苏南地区小城镇土地市场发育现状分析——以江阴、张家港和昆山为例，本文主要内容关键词为：苏南论文,张家港论文,江阴论文,昆山论文,为例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、小城镇的土地所有制结构
在苏南地区，农村经济体制改革促使乡镇企业异军突起，带动了小城镇迅速发展。小城镇行政建制也随之发生变化，极大多数的集镇（原乡行政中心）改为建制镇。在改为建制镇前，农村集镇的土地除极少数为国有外（如：县有关机关、部门派出机构用地），均为农村集体所有性质的土地。与建国之初形成的建制镇相比，这些新形成的建制镇国有土地少而村集体土地多，即：1978年前形成的建制镇几乎全为国有土地，此后越往现在推移，所形成的建制镇中国有土地所占比例就愈少，而村集体土地所占比例愈多。并且，在全为国有土地的建制镇上，其新增建设用地的来源也是农村集体所有的农用地。这种土地所有制结构会使小城镇土地市场发育和运作复杂化。现将本文要考察的江阴市、张家港市和昆山市的若干小城镇的情况以表1示。
表1 本文要考察的小城镇概况
* 表示1993年的数据，其它为1992年的数据。
** 根据当地有关规划资料估计，集体土地包括村和镇集体经济组织所有的土地。
二、小城镇土地市场发育现状分析
（一）江阴市三镇新增用地市场发育现状分析
青阳镇是江阴市的老建制镇之一，全镇土地均为国有，其商贸区、住宅区和工业区的新增用地都需通过征用，将集体土地转归国有。璜塘镇和周庄镇的土地属镇集体经济组织所有，镇政府为将土地开发产生的利益掌握在自己手中，一般将商贸区、住宅区的新增用地征为镇集体经济组织所有（简称镇有）；对工业用地则视情况而定；对外资、中外合资等三资企业用地，采用的办法往往是先将村集体土地征为国有再出让；对本镇的企业因其要每年完成镇政府下达的各项任务和义务，用地一般只需将其所占用的集体土地征为镇有，并支付一定的土地补偿费、耕地占用税、粮油差价补助后即行。因而，小城镇的工业用地供给采用的是“双轨制”。各镇将商贸区和住宅区征为国有或镇有后，再由镇政府村镇办公室下属的房地产开发公司来开发。而房地产开发公司在起步阶段往往因开发资金不足，一般采用定向开发，即：依商业用房和住宅的设计图纸来预售。通过预售，各镇房地产开发公司都获得可观的开发资金。1994年调查时，江阴市三镇的地价和商品房销售价情况如下（表2）。
表2 1994年调查时江阴市三镇地价和商品房售价 单位：元／m[2]、元／m[2]·年
* 集体是指镇和村两级
由表2可见，青阳镇和周庄镇商业用地价格是一致的，而璜塘镇则较该两镇低100元／m[2]，这是因为青阳镇和周庄镇是江阴市大镇，人口和工业经济基础都较璜塘为强。以住宅用地来看，三镇地价是一致的。这表明，周庄镇住宅售价较高可能是建筑成本和房地产垄断销售所致。以工业用地来看，只有青阳镇搞出让，而且出让价并不很高，若扣除征地费2.5万元／亩，则政府从出让中所得的出让金只有2.5万元／亩。反而是璜塘镇搞集体土地出租每年可收取1.5万元／亩合算。
可见，筹集小城镇建设资金是镇政府支持房地产开发，发展土地市场的内在动因。因只能由镇政府来投资基础设施这一公共物品，在进镇务工经商人数迅速增加拉动小城镇商业用房和住宅需求扩大的情况下，政府干预下的房地产开发公司就应运而生。镇政府出于减少土地取得费，将村集体土地征为镇有，通过对房地产开发公司收取基础设施配套费，来弥补基础设施投资不足；可这也促进了土地市场的发育。江阴市三镇的土地所有性质不同，但镇政府支持房地产开发公司发展的目的是相同的。工业用地价格太高会阻碍引进外资的进程，因而导致了青阳镇国有土地低价出让现象。土地出让价款在中央、省、地方及其各部门的分成对此也有影响。
