国内外新城发展模式与发展机制的比较研究_城市经济论文

国内外新城发展模式与发展机制的比较研究_城市经济论文

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[中图分类号]F290 [文献标识码]A [文章编号]1003—4145[2006]09—0039—04

20世纪80年代济南东部城乡边缘区作为农业生产基地,20世纪90年代后期特别是近几年山东省对城区规划作了较大调整,东部逐渐成为济南市高新技术产业基地,最近规划城区东移,东部定位为全省政务中心,其开发建设的帷幕即将拉开,作为未来全省政务中心和商务区,东部新城区应该采取何种开发模式,经营策略如何定位才能成为全省经济的增长极。本文借鉴国内外城市新区开发的经验做法,对国内外新城开发模式及机制进行了比较分析。

一、新城开发模式比较

国内外在新城开发中有许多成功经验,这里主要借鉴我国一些典型城市新区建设的经验模式进行比较。

(一)青岛:两翼推进+行政带动

为了使区域优势转化为资金和开发优势,青岛市政府以市级机关东迁为突破口,提出以行政中心的东移,带动城市建设开发热点的东移,将行政中心特有的政治综合能力转化为经济综合能力,让行政中心的东移带动人们思想与观念上的转变。事实证明,市级机关的东移在国内外引发了强烈反响,成为当时青岛迅速走向开发之路的显著标志[1]。形成了以市级机关办公大楼为主体的行政中心,以佳世客商城(中日合资)等为主体的商业中心,以银都花园、金都花园等为主体高级住宅区,以当时山东省第一高楼中银大楼等为主体的金融中心区,以五四广场和东海路沿线为主体的风景旅游区等。形成了一个功能较为完善、布局合理现代化城市新区,不仅实现了老城向新城延伸,而且也为整个城市建设提供了一个全新样板。

(二)深圳:CBD模式

深圳市于1991年决定将城市建设重心向福田中心区转移,并制订了福田中心区规划,确定90年代深圳市建设将以福田为开发重点,并将位于城市中部福田中心区(用地面积4.24Km[2])规划为未来的深圳市中心,其功能以金融、商贸、信息及经营管理为主,并兴建信息中心、金融中心、贸易中心、宾馆、写字楼等,形成购物、游览、娱乐等功能的城市中心商务区CBD。从而使之成为:(1)中国对外贸易中心和金融中心,拥有成熟的参与国际金融市场运作的物质手段;(2)作为21世纪城市建设的标志性特征;(3)具有金融、商贸、信息、经营管理、科技文化以及居住的综合集聚功能;(4)作为展示中华民族经济和文化的世界性窗口。

(三)香港:产业发展引导[2]

香港的新城是指在中心市区外围合适的地点建造居民点、工业区以及相关的社会服务设施,以吸引新增人口的定居和旧城人口的疏散,从而缓解市区中心在住宅、交通和就业等方面日益增加的压力,避免城市的恶性膨胀。香港最初建设的3个新城都选在新界,为此专门成立了“新界拓展署”,并在3个新城下设分区拓展处。至今,香港首批发展的3个新城已具备相当的规模,在香港的经济生活尤其是制造业的生产中占有重要地位。

香港新城建设与发展突出了服务于社会经济发展的总体构想,并贯彻三条原则:(1)自给自足的原则。就是新城的规划建设必须能使各项设施配套建设、综合发展,从而为居民提供一个完备的、能满足各种生活需求的良好环境;(2)均衡发展的原则。采取措施吸引私人投资商来新城发展私人住宅,在满足较高收入者需求的同时,港府出资建造或改造一定数量的公共房屋,为无力购房者提供租借房屋的可能,力求减少新城的两极分化势头,在一定程度上缓解了社会矛盾;(3)功能角色的原则。即在统筹规划、综合平衡的前提下,为每个新城找准适合其发展的功能定位,使之服务于香港国际大都市整体社会经济发展的需要。

(四)广州:体育产业+关联产业拉动

80年代广州市政府就有了城市东移设想,利用天河体育中心建设实施了这一设想。随着广州火车站等大型设施的建设,广州城市不断向东推进,广州商务产业发展的内在需求以及商务产业不断求新的特征,使天河区迅速吸引了部分商务产业的集聚,这些高层次的商务产业主要集中在天河体育中心地区。在外部环境因素和内部经济发展要求的作用下,高新技术产业产值已经占其工业的半壁江山,高新技术产业已经逐步成为天河区发展的第一推动力。在天河区147Km[2]的土地上,完善的城市中心区产业功能架构的轮廓已经初见端倪,其中高新技术产业、高层次服务业、一般城市产业已经成为天河区社会经济发展的主要产业载体。

