型论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
结构是面向系统内部而言，而功能则是面向系统外部而言的。教育管理决策功能即教育管理决策系统发挥的作用，要看能否在有限的教育管理决策资源条件下，借助合理的教育决策系统结构，使教育的社会效益和经济效益尽可能提高。（注：安文铸：《现代教育管理学引论》，北京师范大学出版社1995年版，第144页。）
效率(efficiency)是指系统的产出增量与投入增量之比，也可以理解成某项事件的边际效用。而效益(effectiveness)表达了产出与投入（包括有形的和无形的、直接的和间接的）的直接关系。显然，效率和效益是既有关联又有很大区别的概念。一般来讲，效率低，效益就差；但效率高，效益不一定就高；反之，效益高，效率就肯定不能差。在社会经济发展到一定的水平之前，教育组织环境相对稳定，教育组织面临的基本问题是效率问题，只是组织能提高效率，就可以确保其生存和发展。时至今日，教育组织已经发生了巨大的变化。首先，组织外部环境已经从相对稳定转向日趋不稳定。现代科学技术的迅猛发展，市场需求的不断更新和日益细化分化，都标志着组织环境在日新月异地发展变化。效率已不再是左右组织生存和发展的惟一的重要因素了，组织的环境适应性在决定组织命运中居于举足轻重的地位。其次，从“标准化”向适应“市场”需求多样化、个性化的方向发展，将使教育组织面临的决策种类、风险和不确定性急剧增加，组织决策也更多地转向非程序化、非确定型决策。组织环境和决策模式的变化已使现有的集权制组织结构的适应性大为降低，这就必然使组织决策过程复杂化。适应不了社会需求的教育，其效率越高，伴随的灾难越大。因此，组织工作方向的选择显然比提高效率更重要。以下考察国内外教育管理决策功能演变过程，提出两个模型，以期能阐释当前教育管理决策的有关现实问题。
一、模型Ⅰ：行政／服务—机能模型
教育行政学的观点和理论问世已经有近百年了。20世纪60年代以前，有关教育管理学说的称谓一直使用教育行政学。（注：安文铸：《现代教育管理学引论》，北京师范大学出版社1995年版，第77页。）在英文中，管理用词一直是administration，而非management。后来才产生了一般意义上的教育管理学，而教育行政学只是作为教育管理学的一个分支。这说明在历史上，应用行政的原理和方法进行教育管理决策的研究和实践长期占据主导地位。直到现在许多教育决策者仍然自觉不自觉地沿用着这一定势。
效率和效益不是一个新的管理决策理论问题，它是20世纪初伴随着科学管理的产生而被提出来的，是科学管理的重要内容和基本原则。研究一下管理思想史，会发现科学管理产生的主要动因是对管理效率现状不满，由此产生了新的管理决策效率的要求和愿望。科学管理的奠基人泰勒(F.W.Taylor)认为，很多工人做工时在“磨洋工”，在工作时间内远未尽其所能；管理人员没有科学管理的规划，仅凭经验行事，纪律涣散；工厂中劳资关系紧张，充满敌对情绪，相互不协作。归根结底，工厂管理效率低下，急需寻找一种每个工人从事劳动的“最佳方式”和工厂管理工人的最有效率的方法。法约尔(H.Fayol)在对管理过程研究后认为，成功的管理人员如想保持较高的管理效率，必须在工作中遵循经过验证而行之有效的管理原则，他列出了实行分工和专业化、给管理人员权力等14项管理原则。现代管理科学更是为提高管理决策效率把最新的科研成果应用于管理活动，特别是统计学和计算机技术的应用，使管理活动最大程度地数学化和模型化，增强了管理活动的客观性、规律性、必然性，极大地提高了管理效率。
