论我国金融监管体系的改革与创新，本文主要内容关键词为：监管体系论文,论我国论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
东南亚金融危机的爆发使人们看到了这些新兴市场国家金融监管的脆弱性，同时，这也从一个侧面说明了发展中国家在经济开放过程中如何合理地处理金融监管与金融自由化关系的问题。当前，我国金融系统存在着较大的风险，如何有效地防范与化解风险将是今后一段时期内我国金融改革中所要切实关注的问题。勿庸置疑，一个独立高效的金融监管体系和一套完整健全的金融监管制度，对于预防和化解金融风险，保证金融市场和国民经济的健康发展具有极为深刻的现实意义。然而，我国现行的金融监管体制仍然是从计划经济时代沿袭下来的产物，它显然不能完全适应当前我国经济快速发展的需要。因此，改革我国现行的金融监管体制，对其进行一定程度的创新，已显得尤为必要和迫切。
一、金融监管体制的国际比较
当代世界各国由于各自的政治、经济、文化和法律制度的差异，其监管体制也都呈现出各自不同的特点，从监管主体上来看，大致可以分为以下三种模式：
（一）二元多头监管体制
实行这种体制的国家，中央和地方都有对银行的监管权，同时每一级又有若干机构来共同行使监管的职能。联邦制国家因地方的权力较大多采用这种组织机构，最典型的就是美国和加拿大，其主要目的是防止银行业的垄断与集中。
在美国，根据1863年和1864年美国国会通过的“通货法”和“银行法案”，赋予联邦政府核准银行设立与监管权，这样就设立了归财政部所属的货币监理署（州政府则有“银行监理局”）来执行监管职能。随着1907年和1933年出现的经济危机，联邦储备银行和联邦存款保险公司、储蓄机构监理室也加入了监管队伍，其中联储负责监管已成为其会员的各州银行和银行持股公司，存款保险公司负责监督和检查非联储会员但又是加入存款保险的州银行。此外，还有一些如全国信用联盟管理局和联邦住宅信贷理事会也有监管职能，但以前四个监管机构为主。1979年根据《金融机构管理与利率管理法案》，在这些机构之上又设立了联邦金融机构检查委员会，以建立统一的检查原则、准则及报告格式，还有一些协调事务等等。1980年的《存款机构放松管制和货币控制法》又授权成立了以财政部长、联储主席和联邦存款保险公司董事会主席等组成的放松管制委员会，以协调存款机构放松管制业务。除了这些联邦的监管机构之外，美国各州还都设有自己的监管部门来监管州注册银行和其它金融机构，这些监管部门因州而异。
（二）一元多头监管体制
实行这种体制的国家，金融监管权集中于中央，各个地方没有独立的权力，而在中央一级又分别由两个或两个以上的机构共同负责银行体系的监管，德国、法国等均是这种模式的典范。
采用这种体制的国家，往往是由一个非中央银行、非财政部的政府机构来执行监管工作，而为了有效和全面监管，中央银行也辅助监管，这就形成了一元多头的局面。如在德国，根据1961年银行法和1976年修改后的银行法，联邦金融管理局作为政府的一个独立机构负责全国的金融监管工作。但银行法又同时规定，在监管金融机构中，联邦金融管理局必须与德意志联邦银行（中央银行）密切合作，相互通报重大发现与咨询，共同处理各金融机构在经营中的安全性、流动性问题（1993年7月的最新银行法也是这样规定的）。同时，联邦金融管理局并不设置分支机构，因此，对银行的监管主要依靠联邦银行各级机构报送的银行业务报表。联邦银行在审查报表时如发现问题，有权向监督局提出处理建议。此外，联邦经济审计员协会和联邦有价证券交易监督局也有对银行和其它金融机构的监管权。
（三）集中单一式监管体制
实行这种体制的国家，金融监管权往往都是由各国的中央银行来行使，其它部门无权对金融机构进行监管（日本是个例外）。这种监管模式在发达国家和发展中国家都很普遍，但二者的形成机制却有很大不同。发达的市场经济国家实行此种模式是金融高度发达基础上一体化的结果，是与其完善的市场体系、高度的经济水平和自身拥有较大独立性的中央银行相适应的；而发展中国家采用这种模式，其原因则在于国内市场体系不完善，金融制度结构比较简单，客观上需要政府通过中央银行统一干预监管以便与这种状况相适应，其主要体现的是政府意志，而不具备中央银行独立的监管和决策能力。如香港是由金融管理局来对金融业进行监管的（香港并无中央银行），新加坡也是由其中央银行——金融管理局来负责监管的，日本则比较特殊，大藏省（财政部）既是其金融主管机关又是其主要的金融监管机关，日本银行（中央银行）主要任务是制订和实施货币政策，它仅参与很小一部分监管。我国目前采用的也是这种体制。
