改革与发展呼唤“新政”——中国的失业问题与就业战略，本文主要内容关键词为：新政论文,中国论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1993年以来，我国城镇下岗职工激增，成为当前我国经济社会生活中最突出的问题。首先，直接伤害广大基本群众（公开失业者和下岗职工以及家庭）的基本利益，特别是那些曾有过上山下乡的知识青年经历的下岗职工，既承受70年代末和80年代初的第一次失业高峰，又开始承担90年代末的第二次失业高峰的两次成本，是社会不稳定的重要原因。其次，过高的失业率也会造成了较大的GDP损失，约占GDP的4%—5%。如果说从1993年起我们花了4—5年的时间，第一次成功地实现经济“软着陆”，有效地控制高通胀率之后，那么，从现在起有必要再花4—5年的时间，开始第二次“软着陆”，旨在保持较高经济增长率的条件下降低城镇高失业率。因此，与高失业率作斗争，不仅是短期任务，而且也是长期任务，不仅要设计权宜之计，而且也要制定长久之策。
为何我国城镇失业人口激增
为什么我国城镇失业人口激增？对大量失业现象做出科学的解释是处理失业危机的关键。这要从人口学、结构变动、市场转轨和工业化技术路线四个背景来分析：
第一，我国正处在劳动年龄人口不断上升时期，形成持久的巨大的就业压力。表现为劳动年龄人口或经济活动人口增长率超过总人口增长率；总人口就业率大幅度上升，大大超过发达国家和发展中国家的平均水平；我国妇女就业参与率过高，大大超过经济发展阶段。中国属于典型的高就业模式，人为增加了就业竞争和就业压力，因此，出现大量下岗人员是正常的现象，它反映了中国正在从高就业模式向与经济发展阶段相适应的正常就业模式转变。
第二，我国正处在大规模产业结构调整阶段，下岗职工激增，是属于持续性、长期性的结构性失业。表现为原有吸纳新增就业主渠道的农业部门，在90年代大量排斥劳动力；就业结构变动呈加速过程，农业占就业人口比重迅速下降，农村新增劳动力和脱离农业部门的劳动力流动，对非农产业部门和城镇形成就业压力与竞争；第二产业，特别是制造业，吸纳新增劳动力的能力在下降，第三产业成为吸收新增劳动力的主要渠道；我国制造业已由“短缺经济”向“供大于求”或“供求平衡”类型转变，正在经历极其深刻的结构性变革，使不少传统工业企业关、停、并、转、破，促使下岗职工急剧增加；技术进步所摧毁的旧的工作岗位，大大低于它所创造的新的工作岗位。结构变动较快和技术变革显著时期，正是失业高峰期。
第三，我国正处在市场经济转型过程，国有经济占总就业人口比重迅速下降，而非国有经济还无法吸纳全部国有企业下岗职工，必然出现真实失业率上升阶段。越南从1989 年对国有企业改革， 已削减了1／3国企职工，但中国国企改革搞了20年，却有增无减，国有经济单位（包括国有企业、国有事业单位和政府社会团体）职工占城镇总就业人数过高。因此，应充分利用下岗职工大幅度增加机会，逐步的、永久性地把这部分人员转移到非国有经济中去。
第四，我国经济增长正经历迅速的“资本深化”过程，特别是国有工业企业资本密集程度迅速增高，不仅不吸收新增劳动力，还要不断排斥大量富余人员。“八五”期间，我国出现前所未有的高经济增长和高投资增长，但没有带动相应的、较高的就业增长，就业增长弹性系数达到历史最低点。反过来，经济高增长，主要依赖资本投入，劳动投入的增长贡献越来越小。这种经济增长方式是与中国基本国情相悖，必须从根本上转变这一经济增长方式。
促进经济增长，创造就业机会，减少失业率，是今后我国发展最优先的目标和任务，它与国有企业改革，实行股份制的经济改革的最优先目标和任务并不矛盾，而是相辅相成，相互促进。
众所周知，中国最丰富的资源是劳动力资源，最稀缺的是资本资源，这构成了中国社会内部一对最丰富资源和最稀缺资源之间的矛盾。因此，如何有效的利用中国经济发展的最大比较优势人力资源，合理的配置人力资源，是中国实现长期性持续高速增长的关键。
中国就业战略与基本思路
我国就业战略目标是最大限度地开发和利用我国丰富的劳动力资源，促进就业人口适度增长和就业结构迅速变动，实现充分就业目标。其基本思路是：
第一，使持续高速经济增长和高资本投入成为持续性创造就业的过程。在保持目前较高经济增长和资本投入增长的前提下，有效地创造更多的就业机会，大幅度提高就业增长弹性系数和劳动力和人力资本要素对GDP增长的贡献率。
