存款保险立法：欧美经验对中国的启示，本文主要内容关键词为：中国论文,存款论文,启示论文,经验论文,欧美论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中国的GDP总量平均每7年翻一番，金融业在中国经济高速增长的过程中起到了重要作用，但至今中国仍是主要经济体中未进行存款保险立法的国家。因此，如何建立符合国情的存款保险制度，已经成为一个十分迫切问题。 一、关于存款保险制度的不同观点及欧美的经验 存款保险制度始于美国，根据1933年的《格拉斯—斯蒂格尔法案》美国创设了联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC)，为银行及非银行金融机构提供存款保险。经过近80年的运行，FDIC经受住了来自各方面的挑战，维护了公众对银行系统的信心。此后许多国家相继建立了存款保险制度，对其进行理论分析一直是银行法领域的热点之一，总体分成支持和有待完善两大流派。 (一)支持建立存款保险制度的观点 银行业负债经营的独特性，决定了银行系统内在的脆弱性。经济学家对银行挤兑现象进行了分析，在Diamond and Dybvig(1983)的博弈模型中，存款人因面临不同风险而对银行存款有潜在的流动性需求，银行挤兑仅仅是由一种外部的或者是无关的因素所导致，政府应该通过最后贷款人机制及时为陷入流动性短缺的银行提供贷款，同时应通过建立存款保险制度以预防因为信息不对称而引发的银行挤兑。Chari and Jagannathan(1988)认为银行挤兑并非完全是随机事件，而是存款人基于银行偿付能力负面消息的理性判断。当存款人看到人们在银行门口排起长长的队伍争相取款时，他们便认定该银行发生了经营困难。针对此现象，加强对非流动性需求存款人取现的管制，增强继续持有存款的信心，可以有效预防银行挤兑。 Cull et al.(2002)通过对世界银行提供的十几个国家的数据进行实证分析，发现存款保险降低了银行的系统性风险，显性存款保险比隐性存款保险在保护一国的金融安全与稳定上更为有效。当银行类金融机构陷入危机时，国家可以对其进行紧急救助。如Barth(1990)所发现的，美国联邦存款保险公司由于获得了足够的授权，在金融机构发生不良状况的早期能够及时纠正，并且在陷入困境的银行可能危及到全国银行业流动性之前将其关闭。 在全球银行业监管的实践中，巴塞尔委员会总结出的金融安全网包括三大工具：监管机构的审慎监管、中央银行最后贷款人机制、存款保险制度。(IADI，2012)作为金融安全网“三大法宝”之一的存款保险制度在维护金融稳定，保护存款人利益上发挥了重要作用。存款保险制度在全球越来越普及，在1980年时仅有20个国家建立，到2003年迅速增加到87个国家。(
-Kunt et al.,2008)按照国际存款保险家协会(IADI)的统计，到2014年1月底有113个国家和地区已经建立、另外41个国家(包括中国)正在准备建立显性存款保险制度。① (二)存款保险制度有待完善的观点 尽管存款保险提高了银行自身的抗风险能力，但并非完美无缺。存款保险面临最重要的缺陷在于道德风险：存款保险的存在使得银行家更倾向于追求高风险、高收益，却不必为此承担额外成本，反而把这些成本转嫁给存款保险机构，从而形成银行家的道德风险。追求高风险投资的金融机构往往会支付更高的利率来吸引资金，以2008年发生了金融危机的冰岛为例，冰岛储蓄银行为储户提供了高达5.25%的利率，而同期的荷兰合作银行只提供了3.4%的利率。(Faure and Hu，2013)由此可见存款保险通过为银行提供保险，从而鼓励了银行承担过大的风险，而这对银行的偿付能力造成了负面影响。 存款保险制度的第二个缺陷是当其保障范围过广时，会对一国的金融大环境产生消极影响。特别是在金融危机时期，存款保险可能会被当作“替罪羊”，认为存款保险将导致银行类金融机构的高风险行为。Keeley(1990)通过实证检验发现：存款保险在增加银行业竞争的同时也造成了银行特许权价值的下降，进而带来银行违约事件的增多。存款保险所带来的风险资产的增加和资本充足率的减少，进一步增加了银行经营的风险。