政府信息公开保密审查研究综述，本文主要内容关键词为：政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府信息公开的思想早在1685年英国学者约翰·洛克的《政府论》(下)中有所提及，公众获得政府信息的权利最先由瑞典在1766年予以确立，1946年联合国第一次大会通过的第59(1)号决议宣告“信息自由是一项基本人权，也是联合国追求的所有自由的基石。”此后，一系列的国际法律文件确认了该项权利，甚至有些国家得到了宪法层面的确认。自20世纪中叶以来，政府信息公开的研究逐渐引起世界各国的普遍关注，至今已有90多个国家(地区)建立了政府信息公开制度，我国已在2008年5月1日正式颁布实施《中华人民共和国政府信息公开条例》(简称《政府信息公开条例》)。政府信息公开的含义，既可以理解为一项制度，也可理解为一种行为。作为一项制度，主要是指国家和地方制定并用于规范和调整信息公开活动的法规规定；作为一种行为，主要是指掌握信息的主体，即行政机关、单位向不特定的社会对象发布信息，或者向特定的对象提供所掌握的信息的活动。日常工作和生活中所讲的信息公开，主要是指公开信息的行为[1]。政府信息公开一般遵循“公开为原则，保密为例外”的基本价值理念，但在推行政府信息公开的过程中，加强机关、单位涉密信息的保密管理，对拟公开信息认真做好保密审查工作，同样十分重要。《政府信息公开条例》第十四条明确规定，“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”政府信息公开的安全审查[2]是指行政机关根据相关法律法规的具体规定，对拟公开的信息是否涉密进行甄别鉴定，以确认信息是否应该公开的整个行政活动过程。保密审查不仅有利于更大程度的信息公开，同时也有利于更小程度的保密范围和更高程度的保密效能。基于此，本文对国内外政府信息公开保密审查相关研究予以综览，旨在鸟瞰该领域的研究现状与进展，并对未来保密审查工作提出可资借鉴的意见或建议。
1 政府信息公开保密审查缘由
1.1 政府信息公开与保密的博弈
博弈论(Game Theory)是研究决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题，博弈论的基本概念包括参与人、行动、信息、战略、支付(效用)、结果和均衡[3]。政府信息公开中，公开的主体是国家机关、法律授权和委托的组织，即作为博弈一方的“政府”，公开的对象为社会中的个人和组织，也即作为博弈另一方的“公众”。作为理性经济人的政府和公众同样都追求利益最大化，由于政府信息(产品)具有非物质性、消耗无损性、可共享性、可转化性等经济特质，所以在政府信息公开与共享的过程中，可以创造更多的经济效益和社会效益，带来整个社会福利的增加，当然政府信息公开也需要政府机构付出成本代价，包括机会成本、边际成本、交易成本、泄密成本等。政府部门希望能以最小的公开成本获得最大的收益即政府公信力的提升，而公众希望能以最小的成本获取其知情权的效用价值。博弈产生于政府主动公开信息之后，面对公众普遍提出的信息诉求，政府选择接受并扩大其主动公开的范围还是选择不予理会(不公开)，政府做出选择后，公众也会相应选择是否借助于其他途径反映其知情权的诉求，以促使政府做出公开信息的选择，属于不完全信息动态博弈[4]。笔者将政府与公众之间信息公开与保密的互动博弈模型绘制如下图－1。
图1 政府与公众之间信息公开与保密互动博弈模型
1.2 政府信息公开与安全的平衡
18世纪英国著名学者约翰逊1797年在评价弥尔顿的《论出版自由》时，既反对检查制度，也反对不加限制的出版自由，他看到，“无限制的自由的危险与限制自由的危险已经构成管理上的一个问题，人类理智迄今无法解决。[5]”过分强调公众的知情权，会对国家安全、社会稳定、对公民的名誉权、隐私权造成伤害；过分强调保密性，也会影响社会的民主进程，因此必须重视信息的有效配置与控制，平衡知情权与其他权利之间的冲突。信息公开制度的核心问题就是在信息公开与信息安全之间寻求平衡，该公开的信息不公开或者不该公开的信息公开，都会损害国家和人民的利益。所以，政府信息公开的范围成为衡量知情权保障程度的静态标准，同时也是衡量一个国家政治透明度的标尺。目前世界各国都是通过设置豁免条款(例外)来明确规定公民信息自由的限制，同时也限制行政机关在保密问题上的自由裁量权。