二、现行体制下我国金融监管存在的主要问题
改革开放以来，我国一直是由中国人民银行负责对金融机构进行监管。1992年以后，国家又设立了国务院证券委和中国证监会负责对证券公司等非银行金融机构进行监管，进一步细分了金融监管职能。应该说，这种监管体制对稳定我国的金融市场起到了一定的作用，但是，由于长期在计划经济体制的框架下运行，其不可避免地打上了计划经济的烙印。特别是我国当前正处在向社会主义市场经济体制转轨过程中，国内经济活动日趋复杂，国际经济交往也比较频繁，这种高度计划经济下的监管体制显然已不能完全适应经济发展的需要，因此在具体操作过程中暴露了诸多的不足和问题，影响了金融监管的效果。
（一）金融监管的目标与货币政策目标相混淆
金融监管作为政府干预微观经济的一种行为，其本身是具有特定目标的。一般地，各国政府都把保护存款人利益作为金融监管的主要目标，也有将维护金融体系的稳定性纳入监管目标之中，但无论怎样，这都与旨在维持本国币值稳定的货币政策目标是不一致的。金融监管是政府对微观经济的管制，是政府职能在微观领域的延伸；而货币政策是属于宏观调控范围的，许多国家中央银行执行货币政策时通常都是独立于政府的。二者的作用领域与作用机制都是不一致的。长期以来我国的人民银行既承担着金融监管的任务又负责执行货币政策，同时它作为政府的一个职能机构又受各级政府的干预较大，缺乏独立执行监管政策的环境；另一方面，由于我国现行的监管体系是通过监管各级金融机构特别是银行来保证国家各项金融政策的贯彻执行，而我国银行的主体是国有银行，其信用能力很少受到存款人的怀疑，因此事实上中央银行的货币政策目标是与金融监管目标混淆在一起的。这不仅影响了监管的效果和力度，同时也不利于及时地防范与化解金融风险，最终有碍监管目标的实现。
（二）监管机构内部关系混乱，缺乏有效的协调
我国现行的监管体系是以人民银行作为主要的监管机构，在组织体系上中央设立总行，各省、市、县设立分支行，这种金字塔式的机构设置是按照行政区划而不是按照经济区划设立的，因此，在具体监管过程中各监管机构的内部关系比较混乱，这表现在：(1)上下级监管部门的关系不顺。上级监管部门下达指令监管项目时，往往都是从全局的角度来考虑，对特定地区和特定项目缺少明确具体的针对性，因此很容易造成全国一刀切，而地方监管机构受地方政府的影响和干预，多带有地方化倾向，这就会导致上下级监管部门之间因目标不统一而出现矛盾；另一方面，上级监管部门下达的指令数量多、任务重，牵制了地方大量的监管力量，使监管成为“被动的监管”。(2)同一级监管部门之间缺乏明确的分工和有效的协调。一般来说，金融监管可以分为对国内银行的监管、对外资银行的监管、对跨国银行的监管和对非银行金融机构的监管几个层次，监管部门内部也都分别设立了各自的职能机构。但是在具体执行过程中，由于缺乏明确的分工，导致人民银行的各个部门机构之间不够协调，往往都是政出多门、各自为战，造成“重复监管”，浪费了大量的人力、物力资源；另一方面，也使得被监管部门疲于应战，影响了其正常的经营，而一些急需解决的问题则有可能游离于监管之外。
（三）监管机构自身缺乏有效的制衡机制
由于我国是单一集中的监管体制，人民银行各级机构是金融监管的主要执行者，而人民银行在进行监管中自身也有可能出现错误甚至违法违纪事件，但目前除了党的监督、民主监督、舆论监督和上级行监督之外，没有其它机构可以对各级人民银行机构进行监督和制约。虽然人民银行内部有稽核监管部门对人民银行的行为进行再监督，但由于都是在同一管理者的领导之下，即使人民银行在监管中出现违规也无人加以追究。另外，在这种高度集中的监管体制下，金融日常监督与金融稽核再监督这两个不同监管层次被融为一体，实质上是模糊了二者的含义与功能，从而失去了应有的制约平衡。一个失去制衡的监管体制很容易导致监管机构自身的腐败和监管行为的非规范化动作，最终会影响监管的整体效果。
（四）监管机构的外部关系不顺畅
