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提起国库，不少人认为就是指国家金库。其实国库并不仅仅指国家金库。国库指的是保管、管理国家财政的资产和负债，以及反映预算执行情况的一系列财政职能部门，主要负责办理国家预算资金的收入和支出。在国库管理上，各国采用的方法不同，目前我国采用的是委托制，即委托中国人民银行经理国库。近年来，由于种种主客观因素的影响，在国库运作与管理中出现了一些违规现象，发生了一些贪污、挪用国库资金案件，致使国库资金严重流失。如何有效防范国库资金流失，已成为各级国库部门亟须重视和解决的一个现实课题。
国库资金流失现象种种
国库资金流失，主要指国库经办的预算收入在收纳、报解、退库和支拨过程中发生的各种资金损失现象。当前国库资金流失主要有两种情况：一是国库资金收入的流失。是指涉及预算收入收纳、报解的征收机关、商业银行和国库部门非法使用预算资金造成的损失。二是国库资金支出的流失。是指财政部门为谋求个人或小团体利益而进行的虚假或不正常的支出和退库操作带来的损失。具体说来，主要有这样一些现象：
利用过渡账户占用、延压税款 按规定，征收机关收纳的各级预算收入，应于当日或最迟次日办理报解入库手续。但一些征收机关往往通过过渡账户有意占用、延压税款报解。这种做法不仅降低了税款入库速度，占压了国库资金，也为一些心术不正者挪用国库资金打开了方便之门。还有一些代征单位尤其是公检法等部门也设立了过渡账户，将代征款项如各种罚没款长期积压，套取利息。同时，一些地方财政部门为了躲避国库监管，也乱开过渡账户，随意占用国库资金。1998年底，中国人民银行、财政部、国税局和海关总署曾联合组织清理“预算收入过渡账户”，在抽查的15214个单位中查出过渡账户24530个。如果按每个账户平均保留经常性存款余额5万元来计算，那么仅在这些被抽查单位中，就有13亿元税款被转化成了征收机关的储蓄存款，严重占压了国库资金。
预算内资金预算外管理 近年来，一些地方的预算外资金管理部门委托商业银行代征预算外及行政性罚没收入，并在各商业银行支行中指定一个集中代征点，每日分别将预算外收入划入预算外专户，将行政性罚没收入上划给国库。但是，一些集中代征点在根据预算外开具的凭证划解资金时，划入预算外专户的资金占绝大多数，上划给国库的资金十分有限，个别集中代征点甚至将全部资金悉数划到预算外专户，到年底方调回部分资金来完成预算内收入任务，人为导致预算内收入被预算外挤占。
国库经收处占压税款 按规定，国有商业银行的分支机构、对公营业网点都是国库经收处，纳税人可以在自己的开户行（国库经收处）直接缴纳税款，由经收处当日或最迟次日将税款划入当地国库，但是，一些商业银行收纳税款后，为了缓解自己的资金矛盾和完成存款任务，故意延压税款，不按规定及时核算和报解。
多头开户，分流国库资金 一些地方财政部门除在人民银行开设预算存款账户外，还在各行、社开立各类账户，以暂存款或还借款等名目将国库资金转移到自己的账户，进行体外循环。此外，还有些财政部门则采取不及时或根本不提供拨款单位清单和拨款计划的方式，有意延缓国库资金的支拨。
通过“财政结算中心”进行支出再分配 一些地方在实行财政预算支出改革时，取消了各预算单位的出纳和会计，成立“财政结算中心”，统一为这些单位管理财务。在实际操作中，一些地方财政提前将资金从国库转入结算中心，再由结算中心按期逐步调配，人为造成了国库“空虚”。
不合规、不合法退库 一些地方在国库资金退库操作时不按规定程序进行，出现了一些不合规、不合法的现象。诸如有的征收机关对纳税人的申报不及时处理，一直拖到过了申报纳税期限后作为稽查收入征收，从中提取30%的稽查手续费；有的超权限减免退税；有的利用过渡账户混库，将低手续费税种改为高手续费税种等等。有的地方甚至出现了退库未直接退到申请单位或个人手中，而是流到了征收机关或财政账户上的怪现象。