1992年阿根廷甚至采取了极端措施：废止存款保险。不久其邻国墨西哥爆发了金融危机，阿根廷在1995年又不得不重建了存款保险制度(Miller，1996)。 减弱存款人自身监督金融机构风险的可能性是存款保险制度的第三个缺陷。Kaufman(1996)认为针对存款人疏于监督的问题，应当进行限额存款保险的制度设计，高于限额以上的存款不予保险，从而激励大额存款人对金融机构进行“用脚投票”式的有效监督。White(1995)认为由于存款保险将带来对存款人的负向激励，从而认为存款保险不适合广大发展中国家和转型经济国家。公司法专家Vletter Van Dort(2009)认为，存款保险制度给金融消费者提供了一个错误的信号，在该制度的保障下，金融消费者购买作为金融产品的存款时误认为是无风险的。 由此可见，反思和质疑存款保险制度的观点一直存在，但很少提出彻底废除之，而是希望发现该制度中的缺陷和问题并进行完善，以促进银行业的稳定发展。 (三)美国和欧盟关于存款保险的经验 上述理论上的争议对于我国理论界有一定的借鉴意义，而在存款保险立法和实践中，可供借鉴的主要参照系是美国和欧盟。 美国建立了存款保险制度后通过不断的动态立法、修法，稳定银行业发展。1991年《联邦存款保险公司改进法案》是美国存款保险修法的里程碑。该法案规定：当银行经营困难导致资本充足率跌至2%时，为防止耗尽其资本金，银行将由FDIC接管。由于FDIC拥有运用存款保险基金处置问题银行的权力，可以通过收购与承接、过桥银行、公开银行救助等多种手段，对被处置银行的资产、债务进行多种处置组合，严控处置成本，实现最佳的处置效果(Faure and Hu，2013)。 在2007-2008年美国次贷危机引发的全球金融危机爆发时，存款保险制度所发挥的重要作用再次得到验证。以美国印地马克银行破产案为例，在刚刚发生挤兑之后的数日之内，2008年7月11日储蓄机构监理局(OTS)即主持把印地马克银行的业务运营转交给FDIC接管。FDIC实行了损失分担保险计划，联邦政府承担了由于修改贷款人与印地马克银行之间协议所造成损失的50%，该银行的破产井然有序。(Swagel，2009)另外一个案例是华盛顿互助银行倒闭案，该行的倒闭是美国历史上最大的银行倒闭案，涉及资产高达3 070亿美元，该行在2008年9月25日被FDIC和OTS联合接管，在倒闭过程中甚至都没有出现如印地马克银行那样的挤兑现象。②除了这些知名案例之外，在美国金融危机期间还发生了其他一些小银行的倒闭和被FDIC接管的情况，储户甚至在取款时才发现原来的存款银行已经一夜之间易主，银行倒闭所带来的经济、社会震荡因存款保险制度的存在而降低到了最小程度。 除了美国模式之外，欧盟各国的存款保险立法和经验也值得中国借鉴。在经历了20世纪60～70年代多起存款类金融机构破产风波之后，欧盟许多国家建立了显性存款保险制度。1994年5月欧盟理事会颁布的《欧共体关于存款保险制度的指令》指出：存款保险虽然增加了银行的运营成本，但这些成本与发生信用危机的银行救助成本相比微不足道，存款保险能够有效解决当存款人对某一问题银行丧失信心情况下其他健康银行不受波及，从而维护整个银行体系的稳健运转。③该指令指出建立最低水平的存款保险是必要的，当然针对所有存款人的存款保险将诱发道德风险问题，需认真对待。2009年3月，欧盟对1994指令中的“延期支付”和“保险水平”两项重要内容进行修改。在“延期支付”方面，2009年新指令中规定“延期支付”从原来的3个月减少到20个工作日。在“保险水平”方面，新存款保险指令将保险额度从2万欧元提高到5万。④这两项修正使得欧盟各国的存款保险更及时赔付存款人，保额也大幅提高，更好地保护了金融消费者。 一般来说，存款保险资金的来源有三种方式，即事前融资、事后融资，以及二者的结合。事前融资需要资金的不断积累以维持存款保险资金足以支付相关索赔费用，并参照此前银行失败的案例，通过成员事前缴纳保费的方式进行融资。事后融资是指在金融机构发生破产事件后，资金主要由幸存的金融机构缴纳的一种方式。欧盟委员会的研究报告表明，16个成员国采用了事前融资模式，6个成员国采用了事后融资模式，5个成员国的融资没有区分事前和事后。