在现有体制下，作为监管机构的人民银行与其它部门的关系还未能理顺，这在一定程度上制约着监管的效果。首先，人民银行与各级地方政府的矛盾不好协调。人民银行进行监管是从国家整体利益出发，维护整个金融体系的稳定；而各级地方政府往往是从本地区的利益出发，为了发展地方经济，地方政府对本地金融大力支持，而当前许多金融违规事件都是出自地方金融机构，因此，人民银行要加大监管力度，必然会与地方利益相冲突，二者的矛盾影响着金融监管的进一步深化。另一方面，基层监管机构本身又是地方政府的一个职能部门，易受政府的干预，或者在地方主义观念的作祟下，很难使中央的监管目标完全得到贯彻执行。其次，人民银行同地方财政的关系也不好处理。多年来地方财政挤占银行的局面仍未得到彻底改观，只是挤占的渠道发生了变化。原来是通过透支方式挤占，现在变成通过多种形式挤占商行分支机构资金，这就逼着中央银行多发票子，最终影响了金融监管目标的实现。此外，地方财政还可通过地方政府对基层监管部门施加压力，也必然导致监管目标的错位。可以说，在现行体制下作为监管机构的人民银行独立性差，这是造成其外部关系不顺畅的主要原因。
三、我国金融监管的制度创新
高效、健全的金融监管体制是维系一国金融稳定的重要外部保障，也是一国金融业对外开放的根本前提。从目前来看，我国金融业存在的大量风险在很大程度上与现行监管体制的不完善有关；另一方面，从长远着眼，我国金融业对外开放是必然的，这就要求我们未雨绸缪，及早建立起健全的金融监管体制。因此，改革我国现行的金融监管体制，进行一定程度的制度创新，已是势在必行。
我国的金融监管体制到底应采用哪种方式为好？笔者结合我国的具体国情做一下分析和比较。二元多头监管体制设计地比较复杂，虽然执行起来效果不错，但要求有一个高效率的政府和充分竞争的金融体系，而且各个部门的独立性较强，这些条件我国目前显然还不具备。一元多头监管体制是建立在高度发达的经济水平和金融体系之上的，且要求有较大独立性的中央银行，我国现在的经济发展水平和作为中央银行的人民银行都达不到上述要求。综合看来，我国特殊的国情决定了我国的监管体制不可能完全照搬西方模式，必须是在现有体制的基础上进行一定程度的创新。笔者认为，我国的监管体制可以在现有单一集中模式的基础上融合进一元多头模式的优点，形成一种综合模式。具体来讲，就是作为全局性的金融监管制度体系可采用一元多头式管理，而对各个具体金融部门（如银行）仍采用集中单一式管理。为此，应在国务院下设金融监管委员会，负责全局性的金融监管工作；人民银行主要负责对银行的监管；另设立保险业管理委员会和信托业管理委员会，它们与证监会分别负责对各非银行金融机构的监管。上述各个机构在级别上是平级的，金融监管委员会应与人民银行和各专业委员会密切合作，相互通报重大发现与咨询，并且可以指出对方错误并提出修正建议，而人民银行和各专业委员会也可对其进行业务监督，这样可以形成一种制约机制。金融监管委员会只在中央一级设立，各地方不用设立分支机构，对银行的监管主要通过各银行呈送的报表进行。在上述几个机构之外，可设立各种民间自律组织做为辅助监管机构。全国人大财经委对这些机构进行共同监督。具体结构见下图：
在金融监管体系的具体建设过程中，要切实注意以下几个问题：
(1)要充分发挥金融监管委员会在整个金融监管体系中的核心作用，同时应注意协调其与人民银行和各专业委员会的关系。改变传统体制中以人民银行为主的监管格局，将人民银行从全局性的监管中解放出来，使其把主要精力放在执行货币政策上，做好宏观调控工作。
(2)坚持分业监管的原则，即人民银行只负责对银行业的监管，各专业委员会负责对各自非银行金融机构的监管，这也是国际上通行的作法。为此，应把目前仍属于人民银行监管职责范围内的对一些非银行金融机构的监管任务分离出来，由各专业委员会单独负责监管。
(3)在分支机构的设置上，人民银行和各专业委员会应按照经济区划而不是行政区划来设立，这样可摆脱基层监管机构受政府干预过多的弊病，以确保在进行监管过程中的独立性和公正性。
(4)要注意发挥民间自律组织和金融机构内部稽核部门在整个监管体系中的作用。金融监管是一个全局性的问题，它既包括外部监管又包括内部监管。事实上，整个金融体系的稳定有赖于每一个金融机构的支持，也只有各个金融机构都建立了健全的内部运作机制和整个行业建立起良好的协调机制，金融体系的稳定才有切实的保障。因此，要充分利用民间自律组织和金融机构内部稽核部门对金融机构的监督作用，形成一个自上而下健全而高效的监管体系。
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