世界贸易组织《补贴与反补贴措施协议》评析，本文主要内容关键词为：世界贸易组织论文,协议论文,措施论文,反补贴论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关贸总协定（英文缩写GATT，下称GATT）于1947年产生之前，关于政府补贴影响自由贸易的争论已经出现。1947年GATT文本就补贴与反补贴问题作了非常原则的规定。这些规则于1955年被修订，后又在1979年东京回合谈判达成的《补贴与反补贴守则》（下称《守则》）中得到解释和发展。GATT跨越了约半个世纪的风雨，成立了世界贸易组织（英文缩写WTO，下称WTO）后，作为WYO体制下货物贸易多边协议之一的《补贴与反补贴措施协议》（下称《协议》），在持续的争论中将补贴问题的国际法规则推进了一大步。
补贴问题的复杂性不仅在于它涉及十分敏感的政府行为，更在于它具有推行重要的国家政策目标和可能对贸易带来有害影响的双重作用。在试图将区别补贴的“合理性”与“不公平性”的有争议的尺度适用于经济发展程度参差不齐甚至悬殊的不同成员方时，难度则更高。
本文拟结合GATT有关规定的演进，对《协议》的内容及意义进行初步的评析。
一
补贴是GATT有关规则本应首当其冲解决的问题，连《协议》也难以圆满答复。
1947年GATT文本的有关条款和东京回合达成的《守则》均未就补贴作出明确定义，不过后者在其附录“出口补贴解释性列表”中列举了12种出口补贴的表现形式。1947年GATT文本对补贴与反补贴问题的规范主要包括：（1）第16条第1款关于缔约方应就所有补贴措施通知缔约方全体的松散规定；（2）第16条第3、第4款关于遏制出口补贴的规定；（3）第23条限制采用新的国内补贴的一般性规定；（4）第6条关于反补贴税课征条件的原则性规定。《守则》制定了针对出口补贴和出口补贴以外的补贴的不同规则，对出口补贴的限制进一步加强，同时仅要求缔约方避免通过采用出口补贴以外的补贴对其他缔约方造成有害影响。
到《协议》达成之前，在GATT体制内，直接影响国际贸易的出口补贴业已受到较严格的禁止。出口补贴是政府向出口产品提供的补贴，受补贴产品以低于国内市场价格甚至成本的竞争性价格在国际市场销售，从而扭曲了按市场经济规律进行的资源配置。但世界各国，包括发达国家和发展中国家，出于种种目的——社会的、经济的或政治的，尤其在经济不景气、商业呆滞或失业率居高不下时期，采取种种补贴措施。这些措施扭曲了本应按市场经济规则实现的资源配置，在国内环节接受补贴的产品的出口则构成间接的出口。正因如此，《协议》以前的GATT有关规则在此陷入了两难困境，只能吁请缔约各方自觉抑制会给贸易带来有害影响的国内补贴行为。
《协议》首次规定了补贴的定义：位于某一成员方境内的政府或任何公共机构提供的财政资助，即：（1）涉及资金直接转移的政府行为（如拨款、贷款、投股），资金或债务的潜在直接转移（如贷款担保）；（2）政府岁入的豁免或不予课征（如税收宽展之类的财政鼓励）；（3）政府提供货物或一般基础设施以外的服务，或购买货物；（4）政府向基金组织支付款项、委托或指示私人机构，令其行使上述（1）至（3）项所列举的一种或多种通常授权政府行使的、并与通常由政府从事的行为没有实质性区别的职能。或者，存在1994年GATT文本第16条所指的任何形式的收入支持或价格支持，即以直接或间接增加从它的领土输出某种产品或减少向它的领土输入某种产品的任何形式的支持，以及由此而授予的优惠。《协议》附录一“出口补贴解释性列表”中，也列举了12种出口补贴的表现形式。
所谓“专向性”补贴，是指成员方当局向辖区内特定企业、产业或企业集团、产业集团提供的补贴。《协议》第二条规定了判断专向性是否存在的原则和需要考虑的其它因素。专向性补贴是《协议》规则约束的对象。
所谓禁止性补贴，是指除WYO农产品协议规定以外的按出口实绩提供的法定或事实上的条件性补贴，和以进口替代为目的的条件性补贴。禁止性补贴具有专向性。成员方应承担义务，对禁止性补贴既不授予，也不予以维持。