⑤可以看出，在这些融资模式中，大多数国家采取了事前融资模式，这也是中国未来最可能采取的融资模式。 为减少存款保险制度带来的道德风险，采取风险差别费率更为有效，即当银行家选择高风险投资时必须付出更高费率的保费，欧美各国就此问题已经有成功的经验。在1991年以前，美国的银行存款保险费是按照固定费率收取的，此后则采取根据风险调整的差别费率。当某银行的存款保险准备金率(存款保险基金/当年被保险存款总额)达到1.25%后，FDIC不再对评级最高的“1A”类存款机构征收保费。基于评级情况，约有94%的美国银行不需缴纳保费(罗宽明，2007)。金融危机之后，为加强FDIC的保障能力，2010年的《多德—弗兰克法案》将存款保险准备金率提高到1.35%，并取消了原定1.5%的上限。由此可见，差别风险费率的引入使得美国的存款保险制度实现了一定程度上的奖优罚劣。 欧盟各国的存款保险制度也是通过引进风险差别费率制和存款保险最低限额制来减少道德风险。2009新指令第7条提出要建立基于风险的保费缴纳模型，第11条中规定将采纳风险差别费率制度，保费范围根据参保银行风险程度的不同收取标准费率的75%到200%。风险概率和计算将给予特定的因素考量，这些为测定金融机构的资产质量、资本充足率、盈利能力以及流动性等提供了可参考的核心指标。⑥目前欧盟有8个国家的存款保险采用了风险差别费率的计提办法。 基于风险差别费率制的存款保险在事前筹集资金中，可以激励存款类金融机构降低业务的风险程度，从而降低保费。基于追求利润最大化的目标，风险差别费率将会给金融机构以激励以降低风险，我国存款保险制度也应当将其作为未来的发展方向。 二、中国的存款保险立法需要解决的主要问题 上述理论观点和欧美立法实践给中国提供了很好的借鉴。中国长期实行以政府信用为基础、央行承担问题金融机构救援者为特征的隐性存款保险制度，存款者没有激励去以监督存款机构。一旦存款机构发生经营困难甚或破产风险，地方政府往往要承担起维护地方稳定的责任，中国人民银行、地方政府不得不承担起最后贷款人和救援者的角色。五大国有商业银行(中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行、交通银行，以下简称“五大行”)实际上一直免费享受着政府的隐性担保，当然没有积极性去推动显性存款保险制度。然而，上世纪90年代以来的一些银行挤兑案例已经把建立显性存款保险制度推到了前台。 (一)存款保险的现实必要性：银行挤兑的典型案例 海南发展银行破产案是中国金融业在市场化过程中隐性存款保险制度下的典型案例。受90年代海南省房地产市场崩盘的影响，成立于1995年8月的海南发展银行很多贷款无法按时收回，1998年春节之后一些知情人开始取出存款。当地政府发表声明否认该行存在经营困难的传言，但政府的澄清反而进一步刺激了储户对其存款的担忧，争相到海发行各营业网点排队取款。挤兑风波开始后的几个月时间里，中国人民银行累计调拨了31.5亿元进行救助，同时允许该行发行1.4亿元的金融债券补充资本金，但最终回天乏力。1998年6月21日，中国人民银行宣布关闭海南发展银行，其全部资产负债由中国工商银行接管，同时宣布全额保障海南发展银行所有储户的存款，从而制止了危机的继续蔓延(刘华，2004)。 另一个案例是威海城市合作银行挤兑案。该行成立于1997年7月，由5家本地城市信用合作社组建而成，因管理不善且缺乏有效的监督机制，潜在风险在1998年3月开始显现，存款额持续大幅下降，部分到期债务无法偿还。这些消息导致了每天有数百名储户在营业点前排起了长长的队伍提取存款，威海市政府被迫采取紧急措施，调动警察维持银行营业网点的秩序；同时，中国人民银行也进行现场监督，当地政府动用财政收入800万元用于置换其不良资产，并且出售了其58%的股份给当地的国有企业。最终，中国人民银行和当地政府总共花费人民币1.8亿元才解除威海市城市合作银行的挤兑风波(吴明理，2003)。 从1997年到1998年，中国人民银行共关闭42家存在经营问题的金融机构，其中包括1家商业银行(海南发展银行)，23家城市信用合作社和18家农村信用合作社。