深化部门预算审计的研究，本文主要内容关键词为：预算论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
预算执行审计是指各级审计机关在本级政府行政首长的领导下，依照国家法律、行政法规和本级人大审查和批准的年度财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所进行的审计监督。各部门预算执行情况如何，直接关系到国家职能的顺利实现，以及社会政治经济和各项事业的健康发展，体现预算资金的使用效益。因此，对部门预算执行情况的审计监督，是政府加强预算资金管理的重要手段，也是审计机关工作的主要着力点之一。
一、部门预算执行审计内容的沿革与变化
1、部门预算管理情况审计
主要对部门管理本级及所属单位预算执行和财政财务收支总体情况进行审查，包括以下几方面内容：一是部门预算管理体制。即部门与本级财政的预算管理关系，部门与所属单位的预算管理关系、部门内部预算管理决策和执行情况等。二是部门预算管理制度。即部门预算管理制度的健全性、部门预算管理制度的合法性及部门预算管理制度执行的有效性。主要审查各项制度的实际执行情况和内控制度的实施情况。三是部门银行账户管理情况。包括银行账户开设程序、银行账户数量、银行账户中收支的内容及银行账户使用的管理情况。
2、部门收入及支出情况审计
财政审计要以“预算执行审计为重点，以支出审计为主线”，预算资金的收支审计是预算执行审计的基础和根本。政府的钱是怎么来的，做了什么事，每项事情花了多少钱，事情是谁做的，怎么做的，这些都要由审计部门替老百姓来监督。首先是部门收入情况审计。部门及所属单位的收入包括财政预算拨款收入和非财政预算拨款收入两部分。财政预算拨款收入是财政核拨的预算资金。非财政预算拨款收入包括事业收入、经营收入和其他收入等。主要检查部门收入取得的合法性、相关收入纳税情况及收入管理情况，有无私设“账外账”、“小金库”等问题。其次是部门支出情况审计。根据部门预算制度的规定，部门预算支出划分为基本支出和项目支出两类。基本支出是为保障机构正常运转、完成日常工作任务而安排的预算支出，包括人员经费和日常公用经费两部分。基本支出实行定员定额管理。审计的主要内容包括部门基本支出预算的真实性、支出执行预算及国家规定标准情况、部门基本支出效益情况等。部门项目支出是为完成特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出之外安排的专项支出。项目支出按其性质，分为基本建设类项目支出、行政事业类项目支出和其他类项目支出三类。审计内容包括项目立项申报情况、部门项目审核情况、部门项目实施情况、部门项目预算执行和资金使用情况、项目实施和资金使用效果等。
3、部门征缴国家非税收入执行“收支两条线”规定情况审计
许多部门履行执收执罚职责，收取的行政事业性收费收入、罚没收入等国家非税收入应严格执行“收支两条线”规定。对部门非税收入收缴审计的内容一是非税收入征收的合法性。包括部门的行政事业性收费项目是否经有关部门审查批准，罚款是否具有法律、法规依据；是否严格执行同家规定的征收范围和标准情况等问题；二是执行“收支两条线”规定情况。审查部门对纳入预算管理的非税收入及时足额上缴国库，支出是否通过部门预算予以核定等情况。
4、部门转移支付资金审计
公共财政框架下的转移支付制度是财政改革中的一项重要措施。财政转移支付制度的建立就是要将本级财政集中的财力，通过转移支付的方式，支持和促进贫困、落后财政经济的发展，使下级公共服务能力实现均等化目标。特别是经济欠发达地区，转移支付资金成为政府财政支出主要来源之一，且转移支付的范围和资金额在不断扩大，涉及农业、交通、教育、社保、就业等诸多方面。转移支付资金审计要着重把握两个方面重点：一是上级政府补助给本级的转移支付资金，以专项补助资金为主，在本级预算执行审计时应作为重点内容。二是本级财政补助给下级财政的转移支付资金，包括上级财政专项补助资金和本级财政匹配的资金。在本级预算执行审计时，要有重点选择专项补助项目和有关地区进行延伸审计。要逐步加大对每一笔转移支付资金的跟踪审计力度，审查转移支付资金拨付和使用的合法、合规性，审计转移支付的依据、支付的合理性及支付的透明度。还要审查财政体制的运行结果是否正常、合理。
二、部门预算执行审计工作应从以下几个方面深化
1、国库支付资金流向审计