所谓可以起诉的补贴，是指除WTO农产品协议有关条款规定的农产品补贴以外的、会对其他成员方的利益造成有害影响的补贴，即：损害另一成员方的国内产业的补贴、致使其他成员方根据1994年GATT直接或间接可享有的利益，尤其是第2条减让表所规定的利益丧失或损害的补贴，以及严重歧视另一成员方利益的补贴。“严重歧视”在符合《协议》若干具体条文规定的情形时构成，包括对某种产品的从价补贴总额超过5%、对某产业的经营亏损提供弥补性补贴等。证明竞争补贴没有构成严重歧视的举证责任由采取补贴措施的一方承担。
所谓不可起诉的补贴，系指作专向性补贴，以及为资助企业研究活动、促进落后地区发展、资助现有设施改造使之适应新的法定环境要求而提供的专向性补贴。《协议》为不可起诉的补贴提供了安全港。
《协议》的以上规定，初步划分了成员方可自行采取的合法补贴和必须接受国际法规则约束的补贴的界限。
二
根据《协议》，当某一成员方的利益由于其他成员方采用补贴措施而受到损害时，它可以采取的补救渠道有两种：（1）课征反补贴税；（2）在与采取补贴一方磋商未果后将问题提交WTO争端解决机构。
《协议》第5部分规定了发起反补贴调查的条件、程序、证据和成员方当局进行调查的重要规则，以保证所有有关利益方都能提供信息和陈述理由。它制定了若干计算补贴量的主要规则以作为决定是否造成损害、以及损害程序的衡量依据。它要求在确定国内产业的受损情况时考虑所有有关联的经济因素，并且证明受补产品和声称遭受损害的产业之间存在因果联系。如果调查表明，补贴量低于总价值的1%，或者受补产品的进口量或其损害小到可以忽略不计，调查即应终止。调查除特殊情况外应在发起后1年内结束，最长不得超过18个月。在审核所有要求之后，是否课征反补贴税，以及是按补贴量还是低于补贴量课税，均由进口成员方政府当局决定。如果课征较低税额足以抵消补贴对国内产业的损害，反补贴税额就应低于实际补贴额。反补贴税的执行期限以抵消补贴造成损害所必需的时间为准。任何反补贴税必须于课征之日起5年内终止，除非有关当局根据复查认定这一终止可能导致补贴及损害的延续或复发。
鼓励将争议提交WTO争端解决机构解决而不是动辄采取单边反补贴措施构成《协议》的又一特点。任何时候某一成员方认为另一成员方实施了禁止性补贴或可以起诉的补贴，就可要求与采取补贴的成员方进行磋商。若是在规定期限内磋商未果，任何一方可以将争议提交WTO争端解决机构，以设立一个专家小组对问题进行审议，并向争端解决机构和涉及纠纷的各成员方提出最终报告。该报告为争端解决机构采纳后，争议各方应无条件接受。如果在规定期限内，报告提出的解决方案没有得到执行，争端解决机构可授权提出指控或起诉一方采取适当的反措施。此类措施可能影响到受补贴产品以外的其它产品。如果争议一方根据WTO《争端解决规则和程序谅解》第22条第6款的规定请求仲裁，仲裁员应就反补贴措施是否适当作出裁决。
有关不可起诉的补贴的争议不适用以上程序。在实施《协议》允许的、特别限定的专向性补贴计划过程中，如某一成员方有理由认为该补贴对自己境内的产业带来了严重不利影响，例如造成难以补救的损害，该成员方可以请求与采取补贴的成员方磋商。磋商未果，请求方可将问题提交补贴与反补贴措施委员会。如果委员会确认存在严重不利影响，可建议补贴方修改补贴计划或采取措施消除有害影响。倘若6个月内委员会的建议未被付诸实施，委员会可授权请求方采取适当的反措施。
应当指出的是，在《协议》框架内，调整补贴的实体性规范与采用反补贴税的程序性规则之间，存在某种脱节。《协议》允许的补贴可能被某成员方按照《协议》规则课征的反补贴税所抵消。例如，某成员方认为其他成员方实施的某种特定的专向性补贴对自己境内的产业造成了严重有害影响，它可能不顾该种补贴属于不可起诉类，对其课征反补贴税，而不是将问题提交补贴与反补贴措施委员会处理。而且，由于国际法规则和国内法标准的差异，一项可以起诉的补贴即使经争端解决机构认定未构成达到某种程度的有害影响，也不能完全排除被某些成员方课征反补贴税的可能。同时，单边补救措施与多边补救措施之间也存在某种互补。例如，甲国是乙方某传统产品的出口地区，丙国向自己出口到甲国的同类产品提供补贴，企图强占乙国在甲国的传统产品市场份额。在这种情况下，乙国无法采用课征反补贴税的补救手段，但可以向争端解决机构提出申诉。