1.3 政府信息公开的安全审查
在公民知情权和传播权扩大的同时，政府的保密权力和治安权力势必受到限制，而作为调节者和仲裁者的司法权力以及行政机关的安全审查工作都必然据此重新调整。政府信息公开的安全审查工作是基于信息公开制度中制定的政府信息公开范围或标准对拟公开的信息实施安全审查工作，从而判定信息的知悉范围，以维护国家秘密安全、商业秘密安全、个人信息安全及敏感信息安全。特别是随着微博、微信、网络视听等新兴传媒工具的出现并广泛应用，政府信息发布通道更加多样便捷，个人信息保护的呼声日渐高涨，工业和信息化部2012年4月12日正式宣布，《信息安全技术、公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》已编制完成，这项标准最显著的特点是将个人信息分为个人一般信息和个人敏感信息，并提出了默许同意和明示同意的概念[6]。又如2012年12月3日，“岳阳公安警事”先发“天价切糕”给人误导，后发澄清微博却又随即删除，如此反复变更引发舆论的猜疑，所以政府部门利用微博发布信息之前，务必对信息进行安全审查，保证发布信息准确稳定才能确立自身公信力[7]。
2 国外政府信息公开保密审查的研究
2.1 立法与应用实践
从国外政府信息公开立法实践看，一般采用肯定列举加概括的方式规定应当公开的信息，采用否定列举的办法排除免于公开的信息。同时，还通过在信息保密领域颁布成文法律，对国家秘密、商业秘密和个人隐私给予相应的保护。由于信息公开与保密的界限相对清晰，信息公开前的保密审查相对简单，大多数国家的信息公开制度中并不存在真正意义上的保密审查机制[8]。比如，美国没有专门的保密法，但拥有相对完备的保密法律体系；美国没有专门独立的保密行政管理机构，但拥有比较完善的保密管理制度[9]。一些国家的信息公开立法，在列举不予公开信息的同时，还就信息公开保密审查做出规定，大体有三种做法：一是由行政机关首长负责组织公开信息的保密监督审查；二是由专门的官员负责信息保密审查；三是由专门组织负责信息保密审查。有的国家设立了信息公开保密审查专门委员会，有的国家则规定，信息公开保密审查涉及多部门的，要通过协调机制落实信息保密审查工作[10]。
美国信息公开的保密审查覆盖了解密管理的全过程。某种意义上可以说，美国解密管理制度的特色就是美国保密审查制度的特点。在美国，无论以何种方式进行的解密工作都必须首先进行保密审查[11]。美国的解密审查主要有三种：自动解密审查、系统解密审查和酌情解密审查。美国具体的保密审查条款置于历届总统令(Executive Order)中，比如克林顿的12958号总统令中第3部分第5、6、7款；小布什的13292总统令中第3部分第4、5、6款；奥巴马的13526号总统令中第4、5、6款。日本信息公开审查委员会制度是居于第三者地位、作为信息公开咨询机关的专门的信息委员会，采用屏蔽审查程序。泰国、印度的信息委员会则拥有比日本更强大的功能，泰国的官方信息委员会不仅拥有指导信息公开法实施的职能，而且可以直接处理申诉[11]。
2.2 文献综述与学者观点
国外学术界和实践部门对政府信息公开保密审查的研究，是伴随着信息公开制度的发展而逐渐兴起，研究也日趋活跃。笔者对国外文献的检索，主要针对OCLC公司(联机计算机图书馆中心)的WorldCat联机书目数据库进行检索。根据“保密审查”的英文释义及常见词组，笔者选用“secrecy censorship”(保密审查)进行题名(Title)检索，结果为53条，年限覆盖1952年至2012年[13]。大部分著作论及的是出版物审查、言论自由、新闻审查、文化审查等。如《审查百科全书》(乔纳森·格林，1990)是一本了解世界各国审查制度的工具书，该书对世界各国审查的历史沿革、电影审查、音乐审查、政府出版物审查、艺术审查等方面按照年代顺序进行了较为详尽的论述[14]。《自由的风险：20世纪80年代的保密、审查与镇压》[15](理查德·奥尔·克利，1988)一书谈及了学术思想自由的限制、里根政府与信息自由法、政府秘密的限制等主题。《一种审查的文化：南非的保密与知识镇压》[16](克里斯托弗·梅里特，1995)一书论述了南非各个时期的审查情况。