基层民主发展新视角：党内民主与人民民主融合式发展，本文主要内容关键词为：民主论文,基层论文,党内民主论文,新视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当代中国，党内民主和人民民主构成了社会主义民主政治的两个基本方面，党内民主是人民民主发展的政治前提，人民民主是社会主义民主政治的最高形态和根本目标，二者相互影响、相互作用，统一于建设中国特色社会主义政治文明的实践。2008年2月，胡锦涛总书记在全国组织工作会议上强调，要促进党内民主与人民民主良性互动、共同发展。近几年，各地围绕这一要求，进行了一系列的制度创新，逐步显现出党内民主与人民民主融合式发展的新趋势，联结这两种形态民主的中介性民主（暂称之为“融合性民主”）得到快速发展。可以说，“党的十六大以来，在我们党大力推进民主政治发展和政治文明建设，着力推进党内民主、人民民主大发展的过程中，党内民主与人民民主融合性发展的态势已经成为定局”（张书林：《博兴“1+5”：探索“融合性民主”》，2010年7月3日《大众日报》）。
一
何谓融合性民主？从一般意义上讲，融合性民主是指围绕人民当家作主这一终极目标，把两种或者两种以上的不同民主观念或者形式聚合集汇成一个统一体。在这里，特指党内民主与人民民主的相融性发展。通常表现为：在总体上坚持以党内民主带动人民民主发展的前提下，实现党内民主与人民民主的有机对接和跨系统循环，将各自独立的运行体系融合起来构筑成一个新的统一的系统，各自在有机结合中发挥自己特有的作用。它是以融合主义为特征，以公民参与为核心，以良性互动为途径，以约定边界为准绳，以差异协同为基础，以程序规则为支撑，以互融互补、有机调适、和谐共生为特色的和谐民主、共生民主。最突出的、反映其本质的特征，就是以规则和法律为边界，实现党员和群众对党内权力的分享、党员和群众对党内事务的参与，实现党员民主权利和人民民主权利的双赢，使党内民主与人民民主既相融互补又独立发展。
二
融合性民主有着以下五方面的特征。
（一）基本概念：融合主义。有机融合是融合性民主的核心概念，是理解融合性民主的起点。在传统政治理论与实践中，特别是在西方，党内民主与社会民主泾渭分明，缺乏互动，但我国实行的是以人民主权为基础，以代表制为制度框架，以融合主义为基本实现渠道，以人民利益为最后依归的民主模式，党内民主与人民民主虽在本质上是有差异的，但二者在价值目标追求和发展时空上有并存性、交叉性，在实践中也表现出互动性、融合性，呈现出有机交融、互相补充的特征。有机交融，表现在制度的设计、运行中，虽各自设计、各自运行，但仍是“你中有我，我中有你”；互相补充，表现在功能互补上，虽性质不同，但各自在有机结合中发挥自己特有的功能和作用。当然，这种融合不是单向的，而是双向的，既有党内民主中融入人民民主要素的，以保障人民民主权利，也有人民民主融入党内民主要素的，以保障党的领导权。具体表现在：其一，融合在价值目标追求上。二者在目标追求上，都以维护公民的应有权利，实现主权在民，使最广大的人民享有最充分的民主为宗旨；都强调公民和组织通过制度化的程序和机制参与政治生活；都追求坚持党的民主、人民当家作主、依法治国有机统一的社会主义政治文明。这种共同的、一致性的特点是党内民主同人民民主发生联系、良性互动的内在依据。其二，融合在程序结构上。融合性民主的核心是流程再造，两大民主循环系统在从授权到用权再到收权等整个民主运行结构和程序上相互改进和融合，从而实现跨系统循环。也就是说，在党内民主发展过程中，让某些环节或程序重新向人民群众回归；在人民民主发展过程中，让某些环节以程序规范的形式有效体现党的领导权。可以说，两种民主的要素特征在流程和时序上有机融合在一起，找到了党内民主与人民民主运行的结合点，并使之成为一个开放的运行体系。其三，融合在功能作用上。二者融合得好可以产生“1+1＞2”的增值功能效应。