第二，大力发展劳动密集产业，选择“节省资本、多用劳动”的工业化技术路线，有选择的发展资本密集、资源密集和技术密集的产业。资本积累和技术创新，要能够有效的创造新的工作岗位，新的就业机会。
第三，应当采取有力措施，保持基本群众的基本利益，实行中国的“新政”政策。改革的成本和代价，例如失业不应由失业者和下岗职工来承担，应由政府、改革受益者和富人来承担。我们不仅要创造一个竞争的市场，而且要建立一个温暖、关怀的公平社会。中国的改革与发展需要和呼唤中国的“新政”。其目的是建立两个基础设施：一是物质基础设施，即开展大规模的基础设施建设，如学校、医院、道路、桥梁、植树造林、兴修水利、环境保护、市容清洁、垃圾处理等公共工程，优先安排下岗职工重新上岗或临时上岗；二是社会基础设施，即建立社会保障制度、失业保险制度、个人住宅的贷款购买制度、工伤保险制度、人寿保险制度，建立劳动力市场和信息网络，通过这些制度建设为失业者与贫困人口提供基本生活保障，形成良好的社会安全网，从而实现保持社会稳定，国家长治久安的目标。
第四，促进劳动力要素流动，通过市场重新配置劳动力资源，通过就业结构的变动，既促进经济增长，又促进就业增长。积极鼓励各类劳动力，从国有经济向非国有经济流动，从农业部门向非农业部门流动，从农村向城市流动，从低劳动生产率部门向高劳动生产率部门流动，从欠发达地区向发达地区流动。
就业政策建议
中国的就业政策是实现中国就业目标和战略的重要手段，它旨在满足和实现全社会的最大利益，应避免成为保护少数人口特殊利益、保证少数部门“支出最大化”的政策工具。为此提出如下建议：
第一，降低城镇真实失业率应作为今后一个时期中央及各级政府的首要目标。建议召开全国就业工作会议，研究部署2000年控制失业率目标、新增就业岗位目标，并作为考核各级政府政绩的主要指标之一。实现充分就业的目标，并不等于百分之百的就业率，而是要把全国城镇失业率控制在自然失业率水平上（例如5%）， 这一目标经过多年鼓励是可以达到的，又是现实可行的目标。总理定期召开记者招待会，介绍当前经济形势，公布重大决策和公共政策，影响全国舆论动向，使其稳定民心，朝有利于政府的方向发展。
第二，统计城镇实际失业人口规模、真实失业率，特别是那些下岗职工尚未就业人员的基本信息，各级统计局应每月、每季度、每年定期公布上述指标，应尽快公布全国城镇劳动力调查数据。
第三，积极发展劳动密集型产业。这包括劳动密集型为主的服务业，如饮食业、商业、旅游业、咨询业、信息服务业、文化服务业、教育服务业、体育服务业、司法和会计等中介社会服务组织；积极扩大劳动密集型产品出口增长，不断提高劳动密集型产品的技术含量和附加价值；积极开拓国际劳务市场，有步骤、有组织地促进劳务出口，也鼓励国内人员到国外投亲靠友，并为他们办理出国手续，提供方便条件；积极发展劳动密集型小型企业，使之成为经济部门的就业主体。
第四，积极发展城镇非国有经济，在资金贷款、市场准入、经营范围等方面与国有企业一视同仁；鼓励国有职工向非国有单位流动，累计工龄数，享受退休保险待遇；鼓励下岗职工自我就业、家庭就业和非正规部门就业；鼓励在职工留职停薪、退职下岗、提前退休，允许在职女职工分阶段就业；鼓励失业青年和下岗职工，实行非全日制的计时工作或计件工作；鼓励大中专毕业生、复员转业军人进入非国有企业。国有企业（将来包括国有事业单位和政府社会团体）进入原则是“退（退休或退出）多少；进（新聘或增加）多少”，进而“退大于进”，逐步降低国有经济占城镇就业人口比重。
第五，尽快建立社会失业保险制度。扩大失业保险覆盖面，应覆盖不同所有制企业，包括集体企业、三资企业和私人企业；提高失业保险费比例。
第六，开辟再就业资金新来源。这包括取消对国有企业亏损补贴额（1996年为337亿元）和各类价格补贴（1996年为454亿元），征收个人所得税增收部分，股票证券交易印花税，开征国债交易，企业债券交易，外汇交易和期货交易的交易税，公开拍卖部分国有资产，提高烟酒消费税率，征收特殊垄断行业部分利润等。
第七，有效使用再就业资金，开展大规模城镇基础设施建设，创造更多的就业机会。解决全国城镇高失业问题，关键是创造更多的就业岗位，吸纳更多的下岗职工。今后5 年应成为城乡基础设施大发展和生态环境保护时期，使之成为新经济增长点和创造新增就业岗位的主要部门。以劳动替代福利，使下岗职工通过自己的劳动来养活自己。