现代公共行政的数字化要求及其调适，本文主要内容关键词为：行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在韦伯看来，现代社会的发展就是一个世界“解魅”的过程。从某种程度上看，当工具理性的实证性和可计算性要求消解了隐匿于自然事物中的种种神秘魔力的同时，类似的要求也向生产、经营、管理、组织等社会活动领域不断扩张，数字化的要求便成为现代社会政治—行政的价值取向（注：张凤阳：《解除魔咒与价值迷失——文化领域中的现代性问题》，《南京社会科学》2001年第12期，第1-5页。）。在价值理性和工具理性中，韦伯选择了工具理性建构了官僚制理论的框架，并形成了著名的官僚制理论。可以说韦伯的官僚制理论代表了现代资本主义正统文化秩序的根本精神与体制选择，并进而成为一切现代社会的内在特征。本文即以韦伯的理论作为研究的参照系，来论述现代公共行政的典型性的数字化要求的特征及其调适。
一
要掌握韦伯官僚制理论的主题，则应当从他采用的概念入手，“理性化”概念乃是韦伯理论的中心前提。对于现代性的典型过程而言，韦伯的合理性命题一方面意味着科学世界观的兴起，对于人类理性而言，原则上没有什么不可解答不可认识的力量；另一方面，理性在实践中掌握了世界的动力，它发端于新教伦理，迄今已在世俗形式的管理结构中实现了制度化。
正如韦伯所说的那样，前现代的社会，也就是解魅之前的社会总是包含着将世界作为一个宇宙秩序的重要的宗教构想，要求这个宇宙必须是一个在某种程度上安排得有意义的整体，它的各种现象要用这个要求来衡量和评价。正是在这个统一的框架之下，整个古典思想，都可纳入某种类型的目的论框架，这个框架既被用来阐释人生的意义，又被用来说明自然的运动。在这个神创造的、有序的宇宙中，每种存在都有一个恰当的位置和目的，整个世界从精神上被注入了那些崇高的价值、意义和目的。
然而近代自然科学的发展祛除了整个世界的神秘“魔咒”和“巫魅”的力量，当笛卡尔第一次试图把自然看成一个类似理想图式的数学宇宙，人们可以将自然数字化，并以严格的逻辑推理来得到象数学结论那样具有客观普遍性的有关自然的知识的时候，自然只是人透过数学、自然科学、劳动等来加以量化、客体化的客观世界，人不再被视为是这个世界的产物，相反对于人类理性而言，原则上已经没有什么不可解答不可认识的力量了。从这种张扬人的主体地位的观念出发，现代人从一个充满迷咒和错误的世界中解放出来，哲学的或宗教的沉思冥想让位给对自然和社会法则的发现，这就是韦伯所说的“世界除去迷魅”。
世界的“祛魅”表明人类正不断越来越依靠理性去理解和控制社会，科学摧毁了超自然力量能够潜在的决定人类的命运的幻象，科学理性的实证性和可计算性要求不可避免的向社会角落的深处肆意扩张。因此，人类的“苦乐”可以运用数学方法进行精确计算，将世间的一切东西转化为抽象形式上的通约成为“统御我们行为取向的无所不包的终极意图”（注：张凤阳：《解除魔咒与价值迷失——文化领域中的现代性问题》，《南京社会科学》2001年第12期，第1-5页。）。尽管密尔关于“做一个不满足的猪比做一个满足的猪好；做一个不满足的苏格拉底比做一个傻子好”的说法人所共知（注：周辅成：《西方伦理学名著选辑》（下卷），商务印书馆，1987年版，第245页。），但是不幸的是，理性的发展并没有在社会理性化和文化理性化之间建立起恰如其分的平衡，资本主义推动了社会的理性化，却牺牲了文化的发展。科学技术理性遮蔽了道德的和美学的论证，现代性携带着一种技术—管理的思考方式渗透到价值的领域，从而发生“高贵隶属于有用”的现代道德的价值颠覆（注：舍勒：《价值的颠覆》，三联书店，1997年版，第141页。）。