(五)浦东新区:专门化机构+土地运作[3]

浦东新区的开发从一开始就摒弃了由政府投资开发、统包统揽的计划经济模式,以浦东新区总体规划确定的区域为载体,创造了组建公司进行产业性开发,并由政府进行宏观调控的新模式。同时通过建设开发几大重点开发区域来带动整个新区的开发,以达到“以点带面、以面成片、最终形成整体”的开发战略。商业性开发公司已成为浦东新区土地开发的主体。政府和开发公司两级开发管理机制,形成土地开发两级循环的基本模式。(1)浦东土地开发的一级模式:新区政府融资进行基础设施建设(变“生地”为“毛地”)提高土地级差、进行土地一级市场出让回收初始地价及增值税还贷。(2)浦东土地开发二级循环:产业开发公司以“土地空转”方式从一级市场获得土地(即在取得土地使用权过程中,缓交土地出让金),借贷资金开发土地,变“毛地”为“热地”,通过土地二级市场转让、回收转让金上缴初始地价及增值税并还贷。两级开发模式承担了整个浦东新区土地开发总量90%,形成中外投资者、经营者和居住者多元聚集的良好环境。

二、新城开发特点

新城作为一种现代区域经济发展模式,逐渐占据经济发展主导地位。发达国家的历史经验表明,一个国家走向现代化的标志之一是以科学技术为主体的工业化和为之服务的高度城市化。而城市新区正是工业化和城市化的有机结合和统一,其不仅表现为一个城市范围内资源的空间优化配置和工业化的推进,从而促进经济的高效率增长,而且还表现为多个城市新区资源的空间优化配置和经济协调发展,从而推进一国经济乃至整个世界经济的高速发展。

区域空间结构随产业结构高度化变动而变动,在产业发展不同阶段,城市形态发展也具有一定的规律性。区域产业结构高度化演进,需要空间结构不断优化。新城是科技进步、规模经济效益促使产业与人口在空间上集聚与扩散运动的结果,交通运输和信息产业高度发达是城市新区发展主要驱动力。通过不断地提高空间结构的有机关联度,创造一个有利于产业更新的良好区位条件、空间关系和环境质量,以顺应产业结构高度化要求。空间结构的成长过程按阶段逐步展开,代表了区域空间结构高度化的演进过程,对应城市化发展的几个阶段:城镇-小城市-大城市-城市新区-城市圈域一体化,从而提高城市化、集约化水平。

通过对具有代表性的5种新城开发模式分析,可以归纳出城市新区开发的基本特点:

1、新区的空间扩张是城市发展的增长极。随着城市规模和城市功能扩张,依托原有郊区城镇对其重新规划,将其建成大城市产业转移和人口疏散的基地,由此推动城市经济的新一轮发展。而且技术发展和产业投资落实到空间,必然带来城市用地的扩大或功能的转换,从而引起城市的扩张或用地功能的转换[4]。

2、政府推动是城市新区开发的催化剂。在城市郊区选择新城,并制订标准高、切实可行的新城总体规划,通过城区政府对新城开发规划的具体实施,促进城市社会经济的协调发展。当然,政府推动符合城市发展的内在规律。

3、产业拉动是城市新区开发的原动力。城市新区的开发是在一定历史条件下由特定产业发展所拉动和提升的,广州天河新区的开发规划就是通过天河体育中心的建设得以实现,并通过高新技术产业的推动不断提升的。

4、城市新区是一种高集聚经济。城市经济本质上是一种集聚经济,以高新技术为特征的城市新区更是一种高集聚经济。通过大力发展城市新区,能够推进一个地区的社会分工和规模经济,实现更高的总体经济效益,并通过城市新区辐射而带动整个地区经济的发展。

5、城市新区是一种高能级经济。由于集聚经济作用,城市新区经济比其他地区具有更高的经济发展势能,从而对周围地区产生强烈的经济吸引和经济辐射功能。城市新区作为一个强大的经济场,通过向外扩散商品、转让技术、产业转换,为中心城市的金融、贸易、信息、技术服务等第三产业的发展腾出空间;另一方面不断向外扩散经济、产品及产业,又可以带动周围地区的经济发展,促进城市经济的空间拓展。通过城市新区吸引和经济辐射的双重功能作用,有利于合理配置资源,形成合理的产业结构和空间布局,使企业集团的扩张边界扩大,发挥集约化规模经营优势。

