刍议存款保险制度——兼谈我国构建存款保险制度，本文主要内容关键词为：存款论文,保险制度论文,刍议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
90年代中期，我国先后爆发了中银信托投资公司、中国农村发展信托投资公司经营失败，海南34家城市信用社危机事件，这表明，历年累积的金融风险已开始在我国个别金融机构和地区释放出来。随着现代企业制度和银行制度的建立，优胜劣汰机制在金融领域正逐渐形成并发挥作用，个别经营管理不善的中小银行及其他金融机构在激烈竞争中陷入危机，甚至倒闭将是不争的事实。众所周知，存款是银行最主要的资金来源，因此，银行倒闭必然使存款人遭受损失。在缺乏存款人利益有效保护措施情况下，部分存款人的损失将引起其他存款人的预期和行为的改变，导致大面积存款挤兑和银行连锁破产，对国民经济造成冲击。在当前，我们一方面要建立银行的市场退出机制，稳步推行银行破产制度，发挥优胜劣汰的积极作用，另一方面又要尽力降低银行破产的负面效应，防止出现体系性的金融风险，以保护存款人的利益。为此，建立合理的高效率的存款保险制度不失为传统的好方法。
从国际范围来看，近10年来各工业国的银行倒闭频繁，金融理论界提出诸多防范政策措施，其中再度提出曾在金融自由化浪潮受过争议的存款保险制度，他们用崭新的视角，从保险制度各有关方的行为和后果，从建制的条件和步骤，去论证存款保险制度，得出“既可得利又免落入陷阱”的结论。
本文试从银行的地位及其脆弱性，评价近年西方对存款保险制度的研究成果，刍议构建适合我国国情的存款保险制度等方面，略抒己见。
一、银行的地位及其脆弱性
银行对一国经济至关重要，它们在货币交易中充当中心点。它们从大小存款人那里汇集储蓄，发放贷款，运营支付体系，协调金融交易。在发展中国家，银行往往是金融市场的核心，而在工业化国家，那里具有复杂的金融市场，银行也还充当金融服务首要担当者。
银行财务是否稳固对老百姓来说是难于知晓的。银行可能表现得稳妥可靠而实则不是。当银行把款贷给一个没有偿还能力的借款人，银行可以把呆帐尽长期地留在资产负债表上，尽管这样贷款永无偿还之日。再有，银行存款也是不很稳定的。银行一般不拒绝接受存款，然而，当其存款人因某些原因对银行的安全性失去信心时，他们不仅向开户行提取存款，同时还向其它非常安全的银行也提取存款。
银行为追逐利润，以其顾客的存款发放贷款，然而它不能把所有的存款都贷出。它必须保留一部分作准备金。参与竞争的非银行金融机构按不同情况提供金融服务，因为它们一般不受准备率等谨慎经营规则的约束。出售股票的企业并不承诺固定的收益，而且股票与债券都不能见票付现。这点不象大多数的银行存款。由于银行所处的核心地位，看来很有理由通过适当的保险制度以保护存款，这样，也就保障了银行以及银行体系。
过去，尽管存款保险的反对者认为那种无管制的金融制度对一国经济发展才是最佳选择，并认为存款保险从长期看干扰这种制度，挫伤银行经理、存款人、借款人、经济决策者、政治家的积极性，并防碍他们高效率地工作。从理论上讲，一种无管制的银行制度可以没有存款保险而运作，它也能完全依靠市场规则去保持安全性。然而，今天可能还没有一个国家彻底不管制银行业，因为即使某一国家准备忍受某一偶发的银行倒闭事件，也必然进行干预以避免银行体系的崩溃。事实上，在过去15年当中，尽管多数没有隐性的或显性的保险机制的国家，面对广泛的银行倒闭都去挽救存款人。
其次，从银行的脆弱性看，存款保险制度也有其存在和发展的必要性。银行之所以容易被挤兑，甚至破产，与其自身的脆弱性不可分。
第一，资产负债比例高。与一般工商企业不同，商业银行的资产绝大部分是用负债支持的，资产负债比例在90%左右。对银行来讲到期负债是必须归还的，即使没有到期，只要债权人要求变现，银行也得满足，如定期存款。而银行是按照“先入先出”原则经营的，所有进入银行的资金都作了充分运用，如贷款。一旦流入银行的资金与到期资产小于流出银行的资金，银行就会感到“钱”不够用的压力。就我国银行资金来源结构看呈现“三多二少”的特点：一是全部资金来源中存款多；二是存款中储蓄存款多；三是储蓄存款中定期存款多；四是银行自有资本少；五是非存款资金来源少，这些特点正是银行脆弱性的表现。