在对理性进行了审慎地观察与思考后，韦伯认为理性是资本主义及其发展的最主要特征，整个资本主义的发展过程就是目的合理性日益发达、价值合理性相对衰退、整个社会越来越被功利色彩所笼罩的过程。因此，在价值理性和工具理性中，尽管韦伯悲观于人类理性的前景，但最终仍选择了工具理性建构了官僚制理论的框架，并进而形成了现代公共行政典型性的数字化特征：抽象还原、定量计算、准确预测和有效控制。这样，现代公共行政的标准化逻辑就是实现个人的角色还原，有目的的预测和控制外部对象成为其普遍化的趣味风尚，通过准确计量追求最优的方案和手段，从而形成了现代公共行政追求实证和实效的有效性思维。社会试图把它的制度性秩序建立在技术统治的基础之上，人们在不要求用实质性的价值证明制度规范和目标的正当性的同时，接受社会角色和制度性政策以换取物质报酬和社会发展，从而使理性在世俗形式的管理结构中实现了制度化。
二
韦伯在分析近代西方理性主义的特征时，把“理性”分成两种：一种叫“价值理性”，是指有意识地相信一定行为的无条件价值（美学的、伦理的、宗教的），不计其结果为何都要去完成它的态度，例如宗教徒的宗教实践行为；另一种叫“工具理性”，是指追求特定的目的时，把达成目的所采取的手段，所付出的成本，以及其它各种可能的结果都一一列入考虑、计算的态度（注：D.S.皮尤：《组织理论精萃》，中国人民大学出版社，1990年版，第3页。）。尽管韦伯在理性两种形式的关系上闪烁其词，认为“科学与信仰的区分只是细若毛发”（注：史蒂文·塞德曼：《有争议的知识——后现代时代的社会理论》，中国人民大学出版社，2002年版，第46页。），但在原则上两者却是分开的。
事实上，理性工具化的进程在理论上恰恰是以科学的名义作出的。在韦伯看来，科学的目的就是引导人们做出工具合理性的行动，通过理性计算去选取达到目的的有效手段，对于科学家来说，就应当“为科学而科学”，“在表明自己的价值判断之时就是对事实充分理解的终结之时”，从而做到“知识上的诚实……确定事实、确定逻辑和数学关系”。（注：马克斯·韦伯：《学术与政治》，三联书店，1998年版，第37-38页。）据此，他认为社会理性化是通过目的理性行动的所属体系的贯彻而实现的，并且是通过资本主义企业的形式和现代国家机构而体现的，工具理性实现了从文化理性化到社会理性化的过程。
在此基础上，韦伯转到合理性和合法化的联系的论证中。在韦伯看来，个人及其行为是进行经验性的科学分析的基本单位，个人的行为应当是合理的，而在社会结构和秩序的层面则是一个合法化的问题。在他提出的三种权威类型中，“法理型权威”相比于“魅力型”和“传统型”本质上是理性的和法律的，因此在这三种形式的权威中是效率最高的。所以对于整个社会合理化生活的共同要求便是一种以理性为基础的管理体制，最恰当的体制就是官僚制，而建构在理性文化基础上的官僚制作为一种普遍的组织机制，也必将以不可遏制的扩张趋势渗入一切社会组织，“在行政管理领域，要么采用官僚制度，要么外行作风，否则别无选择”（注：安东尼·奥罗姆：《政治社会学》，上海人民出版社，1989年版，第71页。）。这正如马尔库塞评价的那样：“西方特有的理性观念在一个物质和精神的文化系统中实现自身……这个系统旨在一种特殊的统治类型，这种统治已经成为现阶段的命运：这就是总体官僚政治。”（注：赫伯特·马尔库塞：《现代文明与人的困境》，三联书店，1987年版，第78页。）