从实践效果看，党内民主主要发挥着引领性、主导性、整合性作用，在利益多元并存的时代，人民利益的广泛性、多样性和实现人民利益的复杂性、艰巨性，必然要求一个能够真正反映和有效体现人民共同意志的政治核心。党的领导能使民主与集中相统一、民主与科学相统一、个人的正当利益与社会整体利益相统一；能够引导民意、整合民意，使人民的各种愿望、诉求转化为人民的整体利益和共同意志；能使人民当家作主的民主实践沿着正确方向扎实有效推进并获得可靠的保障。人民民主主要起着广泛性、基础性、监督性作用，社会认同系统在党内民主中的运用，能够使党内民主系统的每一个核心环节都充分体现民意的诉求、民主的选择，得到制度性的政治认同和支持，从而有效巩固党在同级组织中的领导核心地位。可以说，将党内民主与人民民主二者紧密结合在一起，既保持了政治参与的多样性和政治生活的生机活力，又克服了以党派利益为本质取向的多元竞争民主的弊端；既独立运行、保持个性，又并存交融、相成相济，在有机融合中实现良性互动，在良性互动中达到共同发展。
（二）核心价值：公民参与。党的十七大报告指出，要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，“最关键的是完善公民的表达、参与、监督的机制和相应的制度安排。让公民的意见、诉求能够顺畅地表达出来，直接通达到政府和执政党”（吴理财：《进一步完善沟通性民主》，2010年3月1日《学习时报》）。在过去，党内民主与人民民主均是相对独立的系统，人民群众一般会被拒绝在党内民主之外，很少有权参与党内事务。实现人民民主与党内民主融合式发展的核心价值，就在于最大限度地动员普通群众与广大党员行使民主权利，把人民群众吸纳进来，发挥其对执政党的民主监督作用，实现党员民主权利与人民民主权利的双赢。从各地实践分析，公民的这种政治参与，是一种有序参与、有限参与，也是一种有效参与。所谓有序参与，就是无论是基层党内的民主选举、民主决策，还是基层党内的民主管理、民主监督，以及各自运行过程中，都让群众充分参与，有的在基层党组织选举中还是全程参与。当然，这种参与是在一定程序和规则下的有序参与，是在团结合作框架内的同向参与。所谓有限参与，是指党内民主与人民民主既具有关联性，又具有独立性，是有限的交叉集合，而不是重合。所以，在融合性民主中，各个参与主体的行为是有限的，而非无序的无限参与，其各自的核心环节只允许各自的权力主体参与。所谓有效参与，是指党员群众有职有权，能真实表达意见，而不是摆设和花瓶，群众的“民意票”具有较高的含金量，权力上有一定的等效性。比如，进入公推程序的候选人不仅要得到所在党组织党员的集中推举，更要得到所在地域群众的公开推举，只有同时获得党员、群众的集中推举，才有资格进入下一个流程。再比如，一般都规定了群众不满意率达一定比例时，对当事人作出不提名，或谈话诫勉，或组织处理等决定。总之，公民的有序政治参与，不仅有利于增强合法性，而且能促进融合性民主成为一种积极民主和有效民主。
（三）关键条件：约定边界。民主是有边界的。没有边界，党内民主就等同于人民民主。从属性看，党内民主与人民民主虽具有相同的价值取向，但又是各具特点的不同界域和范畴的民主；从权力来源看，党员是党的主人，是党内权力的来源，而人民是国家的主人，是国家权力的来源。因此，不能把存在于不同界域的党内民主与人民民主等同起来，抹杀它们之间的界限。发展融合性民主，战略上要承认差异、重视多元、尊重诉求，战术上要主张柔性和解、反对硬性组合，核心在约定权力边界，关键在于能否正确处理党的领导权和人民当家作主权之间的关系。只有对融合性民主作出统一的界定、规范，才能使党内民主与人民民主在约定边界、法制轨道上同步发展，相互促进而不是相互掣肘。从各地发展融合性民主的实践看，也绝不是只保留共性，消灭个性，更不是消灭某方。那么，二者各自的边界在哪里？这确实需要积极探索。从各地实践分析，至少有两个方面的边界需要约定和明确。一是在介入范围上有边界。在发展党内民主中扩大公众参与，这是一种趋势和主流，但扩大公众参与不是任意的，不是没有制度边界的。