第二，资产负债流动性不对称。定期存款比重增大是50年代以来国际银行业的特征，但由此认为银行资金来源稳定性增强却是不恰当的。事实上，不仅活期存款可随时流出银行（体系），而且定期存款也非常容易流出银行（体系），存款人至多蒙受利息损失。定期存款合同尽管有约定期限，但这种期限对存款人的约束是泛泛的，债权人可随时要求提前偿还。与此相反，银行的绝大部分资产是贷款。在通常情况下，银行不能要求借款人提前偿还，也就是说，贷款合同期限对债权人是硬约束的。另外，贷款缺乏二级市场，变现能力差，流动性低。正是由于银行集高流动性负债与低流动性资产于一身，才使银行容易遭到挤兑，并由此引起倒闭。
第三，存款人、银行、借款人间信息非对称性。获取尽可能多的信息是保证经济活动正确决策的前提，但在当事人之间经常存在信息非对称性。首先在存款人与银行间，一方面存款人对银行经营管理状况缺乏了解，在存款人看来，银行尤如一个黑箱，一旦觉察到银行陷入困境，出于保护自身利益，便把存款变现或转移到另一家更安全的银行。在羊群效应作用下，其他存款人也会采取同样的行动，从而加剧银行的困难和加速银行的倒闭。另一方面，银行对存款人何时取款，取多少款也难以准确预测。由于银行早已把进入银行的钱作了各种运用，如果出现大量存款取现，银行就难于应付。其次，在银行与借款人之间，一方面银行希望掌握尽可能多的有关借款人的信息，以作贷款决定。而另一方面借款人却想方设法掩盖自己不利的信息。在银行看来，借款人好比一个黑箱。这两种黑箱现象使银行一方面很难把握贷款质量，另一方面难以预测存款人的行为变化。
就我国银行体系而言，还有其他潜在不稳定因素，如资本充足率偏低；资产质量恶化；银行经营管理者素质不高；内部管理和外部监管手段落后，等等。再有，随着扩大开放，银行正面临强大的国外竞争对手，更增加了银行的脆弱性。
二、对存款保险制度各方的行为分析
对于这个问题，1997年11月IMF在《经济问题》9期上发表了一个调研报告（主研人员G·格斯亚）， 从保险制度各有关方的行为和后果去考察存款保险的利弊，并据此提出建制步骤和条件。报告着重考察存款保险对各有关方产生的激励，包括大小存款人，借款人银行经理，经济决策人和政治家等等。
据认为，小存款人得知其储蓄是有保险的，便产生对整个银行体系的信任感。
事实上多数国家都保障小存款人——从微不足道的保险额度到象美国保险额为10万美元，在意大利则更高些。一种合理的高限额促进了私人和小企业存款人储蓄的积极性，从而能保护零售支付体系。
但是，大存款人与小存款人不同，前者具有监测银行情况的资料来源，不需要对其资金予以无限额的保护。即使是它们对存款的安全性关注不够，也不应鼓励他们去依靠保险制度求得保护，这样才能避免干扰金融市场的运作。因此，能够保险的额度必需有一个上限，而且必需对大存款人的限额提保规定出一些条件。保险制度应说明，这个上限是否在银行倒闭时适用于各种存款的每一笔存款；是否在银行倒闭时只适用于某一存款人在其多个帐户上存款之和。保险制度还须决定是否保护外币存款。保险上限的大小将影响到该制度的需求规模。小的上限将保障多数私人存款者，而不是那些能获得银行运营资料的公司。保险额上限正是为避免给大存款人以错觉，认为可以忽视其开户行的安全性。如果大存款人不关注有问题的银行运营情况，他们必然安心把钱留在银行，这就不会激励银行经理们去解决自身的问题。一种有效的保障制度必需清楚规定出保险的金额上限，必须警示存款人要坚决对待破产的银行，后者会把损失转嫁到业主和它的未保险的存款人头上。对借款人来说，银行往往是那些未能进入股票和债券市场的借款人唯一的资金来源。一种设计欠佳的存款保险制度会引起借款人依赖存款保险对其个人的或企业的业务掉以轻心，甚至导致他有意利用保险制度谋利，结果使保险基金受损，也使支付保险资本的纳税人受损。为了防止这些弊端，保险制度必须规定对贷款分类；为呆帐贷款处理制定合理的规章条款，而且规定银行应付较大的保险资金比例。