（二）张家港杨舍镇旧区改造中土地市场发育现状分析
杨舍镇是张家港市政府所在镇，有几个村环抱着它。由于这几个村乡镇企业发展很快，占地面积大，且1987年补办用地手续时，被企业所占的耕地面积并没有因之核减，致使这些村撤销一直困难，致使镇当中有相当一部分土地是由围绕杨舍镇的几个村所有的。杨舍镇旧区改造采用两种方式：①单位自拆自建，即：各企事业单位自筹资金将其所占土地上的房屋、厂房按照规划要求加以改建，如果原来是建工厂的地方，现在规划为商场，则这家工厂将搬出去并且筹集资金在原地建起商场；②老城区的居民用房由市政府动迁办公室统一实施拆迁，并由其在新区征地建设动迁房加以安置。因第一种改造方式仅改变用途并没有发生转让，故着重分析第二种旧区改造方式。市动迁办成立于1991年5月份，职能是统一组织拆迁私房和单位房。从拆迁情况来看，85%以上是私房，共拆迁私房和单位房42万m[2]，拆迁私房1430户，安置了1036户，剩下来的自拆移建，重新安置至老区的拆迁房几乎没有。根据张政发1993年12号文件《关于调整房屋拆迁补偿、安置房价等有关规定》知，拆迁房所得补偿是按房屋的建筑成本计算的，但也考虑了土地价值对安置补偿的可能影响。现比较一下郊区房价与中心区房价的差异（见表3）。
表3 杨舍镇中心商业用房、住房价格与郊区住房价格比较 单位：元／m[2]
* 住房价格是预售价格；** 住房价格中的土地费是按土地出让价计算。
可见，中心地段的房价高出郊区的房价。动迁办把中心地段的房子卖出，就可以比郊区多赚600-3900元／m[2]不等。动迁办在郊区的安置房用地是以征地费取得的，张家港目前最高的征地费为62.35元／m[2]。若以当前张家港市土地局对房地产开发用地出让的最低保护价180元／m[2]为郊区房地产开发用地取得价格，则后者比前者高出117.65元／m[2]。现假设动迁安置房屋面积和动迁办在中心地段新建房的面积相等，那么，动迁办每动迁1平米，最少可赚取717.65元(600+117.65)。根据政府授予的职能，动迁办还要负责中心地段的基础设施投资和改善。按当地有关人士估计，生地九通一平2km[2]需3个亿计算，则每平米的基础设施投入为75元。虽然中心地段，基础设施改造费用会高一点，但动迁办下属的开发公司会把这笔支出打入商业用房和住宅的成本之中。另外，动迁办所负责的中心地段的公共设施建设成本也如此这般。
杨舍镇的旧区改造方式也导致了大量集体土地进入市场。中心地带动迁时为农民住宅的土地，属于动迁时的村集体所有，动迁办为节省资金，并没有办理征地手续，而该村集体依然存在。动迁办在其土地上建设楼房并出售，实际上也将村集体的土地一并出售了。
（三）张家港和昆山市若干镇土地一级市场发育现状分析
1.土地出让的用地结构向工业用地倾斜
1994年1-7月份张家港市共批租土地22幅，面积759亩，其中，工业用地12幅，占54.5%，比去年同期幅数增加了33.3%；房地产用地2幅，占9.1%，比去年同期幅数降低了68.7%；其他项目用地8幅，占36.4%。该市土地局认为，由于工业用地增多，增强了市经济发展的后劲。昆山市1994年出让的土地总面积中用于房地产开发的比重从1993年49.3%下降为3.7%，只有靠近玉山镇的城北镇和老城区具有从事房地产的潜力，1994年房地产用地占其总出让土地面积的比重比1993年分别高出5%和10%；用于综合用途的比重1994年虽比1993年高，即：从1993年26.6%上升为32.2%，但是除了开发区综合用地的比重从18.6%提高到24.3%外，其他地区1994年明显低于1993年；用于工业用地的比重从1993年的24.1%上升为64.1%；经济技术开发区主要项目虽一直是工业，但1994年也比1993年高了1.7%。
2.土地出让的受让主体偏重外资