贪污、挪用国库资金 个别工作人员利用国库内部管理漏洞，大肆贪污、挪用国库资金。如1998年发生在广东省佛山的“5·18”案件，就是一个典型。该案案犯罗斌原系佛山市某区财政局预算科长，他在7年多时间里共贪污、挪用财政预算资金15870万元，其中通过拨款方式贪污资金15600万元，造成了国家巨额资金损失。无独有偶，1999年青海省分库又发生了一起贪污挪用1560万元国库资金的大案，同样损失惨重。
国库资金流失原因分析
造成国库资金流失的原因是多方面的，归结起来，主要有以下几个方面：
现行国库体制存有弊端 我国实行分税制改革后，将原大一统的税收划分为中央税和地方税。从现行国库运行方式来看，中央税和地方税仍属于同一国库管理，中央国库和地方金库之间只做到了分账户核算，并没有实现分开管理。在当前纳税单位多，国库业务量增多，核算内容增多的情况下，容易出现政策掌握不准、计算差错，以及人为混库、截留上级财政收入等现象。加之现行国库结算方法比较繁琐，征收部门所收的款项须经银行经收处从缴款人手中收纳，再上划到管辖行，之后还要经过管辖行集中汇总，通过票据清算划转到人行国库。库款支拨也是按此路线，经过逐层逐级返回才能到达用款单位账户。这种层层征收，逐层上解和下拨的结算方式手续繁、环节多、周转慢，为经办国库业务的金融机构占压国库资金提供了条件，不利于国库邪门对国库资金的运行实行有效的监控。
国库管理法规建设滞后 目前，我国涉及国库监管的法律法规主要是《国库条例》及其实施细则，还有中国人民银行制定的一些规章制度以及相关部门的法律法规等。由于《国库条例》及实施细则都是计划经济体制下的产物，许多条款与现行市场经济体制要求不适应。而其他相关法律法规也存在问题，如《预算法》对国库部门的监管谈得少、说得轻，致使国库监管常常处于无法可依的局面。特别是对于目前问题较多的税款过渡户的管理，国库部门更是缺少具体的管理办法，无法配合会计部门按照账户管理的有关规定进行监管。此外，对财政部门的支出改革，如财政结算中心、工资专户等新生事物，财政部门虽有相应的管理办法，但国库部门却没有及时下发与之相应的配套管理规定，使得即使发现问题也只能靠协商处理，不能依法处罚。
征收机关、财政部门的地方本位主义思想作祟 当前，有不少地方存在着侵吞占压国库资金的现象，究其根源，不外乎出于这样几种目的：一是为了逃避国库部门的监管，有意识地库外设库；二是为了照顾地方或单位自身利益，贪占国库资金；三是个别不法分子乘机谋利。其结果，不但人为减缓了税款入库速度，还占压了国库资金，分散了政府财力，使国库资金的正常支出受到影响。
国库部门重核算、轻监管，风险意识淡薄 由于多年来国库一直充当“财政出纳”的角色，不少国库干部只满足于账平表对和会计基础工作的规范，没有把监管工作摆到重要位置，对于国库资金风险，往往存在一种“进国库之前不管”、“财政如何用不管”和“出了国库不管”的“三不管”观念、随着时间的推移，这种根深蒂固的观念逐渐引发了对国库资金监管的畏难情绪，导致执法不严，在一定程度上纵容了违纪违法行为的发生。
基层国库机构及人员严重缺失，国库监管“脱节” 据统计，目前人民银行现有国库机构3000多个，商业银行代理国库机构20000多个。不少设有人民银行的县、市，至今没有独立的国库工作机构。有的地方虽然设置了国库，但在人员配备上严重缺编，特别是乡镇国库几乎没有专职人员，业务交叉、一人多岗的现象十分普遍，甚至还存在“一手清”的现象，致使国库监管工作难以正常开展，财税部门也不好配合与协调。