或者说，党内民主发展是有限度的，有不可逾越或突破的界限和原则。当前，一些地方的民主实践存在介入范围边界不清或正在突破边界的倾向，一味地追求公众参与，虽然表面上看化解了现实中的一些困境，但长此以往会形成党内民主发展的外部依赖路径和习惯，深深影响党组织的政治权威和整体形象。凡事都简单地孤立地动员公众参与党内事务，那要党组织干什么，要党员干什么？发展融合性民主，首先不能只局限于简单地化解现实困境，而是要放眼于树立党组织的政治权威和整体形象，善于发挥党员的智慧和力量，使党组织成为更有生机活力、更受群众拥护支持的党组织。从我们党的性质和各地实践看，基层党组织的重大发展目标、重大策略、重大决策、重大事项、重要人选或与群众利益直接相关的重大问题，可以允许公众介入和参与，而其他的内部事务一般都要党内内部运作，由党组织独立自主地作出决定，或者对于重大事务以党内先讨论、先行动的形式去引领、整合民意。客观科学地看待这些原则和界限，可以发现它们不是为了限制党内民主的发展，而是为了更好地推动和促进党内民主的发展，更加注重发挥党员的积极性、创造性，形成党内自由讨论的民主风气，养成听民声察民意的民主习惯，增强善于独立自主地提出群众认可的政治主张的民主能力，这样才能更好地引领和带动人民民主。如果没有这些原则和界限，党内民主就会偏离正确的方向，最终损害党组织的政治权威和整体形象。二是在介入程序上有边界。发展融合性民主，需要以科学的程序和规则界定民主的边界。只有从程序上约定各自的权力介入边界，才能促进党内民主与人民民主的良性互动、共同发展。从各地实践看，融合性民主的权力边界有些模糊，但在权力介入的最终程序边界上是清楚的，其各自的核心权力在程序运作上是各归各的权力主体，是互不侵犯的，最终的决定权就是其核心权力，也是权力介入的最终程序边界。换句话说，党员在党内民主中起最终的决定作用，人民在人民民主中起最终的决定作用，这样的核心权力是不容替代的，也是绝不容侵犯的。以“四议两公开”制度为例，“支部提议，两委班子商议，党员大会审议，村民大会决议，程序公开和结果公开”的决策程序，其实质是由决策组织权、决策建议权、决策审议权、决策决定权、决策监督权这“五权”构成相互衔接的决策流程。具体说来，由基层党组织行使基层重大决策的组织权，负责提出需要研究决策的重大问题，并组织领导决策形成和实施的全过程；由两委班子行使决策建议权，完善决策方案；党员大会主要行使决策的审议权，对决策的完善提出改进方案；村民大会行使最后的决策决定权，重大问题必须由村民大会或村民代表大会讨论决定；全体党员和村民行使决策监督权，督促决策的实施。在这样的决策流程中，党的领导权、党员的参与权与村民的决定权的边界是清清楚楚的，最终是村民说了算。同样，在党内公推直选中，虽赋予了群众的初始提名权、建议权和全程知情权、参与权、监督权，但各个环节中的决定权都是赋予党员履行的，最终是党员说了算。可见，只有约定各自的权力边界，才能保证公民有序的政治参与，使坚持党的领导与人民当家作主有机统一起来，使党内民主与人民民主有机融合起来。
（四）互动基础：差异协同。融合不是无差别境界。差异协同是融合性民主发展的认识基础。所谓差异，即党内民主与人民民主的范畴是不同的，可谓“互不同质”，在“权源”、性质、地位与功能上存在差异。同时，利益多元、观念多元、文化差异等因素，可能产生党内外看问题角度不同、具体观点不尽相同等差异。所谓协同，即二者都以保证人民当家作主为根本，以人民利益为最后依归，在价值目标追求上是协同的、一致的。从实践案例看，既要承认、尊重差异，又要在目标协同的基础上化解矛盾、缩小差异、趋向一致。承认、尊重差异，就是要正确处理党内民主与人民民主之间的关系。虽然在实践中会出现党内意见与党外意见不一致的情况，也会导致各自的表决结果不同的情况，但当党内与党外的意见有差异时，决不能简单地否定融合性民主的功效和作用，认为群众的意见只是修饰，掉入情绪型质疑的泥潭。