存款保险必须防止引致银行经理与业主从事有损整个银行体系的行为。银行经理和业主必须有效经营其银行，否则面临倒闭风险。存款保险意味着银行体系的保护，而不意味着对运营不当的银行进行保护。事实上银行倒闭往往是其业主和经理经营不当而造成的。假如监管当局在银行并未完全破产前予以关闭，便可以减少损失，因为推进银行的关闭或出售势必增加损失——同时还会使损失扩散到整个银行系统。诚然，即使没有银行保险，银行经理们也会牺牲银行以谋个人私利。然而有了存款保险情况可能更糟。经理们可能沉醉于奢侈浪费：如发高薪，建设堂皇办公楼，华丽的装修，等等。对经济政策决策者来说，他们主要负责创建存款保险制度，由于自身利益的驱使，他们往往引发出一些错误的激励。例如，出于政治原因，他们会强调一种为避免经济衰退而设计的保障制度，尽管银行倒闭一般都在经济衰退已经出现之后。负责监管者往往弄不清他们应代表谁的利益，在银行业当中，为社会大众利益服务往往牵涉到利害相互冲突的各方的利益平衡，包括业主、经理、存款人，其它贷款人，保险基金，纳税人等等的利益平衡。再有，监管决策人甚至还把自己看成是对银行业及银行贷款对象机构的监护者，他们易于低估存款保险对支持重点行业的作用。例如房产建筑等行业，都必须依靠银行融资。一些监管决策人还可能讨好银行业的当权者，以便一旦离开监管工作，便找他们为自己安排较好的工作。他们往往认为，把自己监管的金融体系弄得风平浪静，最能提高其在银行家心目中的声誉，如果把他们负责监管的问题暴露得很多，将会毁败其声誉。因此，监管人员往往尽力把问题保密，企图使这些问题能慢慢消化掉，或者干脆在问题进一步恶化前离开监管工作岗位，才让问题公开化。存款保险如果能延缓银行挤兑风潮，将会导致监管机构的决策人可以给快倒闭的银行更多的喘息时间，最终有损国家经济整体利益。
最后，政府领导人往往倾向于拖延对快倒闭银行采取行动。他们所服务的纳税公民起初不会观察到，拖延监管行动将会对公民们和健康的经济机构造成极大的损害，拖延处理的负面后果就是增加倒闭银行的家数，加重解决问题所付的代价。特别是在建立存款保险制度的情况下，如果银行的问题未明显暴露，便可把它延缓下去，因为纳税人是分散的集体，难于有效地采取集体行为。与此同时，监管人员也担心，采取纪律行动会立即引起社会大众对被监管的银行表示忿懑，银行会埋怨监管行动的理由不充足或过于惩罚性。为了迫使监管人员真正按公众利益行事，政府领导人必须用立法以限制监督人员的随意性，要求他们在适当时机采取行动，并说明其拖延行动的财政影响。
三、建立存款保险制度的一般步骤
根据以上对保险制度各有关方的行为分析，要建立合理而高效的保险体制，一般认为，必须做好以下步骤。
（一）创立公开的存款保险法律
要公开立法，授权政府去推行存款保险制度。历史证明，它是确立强有力的、行之有效的存款保险体系的基础。
（二）充分考虑银行的结构问题
经济学家和决策人紧密合作，充分考虑银行能否在拟议中的保险制度下很好运作。例如，当银行危机来临，出于宏观经济的考虑可能认为小银行应立即清理，大银行可给予宽容并最终给予补偿处理。这种对大银行的优惠待遇是可理解的，但总是不公平的待遇。
需要考虑的另一个结构问题是业主所有权。私营银行和国有银行同在一个金融体系内开展业务，也可能有不平等待遇。私营银行可以让它们倒闭，而国有银行因负担非商业性的政治性贷款，可能受到宽容和补偿。此外，也会认为私营银行理应多付（如支付较高的保费），国有银行理应多收。
工业企业或财团所有的银行业权也可能成为又一结构问题。如果银行被这些业主看成是受他控制的理财人，此时存款保险就有可能为这些银行业主提供向银行敛财的机会，把资金用于对他有利之事业。因此，在拟定有关贷款给多个对象和贷予一个借款人的管理条文中，必须防止业主滥贷，这样的管理条文往往是很难执行的。因而，存款保险制度最易在事实上助长那些不慎重经营的业主去滥用其自身的银行。以上矛盾都要在设计时尽力防范。
（三）明确规定参加存款保险体系的条件，构建适当的管理框架。