张家港市1994年批租的土地中，独资企业11幅，占50%；中外合资企业7幅，占31.8%；中方集体企业仅为4幅，占18.2%。昆山市出让的487幅土地中看，出让给国内企业的为191幅，占39.2%；出让给国外企业的为296幅，占60.8%。但从出让的地价差异看，则是中外合资企业高于独资企业，独资企业高于国内企业。这是因为，其一，国内企业在与当地土地部门讨价还价中比独资企业具有优势；其二，中外合资企业中，中方往往将土地折价入股，作为企业总资产一部分，促使中方提高地价，土地局也从低于土地入股的价格的出让价中得到好处。（见表4）。
表4 土地出让中受让主体构成 单位：%、元／亩
* 这是1993年的资料
3.不同用地出让价差异幅度不合理
1994年截止调查时，张家港不同用地出让地价中，综合用地最高，平均为251.61元／m[2]；居住用地其次，平均为150.53元／m[2]；商业用地第三，平均为132.17元／m[2]；最低是工为用地，平均为116.33元／m[2]。商业用地和工业用地价格分别低于江苏省的最低保护价180元／m[2]和120元／m[2]。从出让的3幅商业用地来看，其中一幅15.5919亩地块，出让地价为150元／m[2]，则其他两幅的平均地价为121.77元／m[2]，仅接近工业用地出让的最低保护价。昆山市1993年和1994年出让的房地产用地、工业用地和综合用地的平均价格分别为152.92、139.25、143.8元／m[2]和203.2、145.1、147.06元／m[2]。1994年房地产用地平均出让价虽有所提高，但总体上看，两年来三者之间的差异幅度不大，说明土地出让定价有待合理调整。
4.土地出让价款的分配透明度较低
目前，张家港市和昆山市土地批租采取协议方式，出让价格并不是在公开、公正、公平的情况下形成的。对不同的土地受让主体，当地土地管理部门（在一定程度上也是政府授意下）在出让价格上采取不同对策。再加上有许多非经济因素的参与，致使出让地价在一定程度上并不是土地实际收益所反映的地价，比如，出现了同一个镇中商业用地价格低于住宅用地价格的情况。
三、小城镇土地市场发育状况总体判断
衡量土地市场发育状况的指标是：①直接由市场配置的土地数量；②地价依供给和需求力量形成的程度或地价形成的公平、公正和公平程度即土地价格透明度；③市场机制对土地利用结构的调节程度。据此，当前苏南地区小城镇土地市场有以下特点：
1.土地一级市场上各用地的供给直接受政府对各类用地项目偏好的影响，而不能完全根据土地市场需求状况直接做出相应调整。其表现为：房地产业用地通过一级市场供给不足，各级政府致力于发展工业，致使工业项目用地占批租土地的比重明显偏高。行政干预通过土地协议出让的方式来调整用地结构。与之相伴随，地价形成的透明度不高。再者，出让给国内工业企业的用地只占很小比例，且其地价低于三资企业。
2.极大多数小城镇房地产开发直接由当地政府垄断经营。镇政府通过房地产开发获得可观的基础设施投资资金，同时，也有利于改变小城镇的面貌。在小城镇房地产市场是由政府直接垄断情况下，其价格信号也受到行政影响极大。参与市场交易的土地用途主要是商业用房和商品房，交易主体也主要是经商者和农村富裕人员，工业用地只有极少数进入市场，且价格较低。
3.上述两点概括了新增用地市场的情况。从老镇改造中的存量市场来看，中心地段的商品房价格虽然在一定程度上也反映了市场的供求情况，但老镇改造中的土地市场从开始预售到完成交易的过程都是处于政府下属的有关机构控制之下，其价格显然是垄断价格。
因此，现阶段小城镇土地市场是地方政府为追求地方经济发展的一种派生需求，其自身运行很难独立于政府的行政干预，它本身是地方政府发财致富的重要手段。所以，小城镇土地市场对土地的配置作用是有限的。