我国城市化发展的历史、现状与展望，本文主要内容关键词为：现状论文,我国论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 我国正面临着工业化、城市化和现代化的艰巨任务。建国以来，我国城市化经历了十分曲折的道路。本文对我国建国以来的城市化政策和过程作了系统分析，并试图对我国城市化发展之现状和未来给出恰当的对策思路。
关键词 城市化 现代化 发展
自80年代以来，随着经济的快速发展，我国也面临着城市化的挑战。所谓“城市化”，即由现代工业体系的社会和经济力量将农民逐步导入城镇的过程。世界各国的现代化均伴随着这样一个城市化的过程，尽管各自的方式和道路不尽相同。城市化本身也是推动经济增长的动力。不经这样的过程，现代化强国的实现也就无从谈起。然而，基于我国的具体情况，这种过程必定是十分复杂而困难的。本文鉴于世界尤其是发展中国家的相关经验，对我国城市化的历史与现状作一分析考察。
一、建国以来我国城市化道路的历史考察
新中国建国之初，我国总人口约为5.42亿，其中10.6%居住在城市地区。到改革开放之初的1979年，我国总人口为9.75亿，城镇人口为19%。1990年，全国11.43亿总人口中的城市人口比例达26.23%。就改革以前的变化看，尽管我国城市化程度明显滞后于世界潮流，但在1949年至1979年间，还是有1.27亿人口城市化了。在1979年至1990年间，城市人口迅速增长，大约有1.17亿人合法移居到城市地区，还有更多的人口住进了城镇地区，但尚未改变其先前的户口状态。为安置膨胀的人口，城市的总数也从1953年的173个增加到了1982年的236个和1990年的464个。特别是在80年代，涌现了数千个新的建制镇。
一个国家城市化水平的提高，一般来自两个因素：一是由于原有城市人口的相对快速增长，二是由于从农村向城市的人口迁移。就我国的情况而言，大致上讲，分别在50年代（尤其是在其后期）和80年代，从农村向城市的人口迁移是比人口自然增长更为重要的促成城市化的原因。在60年代和70年代，由于对人口从农村向城市迁移实行严格控制，加之大规模的知识青年上山下乡运动，则带来了城市化的长期滞后。
自1984年起，中央决定大大放宽对于城镇规模标准的人口和经济要素的限制。这一扩大地方自主权的政策，带来了1984年全国城镇数的激增和城市规模的迅速扩大。尽管这些新建制的城镇多从更优惠的行政管理和资源分配中获益，但却未能马上为人口的城市安居提供一般所要求的城市基础设施和工业能力，结果就出现了所谓城市地区的“农村化”。尽管这些城镇缺乏作为典型的城市所需的许多特征，但就其所吸纳的人口规模及服务功能来说，却日益成为中国城市体系的一个基础部分。
伴随着城市的扩张，中国经济也在逐步地工业化。工业（制造业）在国家整个产品构成中的比例从1952年的40.0%上升到1978年的70.2%，整个80年代大致保持在此水平上。在实行改革以前，工业生产的增长主要是一种城市现象。这一情况自改革以来才发生明显的转变，乡镇工业成为最具活力的经济成分。在此之前，基于我国有限资源的考虑，主要是在一些中心城市调集资源来实行快速的工业化，特别是着重发展重工业，而对于农村地区则要求发展农业，以及利用当地资源发展一些小型乡村工业。这种工业化的模式对于城市的要求是实行以资金密集为特征的重工业化。因而，城市并没有对吸收农村剩余劳动力作出什么贡献，在工业化和城市化之间也未形成同步发展。
改革开放以来，工业化与城市化之间的相互关联性在一定程度上得以形成。越来越多的农民获准进入城市，在迅速扩展的劳动密集的轻工业和服务性行业中就业或从事经营。因此，引起了人们对具有中国特色的城市化道路的强烈关注。
二、过度城市化的问题