美国北德克萨斯大学的一篇博士论文“信息审查：跨文化环境中‘日德兰邮报’社论漫画的报纸报道的比较分析”[17]中构建了信息审查模型，该模型从政治立场、个人信仰、宗教、新闻法律、宣传、抨击等方面对信息进行审查。“严查保密——法院在制止不必要的保密中应当扮演的角色”(梅雷迪斯·弗克斯，2006)一文讨论了法院在对国家安全机密的主张进行审查时应起的作用这一主题，指出法院可以使用大量的程序控制(如：沃恩索引，VaughnIndex)来对保密行为进行审查，迫使行政机关对每一项保密文件进行审查，并具体解释不予公开的正当理由，该文还参引了232条有价值的相关文献[18]，[19]。“理解新加坡的审查”一文指出，虽然新加坡在经济、政治、社会、文化等领域存在不平等的状态，但大多数人对政府严格的媒体审查持满意态度，在国家安全与媒体的控制和审查方面，新加坡政府成功地创造了一个奇迹[20]。
3 国内政府信息公开保密审查的研究
3.1 立法与应用实践
《政府信息公开条例》第十四条对保密审查的主体、标准、要求、权限、难点等问题进行了较为全面的指导性阐述；第三十四条就未建立健全政府信息发布保密审查机制的情况规定了制裁措施，说明该审查机制具有普适性，适用于所有政府信息发布，不仅仅是针对可能涉及国家秘密信息的审查，也充分表明了建立健全保密审查机制的重要性[21]。否定列举式必须对不公开事项作明确规定，《政府信息公开条例》将不得公开的范围简化为“涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息”，而同时又规定了公开信息“不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的限制，后者是以公开的效果作为限制的标准，而效果只能预测，不能证明，这样就可能出现一个模糊的中间地带，这些信息的公开缺乏明确的规定，可能就会在实践中产生困扰[22]。我国对保守国家秘密建立了十分系统、十分严格的制度，除《保密法》外，还有《国家安全法》《军事设施保护法》《档案法》《科学技术进步法》《刑法》以及众多的行政法规、部门规章和司法解释[23]对保守国家秘密予以规范，所以《政府信息公开条例》采用“法律、法规和国家有关规定”的提法，表明信息公开必须在现有保密制度的框架内进行[22]。我国保密工作的主管行政机构是国家保密局和各级保密部门，这些保密机构直属共产党的各级保密委员会的领导之下，而保密委员会的领导通常由党委领导兼任。所以《条例》中有关信息发布保密审查机制的规定，对于确保和加强党对政府信息公开工作的领导，具有特别重大的意义[22]。
在实践操作领域，笔者以“保密审查”为关键词，对全国各级行政机关发布政府信息公开保密审查制度(条例/办法/规定)的情况进行搜索[24]，共搜集官方文件259条，具体分布如下表1。
另外，《中国行政透明度观察报告》(2010～2011)针对国务院下设的43个机构和除香港、澳门、台湾和西藏外的全国30个省、区、市政府，以及广东、辽宁、上海、四川、河北和陕西共6个省市下属的全部94个地市级行政单位，以及部分典型县级行政单位，通过《中国政府信息公开评测指标体系》B02项三级指标对政府信息公开保密审查制度的制定情况进行了全面的调研和评析[25]，笔者根据此观察报告进行关键信息提取、梳理和罗列如下表2、表3所示。
3.2 文献综述与学者观点
笔者通过对中国学术期刊网络出版总库进行“保密审查”题名检索，结果为43条，但“对军事医学稿件进行保密审查的启事”就占了26条，其余27条主要涉及档案、科技论文、新闻出版等的保密审查[26]。展江、雷丽莉在“《政府信息公开条例》与知情权、传播权和公权力的调整”一文中指出，“有关保密审查机制的设计，是没有见诸其他国家的”[22]。魏永征指出，“有关保密审查机制的设计，是《条例》中又一具有中国特色的重要规定，这也是‘建议稿’里没有的，也没有见诸其他国家的法律规定。[22]”李延枫在其硕士论文“政府信息公开保密审查机制研究”中阐释了政府信息公开保密审查机制的理论基础，分析了保密审查机制在政府信息公开工作中存在的不足，同时运用比较研究的方法介绍了国外保密审查的相关经验，最后从保密审查主体、标准、程序、责任、救济等角度对完善我国政府信息公开保密审查机制提出了建议[27]。孙宝云、赵冬在“论美国保密制度的特点及对中国的启示”一文中对美国信息公开的保密审查制度及特点进行了详细的阐述，具体观点见本文2.1所述。2010年4月由北京大学公众参与研究与支持中心发布的“中国政府信息公开评测指标体系”中，将指标“B02 政府是否以专门规范形式建立了政府信息公开保密审查制度？”设置为“B制度配套”(一级指标)下“具体制度”(二级指标)下的三级指标[28]。