此外，人民银行还关闭了3家信托投资公司(中国农村发展信托投资公司、中国风险投资公司和广东国际信托投资公司)。被关闭的金融机构资产总额达1 088亿元，其中影响最大的就是广东国际信托投资公司。1999年1月该公司被法院宣告破产，成为新中国历史上第一家被宣告破产的金融机构(刘士余，1999)。 进入新世纪之后，省市一级的小型信用合作社发生信用风险的事件则更为频繁。2002年初，浙江信达城市信用社董事长林芊侵占、挪用信用社资金6 000万元人民币东窗事发，储户争相到信用社提现，引发了挤兑风波。浙江省政府紧急调资4 500万元注入，中国人民银行注入其全部存款准备金。最后，虽然多数个人存款本息得到了兑现，但是企业客户的存款则要根据清收贷款情况才能决定(应国华，2003)。2005年，青海省格尔木市8家农村信用社先后出现了局部支付困难→风险扩散→市场退出的情形，对当地金融市场造成了很大冲击，此后这些信用社均被撤销经营资格(刘贵生、孙天琦，2007)。 从这些案例中可以发现：发生挤兑的大多数是中小存款类金融机构，自身抗风险能力不强：而隐性存款保险在中国一直存在，有其一定的历史原因和合理性，在维护社会稳定和保护个体存款人利益方面发挥了重要作用。但隐性存款保险存在着自身难以克服的缺陷。首先，由于是国家买单，纳税人在银行倒闭时承担了高额的社会成本，用纳税人的钱补贴破产金融机构的存款人，有违社会公平正义。其次，中国人民银行作为最后贷款人，实质上隐性担保了全部存款人，从而诱发银行家的道德风险。最后，在现行隐性存款保险制度框架内，银行破产时基于社会稳定的考量，往往是居民个人存款得到优先补偿，而其他机构存款人风险很高，这显然是不合理的。由政府主导的隐性存款保险的弊端只能靠显性存款保险制度才能消除，逐步成为共识。 (二)存款保险立法核心要义：保护中小存款人的利益 实际上，在中国建立显性存款保险制度的设想很早就存在了，1993年的《国务院关于金融体制改革的决定》中明确提出要建立存款保险基金。此后央行、国务院多次研究建立存款保险制度，在央行最新发布的2013年《金融稳定报告》中再次提出：加快建立存款保险制度，完善防范和化解金融风险的市场化制度保障。(中国人民银行金融稳定分析小组，2013)中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中更是从国家战略角度提出：“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。”应当说，目前在中国建立存款保险制度已经水到渠成，通过消除储户对潜在存款损失的担心，可以有效降低金融机构破产产生的不良社会影响，维持金融系统的稳定。 改革开放以来，随着经济的高速增长，我国城乡居民收入有所提高，但由于投资渠道有限，居民金融资产更多表现为存款储蓄。据国家统计局统计，2001年中国城乡居民储蓄总额仅为73762亿元，2013年底增加到了46.54万亿元，12年间增长近6倍，年均增长率超过了17%，居民储蓄率超过40%，远远高于西方发达国家。⑦与此同时，中国的存款储蓄结构也与其他国家不同。根据招商银行和贝恩公司发布的《2013中国私人财富报告》，2012年所有中国个人持有的可投资资产总体规模达到80万亿，其中可投资资产1千万元以上的高净值人士超过70万人，他们持有的可投资资产22万亿。⑧由于中国总人口约13.4亿，这意味着占总人口不到0.51%的人群占据了四分之一以上的可投资资产，由此可以看出在中国居民存款结构中，小额存款人占据着绝大多数，存款是他们未来基本生活的重要甚至唯一保障。由于缺少必要的金融知识和投资技能，小额存款人无法对银行类存款机构的资产负债状况做出正确判断，主要是基于对“国家银行”的信任而存款。让小额存款人承担银行破产的损失，是极其不公平的，将严重影响社会和谐稳定。 按照LLSV(1998)所提出的法律金融理论，起源于普通法传统的国家对投资者和债权人的保护程度要高于那些法律起源于法国民法传统的国家。不同的法律起源塑造了不同的法律制度和监管规则，普通法国家更好的投资者和债权人保护导致了更好的金融体系和经济绩效。