过去，美国一般把“行政”理解为对于工作的科学管理和讲求实效。（注：刘文修：《关于教育行政学问题》，《教育科学参考资料选编》1981年第9辑。）认为，“行政”主要是调整组织机构各个部门之间相互作用的因素，从而有效地达到提高本部门的工作质量。后来这个概念有所变化，但核心内容依旧。“现代行政学之父”，德国法学家、社会学家施泰因(L.V.Stein)始创的教育行政管理理论认为，教育是国民的公共事务，只能由代表国民一般权利的国家来干预，教育行政学就是研究国家通过行政和立法干预教育的管理和内容、依据和界限的科学，他的教育行政的法律适应性原则是最有影响的观点。韦伯(M.Weber)也在早期实际运用了教育行政的概念，（注：吴秀娟、张济正：《探析西方教育管理理论的产生和发展》，《华东师范大学学报》（哲学社会科学版）1982年第2期。）其基本观点是，提高行政效率，必须根据人类行为的理性标准开展活动。任何理想的和严格的教育行政包括：有层次的组织，功能的专门化，规定人员的能力与资格，有一定的档案记录以及行为准则五种元素。后来，博比特(F.Bobbitt)把这种理论运用到教育管理上来，提出为提高学校教育行政效率，应确定学生的理想标准，规定学校生产的方法，教师的必备资格，提供教师明确的工作准则。显然，以上这些教育管理理论贯穿着一个基本思想，就是通过规范管理决策行为，调动组织自然机能的发挥，追求效率。具体行为是必须在恰当的时间，以恰当的规则、恰当的强度、恰当的顺序完成恰当的事情。以上这些理论都是从组织内部出发看问题的，并且针对现实问题进行管理决策。
在现实的管理决策中，我们也经常听到看到“管理就是服务”、“领导就是服务”等表达。这些表达除了作为口号和宣传的意思外，还有更深层的意义：管理决策者应该通过即时服务，满足“客户”的现实需求。这里有两点需要强调，一是这种需求来自组织外部；二是决策者应该即时提供服务以满足这种需求。这样，“服务”在管理学意义上，就是通过外界对组织的需求，调动组织机能的发挥，追求效益。
行政决策强调规范和标准，但是，在社会经济飞速发展的今天，其规范和标准也会随着社会的发展而产生相应的变化，一旦规范和标准发生变化，行政决策机能的发挥将会受到牵制，所追求的效率必将受到影响。同理，“客户”的需求也会随着社会的发展而发生相应的变化，一旦发生变化，即时的“服务”所产生的效益也会大打折扣。因此，行政决策产生的效率不能超越标准的稳定，它产生的只能是短期效率；即时“服务”所产生的效益也不能超越“客户”需求的稳定，它只能产生短期效益。如图1所示。
社会环境变化越来越快，一套规范的标准和“服务”方式的适用期在逐渐缩短。社会上一些经济组织效率和效益波动不定，导致其迅速发迹与迅速衰退，用这个模型就可得到解释。当然，由于教育功能具有迟滞性的特点，在短期内结果不易显现。但可以认定，如果标准和“服务”方式不根据形势进行适当的调整，问题积累到一定程度，必将产生破坏性后果。因此，我们必须认识到用这个模型的局限性，认识到这个模型只能给教育组织带来短期效率和短期效益。
二、模型Ⅱ：整合／创新—适应模型
任何系统都具有整合(intergrate)性，这是因为系统中若干要素经自组织演化后，本身增加了新的功能。从一般意义上说，整合是使这些要素形成新的整体功能向着实现系统目标的方向进行有效运作。由于管理决策系统本身对要素进行整合的内在要求，整合后系统将显现出整体性的新功能。
信息技术的迅猛发展使社会各层面的活动量大大增加，知识流量大大加速。时间的压力要求作出更快反应，传统的追求规范化、标准化和等级制的管理决策思路严重地阻碍了这种反应和决策。随着信息网络、知识网络的发展，人们提出了“以全球知识为基础的组织”(global knowledge-based organization)，以适应知识经济的发展和全球化的新趋势。托夫勒在谈到创造财富的新经济体制——知识经济时，也强调，“相对标准化的结构让位于母体组织，特定的项目小组，收益中心，以及不断多样化的战略联盟，合资企业和国际财团——许多这类组织都是超越国界的”。他还强调，“经济不断增长的复杂性要求更高的整合和管理”，“管理如此复杂的公司要求新的领导形式和极端高度的系统整合。而这又要求向组织输送越来越多的信息”。（注：转引自金吾伦：《第三次革命——管理革命》，《科技潮》1998年第4期。）