面对差异，最重要的是如何在差异中求谅解、求协同。比如，在人民民主系统中，当党组织的主张遇到群众否定时，我们要尊重人民的选择。在党内民主系统中，当党员的意志与人民的愿望不一致时，我们要尊重党员的决定。在这里，“必须注意区别：反对某个同志的某个意见，不等于反对这个同志，反对某个领导机关的某个同志，不等于反对这个组织，不等于反领导，更不等于反党”（《关于党内政治生活的若干准则》）。同理，反对党组织提出的某个建议、某个方案、某个人选，不等于反对这个组织、反对党的领导。人民群众的态度，是与执政党的引导、说服、教育有关的。面对党内外认识的差异，党组织只能采取摆事实、讲道理、民主讨论的办法求得解决，决不能采取压服的办法。对于正确的主张，党组织要通过说服教育，使大多数人民群众相信、认同这个主张的正确性。同时，还要从党内查找问题，分析群众反对的原因，然后进行整改。只有既尊重差异又追求协同，才能最大限度地缩小二者间的分歧，使党员的意志与人民的愿望有机统一起来，确保融合性民主有序健康发展。
（五）制度支撑：程序规则。程序是现代民主规范内容的核心部分。严格的规则意识，严密的制度设计，是融合性民主在实践中获得成功的基本原因。恰当的民主程序、相关的制度安排等约束性规范能够有效保证各自的权力边界，既能以协商理性解决多元分歧与冲突，又将合法性与正当理由之间的差异最小化。从各地实践看，两个各自独立的民主系统要跨系统循环，需要“融进去”的机制，参与各方都必须遵循一定的游戏规则，这种规则就是建立规范化、制度化的融合程序，其运行必须以法定的、可供遵循的规程和时序为依据，以法律或制度形式有效地体现党的主张和人民意志的融合。从大的民主循环系统看，在党内选举、决策、管理和监督中都引入了群众参与的因素，逐渐形成了一个群众充分参与的闭合式循环系统。从小的民主循环系统看，比如公推直选创设了一套完整而科学的运行程序，在民主推荐、公开竞职、组织考察、确定人选、党内直选、结果公示等每一个环节，都让人民群众通过各种制度途径参与进来，在公开性的原则下严格按照制度的规范运行。可以说，有了可靠的程序保障、可行的制度安排，融合性民主制度才能顺利转化为切实有效的实现过程，防止程序的空转和虚化现象的产生。
三
融合性民主的发展正处于初始阶段，各地的实践没有本质区别，只存在实践的深度、力度和制度完善程度等方面的差异。尽管尚有不少对公推直选、两票制等融合性民主探索的疑惑和担忧，但我们看到的现实进步是群众民主意识的觉醒和对民主知识的掌握、党员干部法制观念的增强、党内民主机制的激活、基层党组织公信力的提升等，无论是执政党自己还是最广大人民群众都从党内民主和人民民主的互动发展中走向了共赢。这种能充分体现人民意愿和党组织意愿的民主政治制度，其强劲的生命力正在显现出来，必将获得无限的生机和活力。
（一）融合性民主在合法性意境中提升了党和国家的公信力。党的政治合法性的根本是党与人民群众的关系。发展融合性民主，有利于扩大人民群众的政治参与，能够确保人民的意愿得到最充分的反映和表达、社会各方面的正当要求得到最大限度的实现和满足，使人民群众与基层党组织、群众与党员之间因良性互动而产生以信任为核心的社会关系，扩大党员和党的各级组织在群众工作中的政治资源。近年来，两票制、两推一选、公推直选、四议两公开、民意调查等新的民主方式如雨后春笋般应运而生，在实践中获得了广泛的认同和支持，这使当家人在群众中产生了公信力。可以说，非党群众参与驻点调查、现场提问、投信任票等环节，客观上形成了群众对基层党组织的认同，恰恰有助于而不是削弱了党的领导。可见，融合性民主很大程度上改善了基层社会的民主性，提高了民众在权力体系中的“重量”，增强了民众的声音，最大的价值就是提高了党和国家的公信力。