由于中国特殊的金融结构，存款人是银行最重要的债权人，而且极其分散，如何通过立法保护他们的利益将对中国未来的金融发展和经济增长起到不可估量的作用。由于中国法律体系中对投资者和债权人保护方面不如英美普通法系国家那样重视，而面对数以十亿计的中小存款人通过存款保险立法来保护他们的利益，已经刻不容缓，且事关民众个人财产安全和社会稳定，意义重大。 (三)存款保险的立法目标：促进市场竞争，防范金融风险 目前，中国宏观经济中不确定因素增多，经济增速放缓，银行业不良贷款增加。随着经济结构的调整，落后产能淘汰加剧，部分行业和企业的风险会进一步暴露。地方政府融资平台、房地产泡沫、影子银行等重点领域风险辐射面广，金融风险防控任务艰巨，从更前瞻地防范金融体系风险的角度出发，存款保险制度这一风险处置和银行退出机制的推出已经刻不容缓了。 随着中国2001年加入世贸组织，为履行入世后金融市场开放承诺，中国的银行业一直在朝着市场化的方向改革。市场化改革的一个重要表现是要确保为所有银行公平竞争提供制度环境，从而防止垄断行为。由于计划经济的历史惯性，目前中国银行业一个非常明显的特点就是国有五大行一直在银行业扮演着政府代言人的角色，众多储户选择五大行，主要是相信五大行享受政府隐性担保。储户的这种偏好，对市场上新组建的非国有存款机构相当不利。存款保险制度的建立将有效改变这种不正当竞争体制，提高银行业效率。目前为止，五大行都已成为上市公司，其中4家(工、中、建、交)还在海外上市，为股东赚取利润天经地义，如果依然采用隐性存款保险，完全可能出现国内纳税人去补贴银行股东(包括外资股东在内)和存款人的不合理现象。 市场在金融业竞争中占据主导地位就意味着银行业必须建立规范的退出机制。从前述银行倒闭的几个案例中可见，当银行破产时央行和地方政府都承担了高额的社会成本。长期以来，金融机构的市场准入由“一行三会”负责，但是当金融机构面临破产境况时，却并没有一个很好的市场退出机制。在市场经济体制下，任何市场主体都有可能因为经营失败而面临破产，金融机构也不例外。因此，通过立法形式引入显性存款保险不仅可以使金融机构本身获益，还可以有效保护存款人的利益，也有利于地方社会稳定。 从美国、欧盟发达国家的实践经验来看，存款保险机构在监管存款类金融机构的同时，通过收取保费形成一笔巨额的保险基金，作为破产清算人对陷入困境的金融机构进行救援，进而在银行破产时最大限度地降低存款人的损失，维护金融稳定。与此同时，存款保险机构本身是一国央行最大的存款人，可以确保经营失败的存款类金融机构以一种平缓的方式退出市场，不会对整体金融业产生传染效应。 由此可见，在中国进行存款保险立法对于促进市场竞争、建立失败银行的退出机制、防止银行业垄断、防范金融风险等方面，都具有极其重要的作用。中共十八届三中全会提出了市场应当在资源配置中起决定性作用，银行业作为最重要的配置金融资源的市场，更需要存款保险制度来确保所有参与主体之间的公平和效率。 (四)存款保险制度成本与收益的权衡 1998年亚洲金融危机后，中国政府向四大国有商业银行累计投入约2 700亿元人民币以充实其资本金，随后四大行共剥离不良资产1.394万亿元人民币，这些都是四大行经营失败的成本。2005年11月，中国人民银行在首次发布的《金融稳定报告》中指出：“近10年来，国家用巨大的财力和人力化解金融风险，保持了金融体系稳定”。这里虽没有给出“巨大财力”的具体数额，但是依据卢文鹏(2003)的计算，中国银行体系重构的财政成本大约是14 890亿元人民币，占1999年GDP的30.2%左右。 由此可见，重构银行体系的成本巨大。随着中国银行业的快速发展，如果没有存款保险制度保驾护航，一旦系统性金融风险爆发，中国银行体系将付出更巨大的成本。目前中国的《破产法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《民事诉讼法》、《公司法》、《金融机构撤销条例》等法律法规对商业银行的破产做出了一些一般性的规定，但在保护存款人利益和构建协调统一的银行退出机制上还不完善。 2007年中国出台了反垄断法以维护市场经济下的正当竞争，但在金融领域反垄断法的实施一直很少有实际判例。