传统的管理决策方式和方法不断被更新。美国就呈现出五个新趋势（注：应焕红：《管理创新可兵分六路》，《企业改革与管理》1999年第3期。）：从短期效率和目标导向转向长期效率和目标导向；从专门职能转向跨职能的整合；从重视投资者利益转变为重视所有的利益相关者；从追求规模和范围经济到追求速度经济；从追求效率和稳定到追求创新和变革。随着这些发展趋势的变化，管理决策的新趋势也随之产生：管理决策中心人本化、管理决策组织扁平化、管理决策权力分散化、管理决策手段信息化。各种管理决策新法也应运而生，如重新设计流程、及时生产、灵活生产、横向管理、柔性制造、团队建设、集成管理等。美国著名管理学家爱迪思(I.Adizes)说：“你必须让所有的休戚相关者(Stakeholder)都意识到，如果他们合作，他们自己的需求也将得到满足。你必须创造出一种‘大家都赢’的气氛，在这种气氛中，工资不是惟一的交换手段。当休戚相关者觉得满足顾客的需求时，他们的需求也得到满足，也就是说，他们相互需要满足彼此的需求，这样就得到整合。”（注：http://www.adizes.com.）西方的这些管理理论、管理技术和管理方法都是人类智慧的结晶，我们应根据国情，进行有效的整合，为我所用。
整合意味着我们在进行决策时要具有相互依赖的意识，要有把组织与更大的体系连结起来的共同命运感。当自我利益与共同利益相一致时，在整合方面就取得成功，因此组织才有长期的发展前景。
与创新相对的概念是维持，维持是保证一个决策系统的各项活动顺利进行的基本手段。在科学技术日新月异的今天，知识增量越来越显示出在现代管理决策中的重要性，从而使管理决策的创新远胜于维持的意义。任何管理决策系统都是由众多要素构成的，是与外部不断发生物质、信息、能量交换的动态的、开放的系统，外部环境的不断变化必然会对系统的活动内容、活动形式和活动要素产生不同程度的影响；同时，管理决策系统内部的各种要素也是在不断发生变化的，而且，内部某个或某些要素在特定时期的变化会引起系统内其他要素的连锁反应，从而对系统原有的目标、活动要素间的相互关系等发生影响。在这种情况下，如果管理系统不及时根据内外变化进行适时的调整，那么就有可能被变化的环境所淘汰，或为改变了的内部要素所冲击。因此，管理的创新功能被凸显了出来。
创新就是要打破原有的秩序，因为其内部存在着或出现了某种不协调的现象。这些不协调对系统的发展提供了有利的机会或造成了某种不利的威胁。创新活动正是从认识、发现和利用旧秩序内部的这些不协调现象开始的。这个起点变成现实的行动的第一步依然表现为思维的运动。因为当管理者敏锐地观察到了旧秩序中的不协调现象之后，还要透过现象找到原因，并据此分析和预测不协调现象的未来变化趋势，估计它们可能给组织带来的积极或消极后果，在此基础上，努力利用机会或将威胁转换为机会，寻找解决问题的方法，作出消除不协调和使系统在更高层次实现平衡的创新构想。
但是，在现实中，人们往往重视管理决策的维持功能，而忽视了其创新功能。有人误把“权变”等同于“创新”，而忽视了管理决策者基本的职责。这种倾向的发生不仅影响到决策者的政绩，而更重要的是其对事业发展的不利影响。从教育发展的角度看，应创造一种决策者人人讲创新，求创新，抓住“创新”灵感，把握时机，付诸于实践的环境与机制，真正提高创新在决策实践中的地位和作用。
由上可以看出，管理决策的整合可以修正单纯通过“行政”进行决策的缺陷，不再以固定的标准来调动组织机能，可以使教育管理决策理论和方法更加适应现代社会快速发展的要求。因此，通过整合可以使教育组织产生长期的效率；同理，通过创新，可以克服单纯“服务”的缺陷，不再只是用满足“客户”的眼前需求来调动组织机能。这同样可以使得教育管理决策理论和方法更加适应现代社会的要求，从而产生长期的效益。如图2所示。
以整合取代行政，以创新取代“服务”，是使教育管理决策立于不败之地的大势所趋，因而也是教育组织功能得以产生长期效率和效益的根本保障。惟有如此，才能从根本上改变忽左忽右、忽上忽下、忽紧忽松的状况，教育发展才具有可持续性。
三、模型Ⅰ和模型Ⅱ的比较分析
上述两个模型分别适用于不同的时代和环境，我们在对其进行把握时应该注意到我们所面临的时代特征和环境特征。同时，需要说明，我们倡导“整合／创新—适应模型”，并不是完全抛弃“行政／服务—机能模型”。有时后者在一定条件下还是有效的。当然，随着时代的发展和社会环境的进一步发展变化，其有效性会越来越弱。以下从多个角度对这两个模型进行简要的比较分析。
（一）决策主体思维方式
决策主体思维方式体现机械思维范式的要求是教育组织决策功能“行政／服务—机能模型”的特征，而“整合／创新—适应模型”体现了适应思维范式的要求。