然而尽管现代性标志着一个历史的突破，使人类的社会控制能力和人的自主性达到了一个空前的水平，但是它释放出的官僚制力量和科学技术理性力量也使我们陷入到一个社会梦魇之中，官僚机构无孔不入，威胁着个性、自由和民主。在韦伯所说的“未来之笼”里，在受严格管理的大众社会已被除魅的冰河时代，自主权、创造力和实质理性将被看作精神安宁的潜在干扰者。“我们正走向温和宁静的沙漠，在那里，人类将不再有道德激情和精神烦闷，这正是西方社会过去的特点……人类不再是唐吉诃德或是浮士德，他们将成为自动化文明世界里驯服的仆从”（注：刘易斯·科塞：《理念人》，中央编译出版社，2001年版，第282页。）。官僚体制同时也预示着一个政治灾难，当个人变的依靠官僚体制的时候，他们相信他们的命运是由它决定的。官僚制本身的产生既是西方社会民主化发展的产物，但是“充分发展的官僚制”又将会导致民主的萎缩，这不能不说具有讽刺的意味。
事实上，韦伯本人也感到一种与古典自由主义原则格格不入的“奴役”形式正逐渐地在资本主义体内形成对人的桎梏，逐渐地变成一种与资产阶级理想背道而驰的严峻现实。因此，即使是韦伯也认为中心的问题是“我们如何反对这个机器，以维护人性免受灵魂的分割，免受普遍的科层生活理想的支配”（注：戴维·比瑟姆、马克斯：《韦伯与现代政治理论》，浙江人民出版社，1989年版，第85页。），韦伯的结论是如果官僚体制代表了维护秩序的典型力量，那么克里斯玛就是促进变迁的力量。然而问题在于，克里斯玛并非解决问题的答案，反而给现代性造成了一个新的困境，官僚制作为现代社会最有效的管理方式，不但没有使大众民主成为可能，反而提出了民主是否可能的问题。韦伯的理论不可避免的落入了政治保守主义的泥淖。
三
在韦伯的时代，科学的理性主义势不可挡，在生活的所有领域都“产生出一种从伦理和方法两方面对待生活的高明的理性主义”，因而诸如世界的统一的宇宙秩序和价值原则被消解了，从而不再有“惟一的必然之神”。韦伯进而认为，世界解魅之后的这种价值多元论的状态，即“诸神之争”成为现代人无法逃避的命运，个人必须决定，“对他来说，哪个是上帝，哪个是魔鬼”这种选择贯穿在一切生活秩序之中（注：马克斯·韦伯：《学术与政治》，三联书店，1998年版，第40页。）。然而现代性的发展却是工具理性张扬、价值理性不断衰微的过程，工具理性在社会领域的发展（或者说社会理性化）却导致了现代社会价值领域的荒芜。
基于同样的关注，哈贝马斯通过理性的重构的尝试来洞察韦伯的“理性化”理论前提，后者以他自己的沟通行动理论为基础来批判、补充和重整韦伯的理论。哈贝马斯通过假设普遍旨趣和规范的领域能在具体情景中被确定和认同，从而使他的“沟通理性”和交往伦理有一种社会力量。在哈贝马斯看来，尽管科学—技术—管理的知识的进展能够解释生产力的发展，但是只有运用道德知识才能解释社会的制度框架组织，人类一方面通过科学技术的进步不断增进对自我和社会的控制，另一方面通过伦理传统的进步不断的进行道德演化。在这里可以看出，哈贝马斯的批判理论的目标就在于为理想和价值寻找理性的道德基础或平台，工具理性带来了价值的荒芜，然而理性和价值都是理性社会的承载。