4 政府信息公开保密审查研究视角归纳
通过对政府信息公开保密审查的立法与工作实践、文献综述与学者观点的调研，目前国内外关于该主题的研究视角主要归纳为以下几个方面：
4.1 公开范围与例外的研究较多
确定政府信息公开范围是政府信息公开保密审查的主要目的，此方面的研究成果相对较多。较有代表性的有，张明杰的《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》[29]一书从公开信息、例外信息、排除信息与例外信息三个层次探讨了政府信息公开的范围，他认为例外信息包括公共利益例外、行政特权例外、私人利益例外三种。湛中乐、苏宇的“论政府信息公开排除范围的界定”[30]一文，在参考国外较为成熟经验的基础上，对国家秘密、商业秘密、个人隐私、其他排除范围进行了详细的分析和界定。王喜珍的“论政府信息公开范围的界定——“例外规则”的运用”一文，介绍了政府信息公开“例外规则”在瑞典、美国、英国、日本政府的运用，分析了“例外规则”对界定政府信息公开范围的必要性[31]。通过对中国知网(CNKI)以“题名＝政府信息公开范围”检索[32]发现，共有469篇相关期刊论文。同时，不少学位论文也对政府信息公开范围进行了较为系统的研究，如中国政法大学高丽萍的《政府信息公开范围研究》(2006)、郑州大学王永明的《政府信息公开范围的比较研究》(2007)等相关硕士论文12篇。
4.2 保密审查专门性研究欠缺
我国学者对政府信息公开制度的研究始于20世纪90年代末，2001年加入世贸组织加快了我国建设透明政府的步伐，自2002年开始，政府信息公开制度日渐成为学术研究的热点，2007年4月《政府信息公开条例》的颁布使该主题的研究进人了高潮期，产生了大量的学术成果。但这些成果大多停留在宏观层面的理论阐述或现状分析与调研角度，集中在政府信息公开的意义、价值、国外经验推介、《政府信息公开条例》颁布的意义、实施、问题分析等，很少涉及信息公开制度中具体的运作机制，特别是保密审查机制。由于国内外关于保密审查的工作机制存在较大差异，比如美国信息公开的保密审查覆盖了解密管理的全过程，日本、泰国、印度、土耳其等都是基于独立于拥有信息的行政机关的专门信息委员会来进行行政救济，而我国保密审查是政府信息公开工作中颇具特色的一项工作机制。我国关于保密审查的专门性研究目前只有国家保密局等少量部门或学者从事，对保密审查的具体制度规范主要由各级行政机关信息公开机构或人员来编制，暂时尚缺乏针对此主题系统全面且深刻的研究。
4.3 国外经验的借鉴
虽然国外大多数国家的信息公开制度中并不存在真正意义上的保密审查机制，但不少国家在建立政府信息公开制度之初就以肯定列举加概括的方式规定应当公开的信息，采用否定列举的办法排除免于公开的信息，信息公开与信息保密的界限相对清晰，信息公开前的保密审查相对简单，但其定密机制和公开范围的例外规则有一些经验体现了区分信息公开与保密的发展态势，值得我国借鉴。同时，各国政府信息公开制度中的救济制度也各具特色，对完善我国保密审查后果的救济途径也颇具借鉴价值。尽管各国对例外信息的规定在形式、内容、条目等方面相异，但从保障利益的角度，大致从维护国家利益的例外信息——国家秘密、维护私人利益的例外信息——商业秘密和个人隐私、维护行政机关的行政特权的例外信息三个方面考虑。比如美国、日本、韩国和以色列的授权定密体制相对于我国的对照式定密体制来说，定密主体较为稳定，定密准确率较高，定密随意性较小。纵观国内外政府信息公开的救济制度，主要有行政救济和司法救济两种。国外的专门信息委员会、信息专员救济、信息裁判所救济等对我国完善信息公开救济制度具有很好的参考价值。
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