机械思维范式规定决策主体高度集权，在制订总体目标的过程中表现为亲历亲为，很少听取组织内其他成员和外界环境的意见，目标的制订过程是“自上而下”的；在组织结构上遵循金字塔的等级制度，其信息传导路径也是“自上而下”的；功能取向上以短期效率和效益为根本目的，教育管理决策追求短期效率和效益，较少考虑其社会责任。模型Ⅰ正体现了这种思维方式。
教育组织决策目标的“整合／创新—适应模型”扬弃了机械思维范式，体现了适应思维范式的要求。适应思维范式要求决策者适度分权；在组织结构上“内部市场”打破机械思维范式的金字塔的等级制度，用网络系统取代等级制度；组织共同体是组织管理的新形式，不再把效益作为组织的目标，而是把组织看成是由组织和社会组成的有机系统。这就打破了“自上而下”的目标制订过程，形成了上下结合、内外结合的信息传导路径。使得我们不再把短期效率和效益作为组织决策的目标，而是把教育组织看成是由教育组织本身和社会环境组成的有机系统。教育管理决策不但要追求短期效率和效益，更要追求社会责任，从而形成可持续发展的演化态势。显然，模型Ⅱ体现了适应思维范式的要求。
（二）管理决策体制
模型Ⅰ所遵循的决策体制非常单一，决策者既是“运动员”，又是“裁判员”，决策者包揽了决策过程的几乎一切环节。这与计划经济体制的大环境有关，也是机械思维范式所决定的。
模型Ⅱ遵循了现代教育组织决策体制的基本要求，体现了适应思维范式的要求。现代教育组织决策体制是由教育信息系统、教育智囊系统、教育决策系统和教育监控系统等构成的教育决策体系。教育决策信息系统的建立是为了适应信息剧增的现实。现代教育决策要求在准确、及时和尽最大可能充分提供信息基础上筹划未来，教育决策的效能越来越取决于它的信息系统的完善程度。现代教育事业的因素错综复杂，信息数量急剧增加，带来了决策者的沉重负荷，决策者处理信息的能力是有限的，因而迫使决策者不得不依靠更多的人协助分担负荷。因此，在各级教育决策机构的外层建立起专门的信息机构是非常必要的。建立教育决策智囊系统可迅速充分利用信息系统所提供的大量数据资料，采取一定的方法和手段，对决策对象进行系统研究，分析决策对象的结构形态、结果和多种影响因素之间的有机联系，反复研讨取舍，最终提出完整的备选方案，提供给教育决策者选择。教育决策系统是整个教育决策的核心，是由决策者组成的决策群体。决策系统的主要任务是以信息系统提供的可靠信息为基础，充分运用决策者的长期积累的经验和科学知识，对智囊系统提交的各种备选方案作出选择。而教育决策监控系统是对于决策实施过程中对其进行有效的监督和控制，使其朝着既定目标前进。监控系统应及时察觉出现的问题，提出相应的补救措施，同时也积累经验。
（三）方法系统
模型Ⅰ在决策方法上，遵循线性、一元性、逻辑性和确定性的规范计划方法。一般的具体方法是通过对已经发生事件的模拟，获得相应的参数，以此建立模型，回归得到未来的目标值。其模型的基本形式是X=f(t)。
模型Ⅱ在决策方法上从整体入手，采用程序性和非程序性相结合，逻辑性和非逻辑性相结合，非线性、多元和不确定性等思维方法进行思考；明确了制订发展战略的根本目的在于使教育产生可持续的连续发展，而不是线性增长；信息采集不但来自组织内部，而且广泛来自环境；指导控制上的手段不再只是运用权威，而是内部领导层的合力，形成一种新的平等关系；在生态意义上的演化是智能增长式的。以此建立的主体与客体、系统与环境相互适应的整合／创新—适应模型。
（四）管理决策动力结构
模型Ⅰ所体现的决策动力结构是控制型的。这种动力结构不论决策对象是“经济人”，还是“社会人”，都是以自上而下的控制序列为前提，其差异仅表现为控制方式不同。其工作表现为服从、僵化、埋头苦干和各行其事。
模型Ⅱ体现了决策动力结构是自主型的。它的具体运用必然促使教育组织决策结构分散化，因为既然要求“整合”、“创新”，组织中的决策者必然增加，这就必然要求管理组织的动力结构从控制型转化为自主型。自主型动力不以“自上而下”的控制序列为前提，其基本特征是实现分散化决策结构的要求，赋予教育组织各级决策中心以应有责任，让他们拥有充分的决策自主权，这是一种服务于组织决策结构分散化的动力结构。其工作表现为机动、参与、合作和创新。显然这有利于组织成员充分发挥各自的作用，调动广大参与者的积极性，从而形成组织共同体。