过度城市化的概念是自本世纪50年代和60年代以来在国际上颇为流行的概念。这一概念主要来自有关城市发展的生态学理论。按照这一理论，城市应具有为其居民提供充分就业、收入、住房及各种城市基础设施的能力。这种能力大致对应于城市生态学文献中所谓城市的“承载能力”。在50～60年代，许多第三世界国家都出现了快速城市化过程。然而，与这些国家的现代化许诺相反，随着这种城市化，并未带来相应的工业化和经济增长，却带来了城市拥挤、严重失业、犯罪、贫民窟等诸多“城市病”。大量外来人口涌入城市地区造成了城市的不堪负担，出现了过度城市化的现象。
那么，中国是否也象许多后起的发展中国家那样出现过度城市化了呢？中国的城市化是否也使城市的工业经济在提供充分就业、收入和城市基础设施的能力方面无法承受了呢？
在1979年，我国城市人口达到1.85亿，为1949年城市人口的3.21倍。在此期间，由于采取严格的限制人口迁移的政策，加上支援内地建设及上山下乡政策，因而未出现如其它后工业化国家那样十分严重的过度城市化现象。诸如因人口过度拥挤造成的城市污染、交通堵塞、犯罪、贫民窟等症状与其它发展中国家相比处于较低水平上。更为重要的是，城市居民通常能得到国有企业的聘用，不仅有保证能得到稳定的工作、不算高的工资收入和退休金，还有诸如食品、住房和医疗等方面的福利待遇。然而，严格限制农村人口城市化的做法长期以来也是造成农村人口与土地之间比例严重恶化的原因之一。农村人均拥有土地下降到了令人难以置信的程度。也就是说，消除过度城市化弊病的努力从某种程度上说，是以牺牲农村经济为代价的。而且，就城市本身情况来说，城市职工人浮于事的现象随处可见。保障就业通常是通过所谓“两个人的饭三个人吃”的办法实现的。造成这种状况当然有吃计划经济“大锅饭”的原因，城市不能提供充分的就业机会也是一个重要原因。这又与城市偏重资金密集的重工业密切相关，城市未能充分发展商业、服务业和以生产消费品为主的轻工业，而这些行业本可创造出远为更多的工作机会。建国以来，我国在逐步建立健全的工业体系方面成就卓著，但对于更为直接的经济要求，如增加城市就业、改善城市基础设施、提高职工生活水平以缓解农村过剩劳动力的压力方面则成效甚微。
改革以来，劳动密集、以消费品生产为主的工业部门迅速成长，第三产业部门也很快增长。许多新兴的轻工业和第三产业不仅在大中城市发展，而且在遍布全国的小城市和乡镇蓬勃生长。因此，由工业和第三产业部门吸纳的劳动力人数迅速增加。1979年在工业部门就业的职工人数为7241万人，占全国劳动力的17.7%。1990年这一人数为1.2158亿，占总劳力的21.4%，增长率为67.9%。1979年在第三产业部门就业的职工人数为5154万人，占总劳力的12.6%。1990年这一人数达到1.053亿人，占总劳力的18.6%，增长率达到令人瞩目的104.37%。
随着在农业生产中引进家庭联产承包责任制并且开始允许农民从事农业以外的经营活动，已有大批农村劳动力离开农业生产到城镇就业。按照1995年的人口抽样调查，我国目前的城市化水平已达28.85%。中国已经不能说是一个以农业人口为主的国家了。调整产业结构以及推行市场经济是使城市能够吸收大批外来劳动力的根本原因，这带来了城市化水平的迅速提高。中国开始真正走上了城市化的道路。
然而，过度城市化的一些症状也在日益显露。农村人口向城市流动的方向和时间不能完全由政府所控制。在广州、上海和北京等大都市，目前都已有数以百万计的外来人口在寻找各种不同的就业机会。但是，我们目前还很难说有几个大城市已经具备了吸纳众多外来人口参与城市经济活动和生活的基础设施能力。
三、生产性的城市和小城镇的重要角色