银行业基本结构问题解决后，要根据银行体系的实际情况，构建适当的行政管理框架。在保险制度运作之前，决策人必需考察整个银行体系的资本状况和贷款的资产结构，考察每家银行的实有资本及个别贷款资产的状况；必须做好这些考察后才能让银行加入保险制度。如果个别银行的资本基础不足，最好先让它补足资本后加入。再有，还必须建立切实可行的规章制度框架：会计程序，贷款评估，审计制度，报告规则和监管制度。最后，公布非所有权信息也有助于顾客保护自身利益，有助于银行体系遵守市场规则。
（四）保证保险体系的独立性
要明确政府的保险机构是建立在坚定的法律基础之上，具有独立责任解决银行倒闭问题。它必须审慎地投入资金，如有必要它还有权预先借入其未来应收的资金。如果是私有制的国家，可能指定某些机构去关闭破产银行。存款保险体系中有关产权、关闭破产银行的确实的法律基础，这个监管机构不应受到政治干预，中央银行、保险制度的监管机构、保险业务机构三者应具有足够的权威，能采取决定性行动去公布和执行规章制度，并采取迅速的调整措施，及时关闭破产银行。
（五）要筹措资金和技术人员
为了启动保险体系提供足够的资金和技术人员，可以通过以下方法筹集和招募：（1）单独从各银行收集启业资金；（2）由各商业银行、中央银行、财政部三方面分摊；（3 ）由政府单独负责筹集保险机构的原始资金；（4）启动保险体系不用积累的资金， 但政府授权保险机构向有关方借入资金以应所需。
还要作出决定，官方筹集的资金是供永久性使用，抑或在一段时期后便需偿还。如果保险体系启动时所有的资金被社会大众认为不足，这就无法得到后者的信任，一遇风险，便无力偿付。无偿付力的体系注定要对破产银行宽容，难于作出处理，导致危机发生。80年代美国联邦储蓄贷款保险公司的窘境就是例证。
至于保险机构的工作人员最初可以从中央银行借用，那里有一定人数的具有经验丰富的人员。以后，由保险机构自己培训，经验也会丰富起来。
（六）确定银行享受存款保险的资格
保险业根据多年经验曾提出保险体系如何担保、调控、部分转移其承保风险的方法。为此，首先选择它愿意担保的险种和被保险者，拒绝其它险种和被保险者；其次要收集并分散区别良险种和劣险种的信息；再次要仔细对被担保的险种进行定价，确定足够的保费以建立在多数情况下足以应付的基金；最后还要计划获取资助的资金来源以应付危机扩大的形势。解决这些步骤涉及问题较多，关键在确定银行如何才具有资格去享受存款保险。
尽管标准的人寿保险和财产保险公司可以拒绝原始保险，或拒绝不符合公司提出条件的顾客予以保险展期，但存款保险机构却难于这样做。对不符合存款保险条件的银行可能推迟发给营业执照，一旦银行已获执照营业后要拒绝给予保险则更为困难，因为这一事实上等于撤销银行执照。因此，发放执照的条件对于保险机构将来承担的风险是至关重要的。对于银行必须在符合保险公司要求后才发给执照，发给执照意味着伴以享受存款保障的权力。许多国家银行执照是长期的，但不少国家银行执照定期更换，以提高对运营银行质量的监管。
（七）规划如何应付银行危机
最后要周密规划如何应付银行体系的危机。这正是存款保险公司同其它保险机构不同之处。一般保险只不过是对一笔产权遭受意外的和孤立的事故受损进行赔偿。银行危机却与之完全不同，银行倒闭是经常的连锁式的。如果政府具有足够的税收基础，它的资助可以避免一次金融体系的崩溃。因此，必须具备一种机制以便能随时补充存款保险制度的基金。
四、刍议构建中国的存款保险制度
我国对存款保险问题的研究始于八十年代末期，近年越来越多地引起理论界和实务部门的重视。有人从存款保险制度的弊端出发认为我国不需要建立，有人则从存款保险制度的益处着眼认为我国应该建立。争论的焦点在于如何看待存款保险的利弊和对银行破产成本的估计。我们认为，在我国经济转型期，银行风险将会加大，个别中小型银行倒闭的可能性是客观存在的。因此，完全有必要建立适合中国国情的存款保险体系，现试就以下六个方面略抒己见。
第一，保险机构的性质。由于存款保险不同于普通的财产保险，它不以盈利为目的。所以已经建立存款保险制度的国家（地区）都单独设立一个机构从事存款保险业务，分完全官方的、民间的和官民合办的三种。就我国来讲，我们主张保险机构由官方和民间金融机构合并，并置于中央银行领导之下，其资本由财政部、中央银行、投保金融机构共同出资。