随着中国最新一轮的利率市场化改革的进行，未来市场竞争将有利于深入到银行业。中国人民银行决定自2012年6月8日起，五大行可以将其存款利率上浮7.7%，其他中小商业银行则可将存款利率上浮10%。2013年7月20日，中国人民银行全面放开金融机构贷款利率管制，取消了金融机构贷款利率0.7倍的下限。可以看出，我国利率市场化已经实实在在开始推进，只有尽快进行存款保险立法，才能进一步完善我国的金融法治水平，更好保护存款类金融消费者的合法权益，使我国的银行业真正走向国际化，防范和化解金融风险，实现金融体系稳定。 三、中国存款保险立法展望 结合欧美发达国家存款保险立法的经验教训，为更好维护我国金融业稳健发展，必须加快建立功能完善、权责统一、运作有效的存款保险制度，以防范和化解金融风险，维护金融稳定。(中国人民银行金融稳定分析小组，2013)基于此，我国存款保险立法应当考虑如下因素： (一)构建存款保险法律制度框架 很大程度上金融危机更像是一场自然灾害，何时、何地、如何发生很难预测，因此，存款保险在一定程度上可以认为是一项保障社会公众利益的公共产品。借鉴美国、欧盟存款保险立法与修法的实践，中国未来的存款保险立法必须关注的核心问题包括：存款保险的覆盖范围、投保方式、存款保险机构的设立、存款保险基金的筹集、相关各方的责任、权利、义务等，构建符合中国金融市场特点的存款保险法律制度框架。 (二)存款保险的覆盖范围 在所有国家的存款保险立法中，保险覆盖范围都是一个非常重要的问题。一般认为由于中小银行面临失败的风险更高，存款保险用于对中小银行救助的资金将会多于大银行，Kane and Wilson(1998)的数据统计研究表明：存款保险其实对大型银行而言更为有利，尤其是在恢复储户信心方面，前文案例美国华盛顿互助银行的倒闭就说明了这一点。中国的情况有所不同：五大行由于有国家股东的背景，在存款市场上拥有更好的信誉。如果采取自愿投保方式，五大行为降低经营成本，可能会不参加存款保险。 从上文中我国的银行失败案例可知，往往是一些地方性的中小金融机构更容易发生倒闭破产，只有他们参加存款保险，才能切实保护存款人的利益。但由于中小金融机构市场份额有限、所缴纳的保费有限，为解决参加存款保险过程中的逆向选择问题，未来我国的存款保险立法应采取强制投保的方式，在制度建设之初就实现对所有存款类金融机构的全面覆盖，以增强储户对制度的信心。 (三)限额存款保险与共同保险 根据欧盟、美国的实践，限额存款保险意味着在存款保险制度和侵权法制度对存款人的存款利益保护方面取得应有的平衡。当存款保险额度降低时，存款人将会面临较大的存款利益风险，因此，便会有存款人诉诸于侵权法的救济途径(比如通过金融监管机构或者政府承担相关责任)而得到存款利益补偿。这样便使得政府和金融监管机构面临更大的风险承担责任，可见较低的存款保险限额是一个能够对相关利益各方产生正向激励的方案。 共同保险制度在欧洲的存款保险实践中已有体现，即存款保险机构和存款人将各自承担一定比例的存款损失。限额存款保险和共同保险在欧洲的实践是可行的，因为在欧洲存款人的存款并不承担满足其基本生活需求的角色，但这在中国可能冒一定风险，与保护小额存款人的立法目标相悖。因此，限额存款保险的具体设置数额必须谨慎安排，尤其是在我国当前存款结构比较特殊的情形下，如果存款保险限额太低，许多存款将不能得到有效保护，从而降低存款保险制度的有效性。目前的核心是如何通过技术手段，在充分保护中小储户利益的情况下，尽可能地降低银行金融机构的道德风险倾向。 (四)存款保险费率 目前世界各国广泛使用的是单一费率，即由存款保险机构按照各银行存款的一定比例计提保费。随着金融创新的加快，银行表外业务、影子银行等高风险业务不断增加，单一费率已不符合现实，按银行的风险等级确定不同的费率的“风险差别费率”应运而生，成为一种新的金融风险管理工具。风险差别费率可以部分改善银行高风险投资的偏好，降低银行家的道德风险。当然，费率都是根据存款数量和结构、商业银行发生破产的概率和存款保险基金的收益状况来决定的。