在改革以前，我国城市是否也起到了推动周边乃至更加遥远的农村地区经济发展的核心作用？换言之，这些城市是否如其对内（即在城市地区以内）那样对外（即对农村地区）也是生产性而非消费性的呢？
从现在一些第三世界国家发展的情况看，不少城市对于农村的发展起了诸种负面影响。例如，城市对农村土地和资本的垄断，以及对自然农作系统和社会结构的破坏。中国作为社会主义国家坚决反对城市对乡村经济的掠夺。逐步消除城乡差别和工农差别也正是我国社会主义现代化建设所要实现的目标之一。然而，在改革开放之前，也存在着一些结构性的障碍。由于对农村外流人口的严格控制以及优先发展重工业的方针，中国的城市实际上未能成为推动周边农村地区经济发展的中心，严重的人口压力大多被限制在农村公社的范围之内。城市中新兴的工业部门未能吸收农村流出的剩余劳动力，以及为乡村工业与农业发展提供所谓“后向联系”。尽管一些工业部门也为农业生产提供了化肥、农药和农业机械等，但总的来说，改革以前我国的城市对农村来说是消费性而非生产性的。
农村实行经济改革的一个重要成果就是让农民获得自己从事生产经营活动的自主权。农民在相当程度上得以决定自己生产的产品的价格，并且可以不再完全依附于稀少的土地资源。农村的生产活动发生了分化，农民除了从事粮食生产以外的经济作物栽培和副业生产，还参与并组织一些新的工业部门（如建筑队和农村运输），尤其是参与了乡镇及小城市的工业发展。后者还导致了一条中国特有的农村工业化途径，也就是在由农村环绕的小城镇地区的乡镇企业的蓬勃发展。从经济改革带来的这些变化可见，在附近农民积极参与下推动农村工业化的那些城市地区对于农村经济来说日益具有生产性；这些遍布于乡村并对农民履行各种社会经济职能的小城市和乡镇的发展，对于纠正我国尚欠合理的城市体系结构以及城乡发展不平衡性，是一个重要的先决条件。
在我国，小城市与乡镇的命运一方面与国家发展规划的总方向密切相关，另一方面又反映了城市工业化战略的具体性质。小城镇的命运与经济政策的变化息息相关。当劳动密集的乡村工业及副业生产活动得到鼓励发展时，小城镇就会繁荣兴旺，否则就会衰落。过去长期以来国家对给小城镇带来繁荣的消费品生产不够重视的政策，影响了小城镇的发展。这一作为处于大城市和乡村之间的中间地域层次的衰落加剧了城市——农村经济的分裂。这种情况直到实行经济改革以来才得到一定程度的纠正。
改革以前，小城镇尽管不是工业化的中心，但它们对于周围的农村地区来说也还是具有一定生产性的。由这类城镇地区所容纳的小规模的制造工业、商业和第三产业活动为其与农村地区的联结纽带提供了有力的支持。因为它们鼓励了专业化的采用农业、原材料的生产以及副业活动，并且使用了小量的农村剩余劳动力（即所谓“亦工亦农”人员）。小城镇发展的这些积极成果长期以来遭到抑制。改革以来，鼓励小城镇发展所带来的非农业的农村收入的迅速增长可以反映出这种遭到抑制的巨大潜力。
自80年代以来，我国开始采取严格控制大城市扩张和鼓励小城市成长及发展农村集镇的新政策。这是因为，小城镇不仅作为农村的政治、文化、教育、医疗和服务的中心，而且作为联结大城市和农村互动作用的桥梁和纽带，其存在有利于城乡两地的经济发展。发展小城镇的目的不仅在于吸收农村剩余劳力以防止大都市的过分拥挤，也是为了重新恢复伴随着城市化和工业化过程的乡村与临近城市之间遭到切断的社会与经济纽带。据统计，我国目前农村共有剩余劳动力2.5亿人，而乡镇企业已吸收了其中的1.26亿人。因此，面临来自农村剩余劳动力的巨大压力，小城镇将起到逐步释放这种压力的安全阀的作用。而要做到这一点，就必须持续稳定地推动小城市和乡镇地区的工业化及第三产业的发展。我国目前许多建制镇仍然缺乏作为城市的一般特点，尤其是在基础设施、社会服务及行政管理方面。如果没有这方面的改善和发展，小城镇的经济实力难以为继。当我国的消费者变得更加富裕并寻找国内外生产的高品质、名牌产品时，这些小城镇的规模小、质量低的消费品生产工业的潜在增长势头将面临严重的挑战。如何改善并促进这些地区的工业和商贸发展，直接关系到小城镇的发展。而小城镇的健康发展有助于实现将我国的城市化主要维持在城市系统较低层次上的战略目标。