第二，保险资格。有的国家采取强制投保，有的采取自愿投保，有的采取强制与自愿相结合的方式。我国应实行强制投保制度，具体讲就是要求所有的存款金融机构，包括四大国有商业银行、全国性及区域性商业银行、城市及农村合作银行、城市及农村信用社，必须无条件投保。要投保当然就得按其存款余额定期缴纳保险费，因而有一个投保成本和投保积极性的问题。比如，四大国有商业银行不仅规模庞大，而且有政府作后盾，几乎不存在倒闭和支持保险赔偿的可能性。同时由于其存款余额占全国存款的绝大部分，如果按同一费率计算其支付的保险费，必然比中小银行大得多，因此投保成本高，积极性低。故有人认为不应把四大银行纳入保险体系。但我们认为，尽管大银行不破产仍是我们遵循的原则（事实上也是所有国家的金融教条），但并非不需要资金援助，银行间的紧密联系完全可能因部分中小银行陷入危机而拖累四大国有商业银行。美国联邦储蓄存款贷款保险公司（FSLIO）1987 年的破产正好说明，保险范围过窄，保险基金规模过小是不足以应付较大的金融风险。同时，四大国有商业银行加入保险体系也体现大银行对中小银行的支持和对稳定金融的贡献。因此，我们主张建立全国统一的，而不是仅针对中小银行的存款保险制度。解决四大国有商业银行投保成本和投保积极性的问题可考虑三种办法：第一，从保险费率上体现差别。即四大国有商业银行均按同一较低费率征收保险费，而其他中小银行均按同一较高费率计缴保险费，以体现相对公平。第二，保险基金分帐户管理，在需要时可相互调剂，有偿使用。即四大国有商业银行保险基金与中小银行保险基金分开，当后者不足时，可从前者调入，以满足赔付需要。一旦后者积累到一定规模后再返还前者，并按实际占用时间长短计付利息。反之亦然。第三，当四大国有商业银行保险基金达到某个安全线以上时可暂时不要求四大银行缴纳保险费或采取净保险费返还制度。这一点对中小银行保险基金同样适用，以降低投保成本。
第三，保险费率的决定。保险费率有固定（同一）费率和可变（差别）费率之分。前者不考虑投保银行各自的风险状况，后者则与投保银行风险水平挂钩，风险高的则费率高，风险低的则费率低。一般而言，可变费率更能体现公平。但前提是要能准确鉴别银行的风险水平，而要做到这一点却是很难的。况且同一费率如果不公平的话，那么什么样的差别费率才是公平的？正因如此，尽管实行差别费率制是各国存款保险制度改革的方向，但目前无一例外地都仍实行不与风险挂钩的同一费率制度。就我国现状而言，也只能实行分等级的同一费率制度，即四大银行费率相同，中小银行间费率相同，但二者之间有差别。
第四，保险范围。即对倒闭银行的哪些存款予以保护。我国也可按国际惯例，同业存款、外币存款、大额存单、境外金融中心存款等等，都不在保护之列。
第五，保险理赔方式。纵观各国情况，理赔方式分为四种：一是限额赔偿，如美国；二是简单比例赔偿，如德国；三是分段比例递减赔偿，如爱尔兰、意大利；四是比例与限额赔偿，如英国。以上都是非全额保险的存款保险制度，其目的在于通过让大额存款人承担部分损失以迫使其注意选择银行，加强市场纪律，促使投保银行安全经营。我国最好采用与众不同的新模式，即每个帐户规定一个最高赔偿限额，如8万元， 对超8万元的部分分段按递减比例赔付，如第二个8万按90%赔付，第三个8万按70%赔付等等。 以此协调保护存款人利益与加强市场纪律两者之间的矛盾。
第六，保险机构对有问题投保银行的处理方式。当投保银行陷入危机时，保险机构可对其给予资金援助（这与中央银行资金援助的效果相同，但后果不一样）。当投保银行倒闭时，可采取以下各种形式之一支付存款赔偿。一是由保险机构直接以现金支付存款人应得金额；二是由另一家银行代保险机构支付，或现金形式，或该代理行存款形式；三是在保险机构主持下由另外的机构（银行或非银行）兼并，收购倒闭的银行，所有负债由并购方承担，这样倒闭银行的存款人变成并购方的银行存款人，存款则100%得到赔偿。 正是由于这一赔偿方式使所有倒闭银行存款人至今得到几乎是全额的赔偿。我国也可采取这一方式，这也符合稳妥破产、鼓励并购的原则。