三、新城开发机制国内外经验比较

(一)国外新城开发机制比较

英国是世界新城运动的先驱。早在1895年霍华德就提出了建设新城的思想。1946年英国通过《新城法》,使得其新城运动有了实质性进展。英国的新城运动主要受大城市环境污染、人口膨胀、战后城市重建、政治角逐等多方面的因素影响。而法国于20世纪60年代、日本于1957年开始实施的千里新城发展规划,不仅是缓解人口压力的需要,也是新的执政者展示国家建设雄心的需要。虽然这些国家都在50年代以来进行了大规模的新城建设,但各自的开发机制有着很大的差异。

英、法两国都通过中央政府设立新城开发公司的方式进行运作。但是两国的新城开发公司的职能又不尽相同。英国新城开发公司具有决策者和建设者的双重职能,该公司由城乡规划部部长委派组建。新城开发公司与地方政府及其他民营开发企业之间是一种以开发公司为主的协同作业方式。新城开发公司主要负责制订城市规划、安装各种主要设施,并按照当时的市场价格和补偿费用购买土地,但不能动用新城建设计划之外的任何资金;地方政府主要制订或调整法律;民营企业从新城开发公司那里购买已建有基础设施的土地,建造供出售的房屋,但不得超出规划范围。《1976年新城法》规定出售曾出租房屋,以所有权代替使用权,同时把一部分财产移交给新选出的地方政府,即新城开发公司的工作完成后,新城将和其他城市一样遵循一般的市政规定,商业和工矿企业的所有权则移交给隶属于中央政府的新城管理委员会。在法国,新城开发公司是决策机关,不直接参加建设活动,主要职能是:提供或以最低廉的价格出售可用于建筑的土地;取代当地政府,作为公共设施建设的发包单位,公司经费的75%来自规划范围内的土地转让费。新城行政与项目发包事务主要由新城建设共同体承担。《1983年新城法》取消了新城建设共同体,使得地方政府的行政地位得到重视,有的地方新城开发工程一经竣工,就将相关权利进行移交。在日本,1965年后新城住宅用地的开发工程由新城开发公司进行,该公司是建设者,此外还要负责征购土地用于新城建设。这使得土地区划整治成为推进日本新城开发的重要手段,是“城市规划之母”,主要通过土地权利的交换、买卖,将道路、公园等基础设施与宅地等一体进行统一的区划调整与建设,从而提升整个区域的城市功能。

(二)新城开发:城市管治+专门化开发+市场作用

新城开发机制,应将城市管治与市场作用有效地结合起来,同时通过专业化的开发企业进行基础设施等方面的协同运作,推进新城建设。

1、推进城市管治。全球化和区域化使城市间的竞争变得异常激烈,为了争投资,城市间竞争强烈,城市公共管理也从福利国家模式转向促进城市经济发展提高城市竞争力的模式[5]。20世纪70年代以来,西方发达国家兴起了改革政府的浪潮,发起了“重塑政府”(Reinventing Government)、“再造公共部门”(Reengineering Public Sector)的新公共管理运动(New Public Management,NPW),对政府进行大刀阔斧的改革。越来越多的人认识到,如果说充满生机和活力的城市是经济增长和国家繁荣的发动机,那么发动机的灵活性、有效性就成为人们关注的焦点。城市管治可促进政府、公司、社团、个人行为对生产要素优化配置起基础作用。针对普遍缺乏有效率的地方城市政府,城市管治将重点放在地方层面。例如,美国洛杉矶市废弃物管理就是根据州有关法案成立的机构,主要职能对污水和垃圾的集中处理。目前该管理区共有11个污水处理系统、3个垃圾填埋场,从而大大提高了基础设施的共享性,高效地处理管理区内城市的污水与垃圾。

2、将专门化的机构职能定位在从事基础设施的建设与开发,从而为地产商进行经营性的开发建设提供前期基础。

3、根据新城建设与发展规划,对土地、资金等进行有计划的市场运作,从而促进新城开发的有序进行。

四、济南新城:居住和产业发展双擎型簇群开发模式

根据上述新城开发的基本特征,结合济南东部新城开发的具体情况,其开发模式应该是“居住和产业发展双擎型簇群开发模式”。就是通过居住和产业——城市经济的两大支柱的拉动,形成产业簇群的巨大集聚效应,有效地提升整体功能。

1、发展住宅产业

研究表明,济南南部、东部、中部的住宅吸引力指数分别为157.14%、100%、83.33%,而西部和北部的吸引力指数分别为75%、50%,这说明在济南人的心目中“住南不住北”、“住东不住西”的传统观念依然浓厚。尽管南部、东部地区房价高,但是南部和东部地区优美的居住环境、高素质的人文环境、便利的交通、完善的基础设施还是吸引了大部分人的视线,这是济南人长期的居住倾向形成的必然结果。南部旅游区大大限制了其住宅产业的发展,而东部地区在很大程度上说居住在这里已经成为富贵身份的象征。加上“东拓”引导,东部新城区位优势明显,东城板块将持续升温[6]。