综上所述，单边的反补贴税手段和多边补救手段是《协议》规定的两套并行方法，受到补贴有害影响的成员方可以选择、也可以同时使用它们。但针对某一具体补贴在进口国国内市场造成的有害影响，只能使用其中一种。无疑，采用多边的补救措施有利于补贴与反补贴国际法规则的形成和加强。
三
《协议》承认，在发展中国家和从计划经济向市场经济转轨的国家的经济发展计划中，补贴可以发挥重要作用。因此，《协议》规定，最不发达国家成员方和人均国民生产总值低于1，000美元的发展中国家成员方的出口补贴不受禁止，但应在规定年限内逐步取消进口替代补贴。其他发展中国家应在WTO生效后8年内逐步取消出口补贴，并在更短期限内逐步取消进口替代补贴。对发展中国家延长过渡期的请求，由补贴和反补贴措施委员会审查后作出决定。针对原产于发展中国家成员方的产品进行的反补贴调查，如经认定总体补贴水平未超过产品价值的2%，或受补进口产品占进口国成员方同类产品的进口问题比例不足4%，调查即应终止。对经济转轨型国家成员方的要求则是：在WTO协定生效后7年内逐步取消禁止性补贴。在特殊情况下，如果为其经济体制转换进程所必需，经补贴与反补贴措施委员会同意，可以背离其向委员会通报的补贴计划，措施以及所确定的时间进程。
四
《协议》建立了较为完整的对补贴反补贴措施的监督机制。
首先，建立一个由各成员方代表组成的补贴与反补贴措施委员会，执行《协议》或全体成员方授予的职责，并为实施《协议》和推进与《协议》目标有关的事项向成员方提供磋商机会。WTO秘书处行使该委员会秘书处的职能。比《守则》在这方面的规定更进一步，《协议》规定在委员会下设立一个由5位在补贴与贸易关系领域具有高深造诣的独立人士组成的常设专家小组。其主要职责是：（1）应争端解决机构设立的专家小组请求，帮助判明系争措施是否构成一项禁止性补贴，其结论应被无条件接受；（2）向委员会提供关于任何补贴存在与否以及补贴性质的咨询意见；（3）接受成员方的咨询，就任何准备实施或正在施行的补贴的性质提供意见。
其次，各成员方都承担义务，将其境内实施或维持的任何补贴措施向全体成员方通告。这项通告应在每年6月30日以前提交。通告的内容、形式应符合《协议》的明细规定，令其无所遗漏，以便其他成员方能就补贴措施是否与《协议》规定相符作出评价。各成员方还应就其在反补贴税方面采取的行动向委员会报告。
再次，各成员方提交的关于补贴的通告和关于反补贴税报告均由委员会进行定期审查。
五
《协议》是继《守则》之后在补贴与反补贴的国际法规则方面取得的重大进展。
第一，《协议》对WTO所有100余个成员方生效，而《守则》仅适用于20余个签字方，前者具有重大的国际意义。
第二，《协议》将国际法规则的效力延及国内补贴，为辨别何种国内补贴具有不公平性质提供了指导性规则。
第三，《协议》将经过重大修改的WTO争端解决机制导入反补贴补救方法并鼓励采用这一多边补救手段，有利于加强这一方面国际法规则的形成发展。
第四，《协议》为单边反补贴措施——反补贴税的实施制定了更详细的统一规则，进一步加强了对这种单边制裁向贸易保护手段转化的防范。
第五，《协议》比较实际地考虑了发展中国家成员方和经济体制转轨国家成员方的特殊需求并制定了相应办法。
当然，补贴与反补贴国际法规则的发展依然面临不少障碍。在美国政府将包括《协议》在内的乌拉圭回合达成的一揽子协议提交国会审批时，共和党参议员们曾对《协议》持反对意见，认为关于不可起诉的补贴的规定将置美国产业于不利的竞争地位，或者给美国政府增添数十亿美元的财政负担。可见，在国际法框架内尽量合理地解决补贴的双重作用问题依然是一项长期任务；而且，如何有效防止利用《协议》向不可起诉的补贴提供安全港的规定掩盖某些不被准许的意图，各国亦拭目以待。另外，《协议》还提出了一系列应予进一步解释的新问题和有关管理监督的新问题，这些问题都有待于在WTO争端解决机制的运作中逐步澄清。在这一方面，《协议》以前的、有关补贴问题的GATT专家小组报告只能提供有限的借鉴。
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