四、城市化与区域不平衡发展问题
因城市化和经济增长带来的地区间不平衡发展的问题事实上在任何一个国家都不同程度地存在。对此理论界有不同的解释，政府也有不同的政策措施。按照功能主义理论的观点，地区之间的不平衡发展是在现代工业经济中劳动分工和专门化的一个无可避免的方面。他们论证，这样的劳动分工和专门化将保证全体人口最终得以从地域之间的非均衡发展中受益，并且必将带来国家财富的增长和综合实力的增强。而结构主义的观点则认为，区域间不均等发展的必要性不在于国家的整合发展，而在于一些地区的发展必然要以另一些地区的不发展为基础。除非采取一些具有决定性的地方性行为，在国民经济增长时，地区之间的两极分化将不断扩大。很难确定哪一种理论观点能更为恰当地说明中国的情况。还是让我们来分析一下我国的具体实际。
建国以来，我国的发展战略一直是力图使工业化推进到先前不发达的内陆省份。这一战略带来了内地一些新老城市特别是省会城市的发展。之所以采取这一战略的理由大致如下：首先，片面夸大了自力更生的思想，要求每一地区或省份都形成一个能自我满足的工业体系。其次，由于城市——农村的社会经济发展的不均衡状态是与区域间的不均衡状态相对应的，于是想通过促进主要为农村的内陆地区的中心工业城市的扩展来减少农村的贫困现象。第三，由于城市牵引作用因素的分散，扩大地域间的工业分布有望减缓沿海地区已经拥挤的大城市的潜在人口压力。第四，基于当时的国际局势，有着备战方面的考虑。最后，还有照顾周边少数民族地区的考虑。在这样的背景下，内地建立起不少新的工业城市，尤其是一些原有的省会城市扩展为大都市。由此，内地的城市化水平从1955年的12.8%提高到了1980年的18.4%。而沿海地区的城市化水平仅从1955年的17.8%略微上升到1980年的19.8%。相应地，城市化最快的5个省和自治区均为内地，这些地区成为国家经济建设的关键地区。
现在看来，这样一种工业化发展战略从理想的角度看虽有其理由，然而从客观运作效果看则造成了国家有限财力和资源的不尽合理的使用而未能发挥其应有的效益。在某种程度上甚至造成了资源的浪费，如人为地将沿海不少工厂企业搬迁到内地等。尤其是长期以来因这种战略带来的沿海大城市不堪的财政负担使得这些城市的基础设施连简单维持都颇感困难。这就严重地抑制了这些地区经济增长的潜力和后劲。
改革开放以来的经济发展，一开始就不仅是为了提高农民的生产积极性和释放农村的发展潜力，更主要的是体现在逐步以市场机制来代替行政机制在经济协调中的根本作用。遵循市场经济的原则，人力和物力流向的重点自然是沿海城市地区，特别是上海、天津和广州。自采取外向型经济发展模式以来，沿海城市在整个国民经济中所扮演的关键角色日益突出。这带来了资源的合理分配和更为有效的利用，由此而造成的经济蓬勃发展和全国综合经济实力的增强是不言而喻的。尽管沿海城市的经济巨大增长也有力地牵动了内地的经济启动和发展，但从相对的意义上，沿海与内地的不平衡发展和严重分化也正日益引起人们关注。对此，一些内地省份曾通过各种行政手段来实行经济上的地方保护主义。这对于整个国民经济的有效发展来说当然是不利的。基于我国幅员辽阔，各地的发展很不平衡，从长远来看，缩小地区发展差距无疑是亟待解决的重大课题。
五、面临的挑战和应对
如前所述，自改革开放以来，我们正面临着不以人们意志为转移的城市化进程的挑战。正确的态度是不回避这一挑战，应该看到，城市化是我国实现现代化的必由之路。尽管由于我国的庞大人口基数，这一道路必然是艰难曲折的，我们还是必须尽力健康地走完它。基于上述分析，我们提出两点应对这一挑战的具有战略意义的政策思路。