部门及所属单位正在推行国库集中收付制度，即财政性资金通过国库单一账户体系（由国库单一账户、财政部门零余额账户、财政部门预算外资金账户、预算单位零余额账户、预算单位小额现金账户）收缴、存储、支付和清算。因此，我们在审计中要检查各项收入核算是否清楚，是否存在混库情况；资金拨付依据和审批手续是否合法齐全；注意与银行对账单核对，防止资金漏洞；对专项资金和大额款项的拨付，要以国库账户和财政专户拨付为源头，以资金流向为主线，开展跟踪审计。审计工作应把监督的目光转到“集中支付”上来，审查财政专户管理是否存在死角，是否有预算外资金未纳入财政专户管理以及私设“小金库”等违纪违规问题，各部门、各单位是否贯彻实施了“收支两条线”；专项资金是否由财政拨付到资金主管单位，有无挤占挪用问题。
2、政府采购审计
实行政府采购是预算制度改革的一项重要内容，政府采购审计是加强预算管理，提高财政资金使用效益，从源头上预防和治理腐败的一项根本措施，应从以下几方面入手：审查具体从事采购的各部门和单位是否按规定编制政府采购计划，是否将列入政府采购目录的项目都集中报送采购机关统一采购；审查采购部门的采购资金是否合规，有无挤占挪用其他财政专项资金的问题；审查政府采购方式和政府采购程序是否规范，应当实行公开招标和邀请招标的是否实行，有无违背公开、公平、公正原则的问题；审查采购合同是否符合法律规定以及采购预算的要求，采购资金的拨付和使用是否符合有关规定和合同的要求；审查采购物品是否经验收合格并按规定及时登记入账，有无囤积和损失浪费等问题。
3、部门预算编制的审计
一是看预算编制是否合法、细化。主要审计预算编制是否符合预算法等法律法规和国家的有关政策，是否坚持了量入为出、收支平衡的原则和预算编制有无细化到明细科目、细化到具体部门。二是看预算编制依据和标准是否充分、合理。主要审计人员经费是否准确，公用经费定额是否合理。专项经费政策依据是否充分和重大项目支出是否经过科学论证，是否有可行性预测。三是看预算收入是否真实、可靠，预算支出是否合法、合理。主要审计收入是否在对国民经济和社会发展进行科学预测的基础上，对预算收入的增长进行科学预测，是否将上年的非正常收入、本年度已减少的收入纳入预算收入的范围。四是看部门预算编制是否真实、准确。审查部门预算编制是否经过“两上两下”的程序，预算是否按零基预算方法编制，其内容是否完整、真实。各项收入是否全部纳入预算，行政性收费和预算外收入是否列明具体单位和项目，各项支出是否真实，是否多报、虚报项目支出。五是看追加预算是否适当。如某部门由于年末频频追加预算，导致12月的支出占全年支出的70%。年底大量追加预算不仅削弱了预算的严肃性，加大了预算执行的难度，而且造成部门年终突击花钱，影响了资金使用效益，削弱了财政职能，影响了财政资金分配使用的公正。
4、注重预算部门的绩效审计
首先，现代审计已成为民主法制的重要环节。审计机关恢复成立初期，主要是代表国家财政检查税收等财政收入跑冒滴漏，检查违法违纪行为。随着民主法制进程的深化，法制观念深入人心，审计开始转向代表公众、代表纳税人，以检查监督财政支出和政府责任为主。其次，效益审计可以促进政府公共项目的透明决策。现代法治国家，公共项目效益主要依靠决策程序和公众监督。部门预算执行效益审计作为监督程序，是对政府公共项目目标实现的经济、效率、效果状况作出综合性评价。通过效益审计，优化公共财政支出结构，提高公共财政支出效益。部门预算执行效益审计建立在责任政府基础上。如果没有明确的责任，审计就无从谈起，效益审计衡量是否花得少，花得好，花得明智。通过对公共项目结果状况与目标状况的审计评估，推进政府管理水平和公共服务质量提高。因此，部门预算执行审计不仅是监督权力，惩治腐败的工具，也应当是促进和引导政府强化责任意识，提高效益，改进管理水平的手段。第三，效益审计具有丰富的内涵。从法、美、英、日等国审计来看，其范围甚广，诸如，就业水平、福利计划、职员培训、劳资关系、污染控制、降低噪音、能源保护、消费保护、人力资源、发展计划等等。第四，开展部门预算执行效益审计，有利于跳出就审计论审计的格局，促进责任政府的架构，促进和谐社会建设。政府是人民政府，治理方式是民主化治理方式，部门预算执行目标实现要围绕人民，政府审计自然也不能例外，必须围绕部门预算执行目标开展审计，这样的审计，就是效益审计。部门预算执行审计要在深入调查研究的基础上，大胆尝试，探索开展效益审计的路子和方法，坚持财政财务收支真实合法审计与效益审计并重，以揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失等问题为重点，促进提高财政资金使用效益和管理水平，开拓部门预算执行审计的新局面，提高审计工作的层次。