（二）融合性民主在科学化意境中实现了多元民主困境下的定向突围。民主政治建设科学化，就是要求民主政治建设按照民主政治发展规律办事，既要体现共性，更要突出个性，“强调一般性而忽视特殊性，放弃了自己的本真，很难走出一条适合本党本国特色的道路”（王长江：《对“党的建设科学化”的几点思考》，《中国共产党》2010年第4期）。融合性民主充分体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一这一中国特色社会主义政治文明的本质特征。从农村看，村党组织作为执政党在农村的基层组织，享有对村内重大问题的政治领导权。村委会作为村民自治的主要载体，拥有对村内重要事务的自治权。但由于现有法律制度未能明确划分领导权和自治权的边界和范围，结果导致两个组织之间在财务管理、村务决策上矛盾丛生。为破解这一难题，各地在“三个有机统一”的制度框架内，多方位地探索和尝试理顺农村基层党政关系的有效方式，如公推直选、四议两公开、阳光村务八步法、村民说事制度、党内民主恳谈会等。这些经验和做法必将对地方以至于国家层面的党政关系调适提供十分有益的启示和借鉴。
（三）融合性民主在民主化意境中开辟了一条党内自我更新的新路径。在新的历史条件下，党要长期执政，必将继续接受人民的选择、时代的选择。要自信地经受住人民选择的考验，在很大程度上依赖于自我更新。这种自我更新机制是由选举制度以及与此相关的任期制、责任制、罢免制和信息公开制度、党内监督制度等相互联系、相互作用的要素构成的，而这些要素归根结底是党内民主制度建设问题。因此，各地坚持把基层党内选举制度的改革与健全党内民主参与、民主决策、民主管理、民主监督等方面的制度联系和结合起来，发挥着制度体系的整体效应。但是，有时由于利益关系，一些党组织内部存在“死水一潭”的现象，需要“鲶鱼效应”。融合性民主就能产生这种“鲶鱼效应”。融合性民主的核心价值在于公民参与，这也是推动党内自我更新的重要依赖力量。融合性民主融合了党内自我更新的动力系统和党外助推的动力系统，并将之汇集成一种促进新陈代谢的强大的推动力量，开辟了一条新型的开放式的自觉自愿地进行党内自我更新、自我调节的具体路径。比如，一些地方探索实行发展党员和民主评议党员两票制，从“进口”到“出口”整体构成了有人民群众参与的“自然选择”系统，形成了开放式的“吐故纳新”机制。这样的“自然选择”，既吸纳新鲜血液，使党保持生机和活力，又畅通了“出口”，使党始终保持纯洁性，有效地解决了普遍存在的“党员发展难、退出难”的问题。
（四）融合性民主在法治化意境中拓展了民主政治发展的制度空间。融合性民主是一种有别于传统的那种各自独立发展的基层民主发展观，它使基层民主政治获得新的制度环境，具有更强的辐射力和更大的开发空间，并且更能契合中国特色政治文明发展的本质要求，积极回应社会变迁所提出来的现实挑战。正因如此，融合性民主正在基层蓬勃发展，从局部试点向全面覆盖转变，从单项突破向整体推进发展，从基层普及向高层累积转移。同时，它把党内基层民主和基层人民民主纳入了一个更大的基层政治建设框架中，实现了基层政权民主生活、基层党内民主生活以及社会民主生活三者的有机统一，构建了一个共同的制度操作平台，将有力地促成执政党、国家与社会在基层社会的同构和共生，共同丰富社会主义民主政治的制度体系。从更为宽广的视野看，这种基层民主发展观为中国的民主政治发展提供了一种新的思路和分析问题的视角，也给包括党内民主与党际民主、选举民主与协商民主在内的各种民主形式有机结合、互为补充、良性互动提供了有益的启示。
从发展的眼光看，融合性民主对于实践中的基层民主政治改革将具有重要的理论指导意义。当然，我们所倡导的融合性民主并不否认和替代党内民主与人民民主，它实际上可以视为党内民主和人民民主之间的一种衔接和弥合机制。此外，实际的社会经济条件是千差万别的，推进这种民主模式不能一概而论，而是要循序渐进，累进地探求行之有效的运行机制和相关制度。从长远来看，国家法律与党内制度应对融合性民主作出统一的界定、规范，使党内民主与人民民主在法制的轨道上有机连接、相辅相成，同步发展、相得益彰。
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