事实上，无论是在韦伯还是哈贝马斯看来，都并不存在所谓惟一的或最高的价值，因为价值本身是人基于对理性化世界的认识之士的一种理性选择。前者认为科学本身是从事科学职业的人们的终极意义，但“科学不涉及终极关怀”（注：马克斯·韦伯：《学术与政治》，三联书店，1998年版，第34页。），在一个“诸神之争”的世界里，研究应当恪守价值中立；后者则假设普遍的旨趣和规范能够在具体的情景中被确定和认同。因此，最终二者都导向了价值中立的自由主义，这也就是贡斯当所言的“现代人的自由”——现代经济社会公民们的主体的自由权利。由于价值本身是人的选择所产生的，所以一个合乎理性的推论便是：选择的权利优先于选择的对象、自由优先于善。
然而在罗尔斯看来，这种政治自由主义的价值中立并非真正的价值无涉，而是公共领域的自由主义原则相对于各种完备性学说的中立，这种中立蕴含了“正义优先于善”的原则，体现了“公共理性”的规导性地位（注：约翰·罗尔斯：《作为公平的正义——正义新论》，三联书店，2002年版，第146-153页，第54-55页，第55页。）。罗尔斯认为现代民主社会是一个思想多元的社会，各种合乎理性的学说相互冲突但又共存于民主制度的框架之内，任何学说都无法得到全体社会成员的普遍认同。所以在理性多元论是一个既定事实的情况下，不可能存在一种秩序良好社会。因此为了保证良好秩序社会的统一与稳定，罗尔斯认为就必须发展出一种超脱于各种统合完备性学说的正义观，使各种合乎理性的完备性学说能就此达到一致，形成“理性的重叠共识”（注：约翰·罗尔斯：《作为公平的正义——正义新论》，三联书店，2002年版，第146-153页，第54-55页，第55页。）由于生活在多元民主社会的所有成员不可能在社会的所有方面都达成全面共识，所以共识只能限于政治正义方面，而“重叠共识”就是在排除各种分歧和对立之后的共同认识，是政治领域内的公平正义。他同时认为，“就民主社会的公民所能得到的而言，这是政治统一和社会统一之最合乎理性的基础”（注：约翰·罗尔斯：《作为公平的正义——正义新论》，三联书店，2002年版，第146-153页，第54-55页，第55页。）。
那么问题在于“在被看作是自由而平等的、并在整个生活中世世代代都能充分合作的社会成员之间，具体规定其社会合作之公平项目的最适当的正义观念是什么？”（注：约翰·罗尔斯：《政治自由主义》，译林出版社，2000年版，第35页，第35页。）罗尔斯认为民主社会的这一正义观念一定不会只是工具性的，而是要服从道德的原则，在无知之幕后人们订立契约时，“公正的理性或合情合理性发挥了决定性的作用”（注：约翰·罗尔斯：《政治自由主义》，译林出版社，2000年版，第35页，第35页。）。从这个角度看，罗尔斯所言的无知之幕基于的不再是“最大最小值”的理性视角，而是一个道德的视角。在此基础上，罗尔斯进而认为要保持现代民主社会的统一和稳定，惟一的方式就是通过公共理性的运作来达到对政治正义观念的共同认可，形成“理性的重叠共识”。
对传统的以工具理性为基础的官僚制，罗尔斯试图通过重叠共识的机制来改进，一方面确定宪政框架，通过宪法确定某些基本的政治权利和自由的内容，增进体制的价值共识；另一方面宪法共识需要与公共理性相联系，通过程序正义保证达成宪法共识的正义性。从这个角度看罗尔斯提出的“理性的重叠共识”可以看作是对现代公共行政典型的数字化特征的弊端进行的调适，来实现公共行政的价值回归。
当今世界的社会历史条件发生了巨大的变化，对于公共行政来说，根本的价值在于真正实现个人的自由选择，特别是在一个公正的社会环境中实现这种选择。因此，在公共行政范式上，传统的以工具理性为主导的理论在经历了将近一个世纪的辉煌之后，在20世纪80年代遭到普遍的质疑和批判，这样一些理论事实上体现了公共行政在后现代社会的价值诉求。