首先，由于为数不少的外来人口的涌入，我国的大中城市特别是沿海地区正出现不同程度的过度城市化症状。为了防止过度城市化现象的扩大和加重，城市有关部门仍然不得不对外来人口实行严格的就业限制。这些外来人口所从事的职业通常是原有城市人口所不愿从事的粗笨体力劳动的临时工、个体服务业以及小商小贩乃至拾荒者。也就是说，他们已经参与城市经济的运行，然而又游离于正式的市民圈子以外，被划为“流动人口”。于是，在同一城市地区共存着结构上不相联结的社会和经济生活的不同领域。这种在城市经济中出现的经济二元化倾向将使得以后克服过度城市化的工作变得十分复杂。这是现在就应引起相关政府部门警觉并拟定妥善处理措施的题目。而且，随着我国经济的继续发展，城市化带来的对大城市的人口压力还将不断增加。对此，战略性的解决办法有赖于坚定不移地实行两项重要的政策措施。一是注重小城市以及乡镇的建设。因为只有它们才能起到吸收巨大的农村转移人口的蓄水池的作用，以免造成因城市化过程带来的对大城市的不堪压力。这不仅是因为小城市吸收居民所需在基础设施方面投资的费用比大中城市低得多，还因为小城市历来作为当地农村的经济、社会和文化生活的中心，更为容易为当地居民接受为居住的目的地。小城镇建设与发展还可以利用当地的资源和资金的投入，免除国家巨大的财政负担。二是不宜过于偏重高层次的技术和资金密集型产业。在政策上鼓励小城市和乡镇的资金投入少、劳动密集的产业，对于释放农村严重的剩余劳力是必不可少的。这是中国城市化的切实可行之路。也唯有这些产业的兴旺发展才能带来小城市和乡镇的繁荣，转过来，它们也才有可能去吸收更多的农业转移的人口。
发展和建设小城镇还应具有另一个战略性的考虑，即我国的城市化还必须考虑到能带来农村经济本身的发展，带来农业经营方式的变革与现代化。减轻人口压力对于可持续的农村发展来说只是一个必要的条件，还不是充分的条件。我国目前的农村家庭联产承包责任制有助于提高农民的生产积极性，但必须形成从种子、化肥、机械到收购等等的完整的社会服务网络。而这项功能也主要还是要靠小城市以及乡镇来履行。
其次，从世界各国特别是亚洲经济发展的经验来看，在城市化过程中，城市优先以及地区发展不平衡的现象是很普遍的。国内市场的推动、国际经济力量的作用乃至政府政策不协调等均是造成这种现象的原因。我们实行经济改革以来，为了鼓励地方经济增长的积极性，不可避免地要让沿海大城市及其周边城市利用其经济、地理、社会条件的优势首先发展。然而，由于中国的人口和领土规模，其地区发展不平衡必然要比周边亚洲国家有着潜在的更为严重的经济和政治后果。如何在今后的发展中逐步缩小地区发展的不平衡差距也许是一个需要高度智慧的结合市场与计划的政策研究课题。中央应该帮助各省分析它们各自在整个国民经济中的地位，分析它们在世界经济中的位置，以便形成能最佳利用本地经济资源的合理的发展规划。明智的规划者应该懂得，相对的亦即比较的优势总是在动态过程中确立的。也就是说，相对的优势是可以通过有计划和集中地在某些部门的投资创造出来的。比如，内陆的一些省份可以去发展农业以外的矿产或者一些生产低附加值的原初工业。中央也应该监督，地区之间的经济分工在多大程度上是由以市场为基础的地区之间的劳动分工造成的，多大程度上是由对地区经济角色的扭曲行为造成的，以便采取适当的措施反对寻租、囤积和投机的行为。就国家整体的发展来说，市场化并不完全等同于经济决策的非集中化。对于逐步缩小地区经济发展不平衡的差距，中央的宏观政策调控将起到关键的作用。
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