美国联邦保险公司(FDIC)在20世纪90年代以前由于未采取风险差别费率，没能有效控制存款保险的道德风险，目前欧盟和美国金融风险管理技术都越来越成熟，风险差别费率具备了广泛应用的条件。 在中国，由于有关金融机构的风险评级体系还不完善，未来新成立的存款保险机构实践经验不足，刚一成立即实行风险差别费率还不太现实。从另一个角度来看，如果在存款保险制度建立之初就采取风险差别费率，由于怀疑存款保险费率高的银行风险水平也高，储户有可能将其存款从保险费率高的中小银行转移到费率低的五大行，这显然有违存款保险制度建设的初衷，对五大行之外的中小存款类金融机构未必有利。基于此，中国存款保险费率的制度安排在最初应采取单一费率制，以利于中小银行与五大行进行公平的市场竞争。未来随着金融业市场化改革的深化，风险差别费率可适时引入。 (五)存款保险立法的时机选择 立法是存款保险建立的重要标志，美国的存款保险建立于上世纪30年代的大萧条之后，其他国家(如加拿大)是在其经济发展平稳期建立的。关于中国的存款保险立法时机，虽然多数学者都认为应当加快推出，但中国社会科学院金融所所长王国刚(2007)认为：由于利率市场化改革尚未完成，且存款保险利率、存款保险机构设置争议较大，过于急于进行存款保险立法，对中国的金融稳定与安全也许有害。 目前，在美国次贷危机和欧债危机之后，为防范系统性金融风险，中国的金融领域法律体系亟待完善。笔者和大多数学者、业内人士一样，都认为存款保险立法的时机已经成熟，争议的焦点已不再是立法时机，而是风险费率何时引入，这有赖于以后的进一步研究。 作者感谢荷兰皇家科学院院士、鹿特丹伊拉斯谟大学法学院Michael Faure教授提供的欧盟方面的资料以及与作者就存款保险问题展开的合作研究，感谢陈亚辉硕士提供的出色研究助理工作。 ①数据参见国际存款保险家协会(IADI)的官方网站：www.iadi.org，最后访问日期：2014年7月1日。 ②针对华盛顿互助银行倒闭、救助的相关信息，参见FDIC的官网：http://www.fdic.gov/bank/individual/failed/wamu.html，最后访问日期：2014年7月1日。 ③DIRECTIVE 94/19/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL,31 May 1994,on deposit-guarantee schemes. ④DIRECTIVE 2009/14/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL,Official Journal of the European Union,L 68/3-7,March 2009. ⑤European Commission COM(2012)280/3,Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL,Brussels. ⑥DIRECTIVE 2009/14/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL,Official Journal of the European Union,L 68/3-7,March 2009. ⑦上述数据来源于国家统计局网站公布的2013年度国民经济和社会发展统计公报：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html，最后访问日期：2014年7月1日。 ⑧数据来源：招商银行与贝恩公司：《2013中国私人财富报告——中国私人银行业：根深叶茂》，全文见：http://images.cmbchina.com/pv_obj_cache/pv_obj_id_F0553DCADE1EB7EEB7D5F53E3875473D524E2B00/filename/ddb302a7-6b57-42d9-9baa-2f9c956631b5.pdf，最后访问日期：2014年7月1日。
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