三、注重审计方法
1、财政财务收支审计、经济责任审计相结合
有时部门预算执行审计与行政事业审计、党政领导干部经济责任审计同为一个对象，三者有机结合，既有利于避免重复审计，节约审计资源和成本，又可有效地提高审计效率、扩大审计成果。通过几年来的实践，已经证明这是一种成功的做法，今后还要继续坚持和完善。在安排审计计划时，对预算执行审计、行政事业单位的财政财务收支审计、经济责任审计要统筹考虑，避免重复进点，在实施审计过程中，要把预算执行和财政财务收支中发现的问题，结合经济责任审计进行责任界定，明确责任，然后深入分析其原因，提出标本兼治的建议，这样，既可提高审计工作质量，又能更好地发挥审计的威慑作用。此外还要将部门预算编制审计内容结合到专业审计之中，在专业审计过程中，进行部门预算审计，为预算编制审计积累资料，实现资源共享。同时要开展对部门预算的审计调查，从经费入手，调查各部门经费来源和结构，特别要选择那些有执收执罚权的部门和没有执收执罚权的部门进行对比，了解不同预算外收入规模的部门对财政资金安排的可接受程度，分析财政部门对行政事业收费和罚没收入的回拨比例是否合理，公用经费定额标准的制定是否科学，项目资金的使用是否达到预期效果。
2、审查报表与了解情况相结合
审计过程中，不仅要审查一般预算收支表和政府性基金收支表、一级预算单位的部门预算、专项资金支出类别表等相关资料，还应就本级预算草案和部门预算编制情况向有关单位提出询问和进行调查了解：一是了解地方党委、政府当年经济工作的指导思想、发展思路和奋斗目标。二是了解财政部门关于编制预算的指导思想、基本依据、预算安排、实现条件等具体情况。三是了解部门及所属单位上年预算执行情况，本年预算增收、增支的情况及原因。同时广泛听取各方面的意见，在此基础上提出的审计意见才切实可行。
3、查处问题与分析研究问题相结合
在审计过程中，不仅要坚持从银行账户入手，全面核查资金开户情况、资金流向以及资金的来龙去脉，发现疑点，揭示出存在的问题，还要改变就审计论审计的惯性思维方法，形成以理性分析为核心的审计工作新观念，把分析研究贯穿于审计工作的全过程。针对存在的问题，提出可操作性的建议和对策，为增收节支、优化资源配置、提高财政资金使用效益献计献策，为政府的宏观决策服务。
4、计算机审计与手工审计相结合
力争审计电算化与被审计单位会计核算电算化同步发展，把审计软件、AO软件当成一种新的强有力的工具来使用，将手工审计与计算机审计工作有机结合，实现提高预算执行审计工作的效率和效果的目的。
5、微观的账表审计与宏观审计相结合
过去我们实施预算执行审计，一般都是以审计报表、账簿、凭证为主，审计结果缺乏全面性、系统性、针对性及效益性，审计揭示的一些问题多是老面孔，所提建议也是微观的、一般性的。要充分发挥审计监督在宏观管理中的作用，就要注重从政策措施以及体制、机制、制度层面发现问题，分析其深层次原因并提出审计意见和建议，促进深化改革，加强宏观管理，注重整体性，做到心中有数，审计评价得当。对财政资金的效益情况要进行对比分析，对宏观政策的执行情况问题要组织调查研究，对关系经济社会发展的重要问题要提出建设性意见。审计工作不仅要揭露问题还应对政策执行和收支结构进行审计分析，做出合理性评价，进一步完善监督机制，促进各部门依法履行职责，规范管理。
四、结束语
基于作者在部门预算执行审计的研究实践来看，作者认为，要搞好该项审计，应该在注重审计方法的前提下，还要抓住以下四个关键：一是抓住审计重点，要以财政、税务部门审计为龙头，突出财政收入、支出的真实性、合法性审计。二是抓好审计覆盖面，坚持审计与专项审计调查并重，逐步加大专项审计调查的比重。三是抓好延伸审计，注意把财政、主管部门和具体使用单位的审计结合起来。四是抓好效益审计的切入点，重点加强对政府投资基本建设项目、环境保护资金使用情况、关系人民群众切身利益的财政专项资金使用情况的审计和调查，选择适当的进行绩效评估。
总之，部门预算是我国公共财政框架体系的重要组织部分，其执行的优劣直接影响着财政资金使用的经济性、效率性、效果性。审计机关只有加强对部门预算执行情况的审计监督，才能保证预算执行的严肃性，提高财政资金的效益，保证国家宏观经济目标的实现。
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