内控制度不落实，对账和事后监督形同虚设 按规定，财、税、库必须定期核对账务，以便及时发现问题，防患于未然。但是长期以来，由于财、税、库对该项工作不够重视以及国库人员缺编等原因，对账工作一直难以落到实处。有的地方对账只对余额不对发生额，有的地方要拖到月底才将对账单提送国库，有的地方对账信息反馈也不及时，给不法分子以可乘之机。从国库事后监督的情况来看，由于基层大部分行、处的国库事后监督员兼职多、专职少，难以按规定及时对上一工作日的账务进行复查，不能及时发现问题。
多策并举堵漏洞
既然造成国库资金流失的原因是多方面的，那么要堵住国库资金流失的漏洞，也必须多策并举，方能取得成效。
清理违规过渡账户，定期对国库经收处进行检查1998年，各地国库按照 中国人民银行、财政部、国税局、海关总署的要求，对辖内各征收机关的过渡户进行了清理，成效显著。但事后新的过渡户又悄悄开立。因此，各地国库部门要继续对过渡账户进行清理，坚决取缔违规设立的过渡户，对正常的税款过渡户进行审批、备案，切实行使监督财税部门开户的权力。同时，严格按照《中国人民银行关于商业银行、信用社代理国库业务的管理办法》要求，经常性地对国库经收处进行检查，以确保税款及时、足额入库。
规范财政预算外资金管理和结算中心的操作 财政结算中心是预算体制改革中的新事物，国库部门应积极帮助财政结算中心理顺支出程序，合理合法进行监管，避免人为调节预算支出。同时，国库部门应尽快熟悉预算外资金的新的管理规定和办法，积极与财政部门协商，分清预算内收入和预算外收入的收支渠道，避免因业务不熟、监督不力引起预算内外收入混乱的局面。
规范预算收入退库、财政拨款和支拨凭证管理 在退库操作中，各级国库部门要严格做到退前调查，退时审查，退后检查，以确保国库资金的正确使用。要建立拨款审核制度，监督财政预算支出，严格按预算计划、用款进度和事业需要支拨库款。同时，要严格审查拨款凭证，注意拨款流向，对不合理拨款一律不予办理。对于支拨凭证的管理，应重新设计制作具有防伪性能的支拨凭证，并将其纳入重要空白凭证销号管理，取消手工填制凭证的做法，严格实行专人传递制度，以确保凭证的真实和安全。
规范国库会计核算程序，落实国库岗位责任制 各级国库部门要严格按照《中国人民银行关于国库会计核算管理与操作的规定》要求，把岗位责任系统化，形成规范、合理、实用的标准化流程。在实际工作中，要严把“四关”，即凭证审查关、财务复核关、部门对账关、事后监督关。同时，要进一步建立健全国库会计核算制约监督机制，如前台核算与后台复核相分离制度；事后监督、国库主管与分管行长三级检查制度；国库人员定期岗位轮换和离岗审计制度等，以有效地防范国库内部案件发生。
加快国库改革步伐，实行财税库横向联网 目前，国库资金上解入库难、支拨汇划速度慢的主要原因，就是国库资金结算汇划手续繁、环节多。要解决这一难题，治本之策是运用现代高科技信息手段，尽快对财、税、库计算机实行横向联网，构筑具有系统性、超前性的税款直达国库模式，以简化国库资金上解手续和程序，保证国库资金及时足额入库，最大限度地杜绝压税现象的发生。
推进国库工作由“核算型”向“核算监管型”转变。 目前，由于国库机构不完善、编制不足、人员素质不高、监管意识不强等因素的影响，大多数国库部门的工作还处于“核算型”状态，没有真正向“核算监管型”模式转变。为适应新形势需要，各级国库部门应切实转变观念，增强监管意识，尽快健全国库机构，充实国库人员。同时，要抓好国库干部的政策法规教育和业务技能培训，不断提高国库干部的政治业务素质。
加快国库立法，改革国库体制 国家应在现行的《国家金库条例》及其《实施细则》的基础上，按照财税金融体制改革的新要求以及国库监管工作的新情况、新问题，尽快制定《国家金库法》，以确立国库机构监管的法律地位。特别是要赋予国库监督管理征收处和征收机关收纳、报解税款的权力和职责，明确对国库经收处和征收机关违法行为的处罚程序和标准。同时，要切实改进国库体系，实行中央国库与地方金库分开管理，从而与分税制税收管理体制相适应，从体制上避免当前国库资金征收与管理过程中存在的不一致现象，有效防范国库资金风险。