对于东部新城住宅开发项目的客户定位而言,考虑到新城全省政务中心功能定位的确定,以及新区紧靠老城区的区位优势,显然将成为旧城区人口外迁安居的首选地区,宜将其定位为中高档收入阶层,潜心打造大众精品型住房。东部新城板块和高新区板块近几年将持续升温,现已开发并建成了许多中等规模的高品质社区,如中润世纪城、新鑫家园、新龙家园、领秀城等。在济南“东拓”空间发展战略引导下,东部新城相对丰富的土地资源将成为开发商竞争的沃土。该地段道路、环境等基础设施好,未来房价的增值空间较大。

2、金融及文娱、体育休闲等产业发展

从金融发展前景来看,由于新区住宅定位于大众精品,因而居民具有良好的信用度,加之全省政务中心的确定,以及工业区、商贸副中心、市场群的建设与发展,都将使该地区的金融行业具有良好的发展前景。随着消费水平的不断提高,济南市居民用在文娱、体育休闲方面的消费支出也在不断增加,占比已经从90年代初期的4%左右增加到2005年的21.7%。若以2005年—2010年间人均消费支出400元/月推算,则这一时期新区60万人口的文娱休闲支出将达到年均近30亿元。如果考虑到外来人口,该区文娱休闲市场潜力将更大。加之山东是体育大省,济南有鲁能泰山等品牌,东城应发展集娱乐、健身于一体的体育经济。

3、发展会展经济

会展经济、旅游经济和房地产经济是新世纪三大无烟产业。会展经济具有桥梁、窗口、展台、连带等功能,具有强大的关联效应,已被许多城市纳入重点扶持的都市型朝阳产业。据统计,国际展览业的关联产业带动系数为1∶10,即展览公司收入为1,住宿、餐饮、交通等相关行业将高达10,从而全面提升举办地综合实力。会展经济可以展示城市形象,提高其国际、国内知名度。一次成功国际会展,不仅给举办地带来可观经济效益,更能带来无法估计的软实力。会展经济是最大、最有特色的城市广告[7]。

五、济南新城开发的理性经营策略

(一)以城市为文化载体,运作城市文化资本

文化是城市超生活的工具,悠久的历史、丰富的文化是公共交流的平台,城市文明社会的结晶。尤其是随着城市的不断发展,文化的作用日益重要。进行“城市文化资本”运作,为城市创造一种可以持续发展的资源,创造一个城市所属的取之不尽、用这不竭的资源,这就是城市独有的文化资源,亦如杭州西湖对于杭州、故宫对于北京一样,这种资源成为城市的立命之基,发展之源。其核心是城市文化要素的整合与创新,在城市文化整合与创新中,使城市文化劣势转化成优势,使文化优势要素转化成为城市的垄断性文化资源和惟一性文化资源,创造城市的可持续发展。

(二)实施城市生态经营策略,推进生态环境建设

东部新城有着丰富的水域生态资源,若不能合理的开发与保护,将对该区的居住环境造成很大的影响,而按照传统的方式进行保护,又要花费相当多的政府投资。由此,必须借鉴生态经营的手段。例如,美国爱达荷州一河流经营开发公司实施的“河流经营计划”,通过项目的实施,使得一条河流成为州内第一条鲑鱼可以产卵的都市河流,并将其与房地产开发项目结合起来,使得其经营的房地产附有优美的环境,如有鲑鱼生存的河流、繁茂的河边青草以及遍布的小湖并为野生动物提供了良好的环境。这一项目成为该州渔牧管理部门当作修复都市河流的样板工程,并被城市土地组织授予杰出设计奖[8]。

(三)以循环经济理念,建设循环型城市体系

循环经济强调经济系统与生态环境系统之间的和谐,着眼于通过对有限资源和能量的高效利用,通过减少废弃物来获得更多的人类福利,循环经济本质上是一种生态经济。济南新区要建立以科学的城市规划体系、控制污染排放、水资源循环利用、高效且清洁、健康的交通系统及废弃物资源化为核心的循环型城市建设发展模式,从而降低城市运行的资源环境成本,增强城市社会经济的综合竞争力,这就要求在城市规划、建设管理的方方面面都应倡导循环经济理念,从而为建设现代化高水平的新城区提供保障。

(四)倡导“新城市主义”,科学规划新城发展

“新城市主义”提倡从传统的城市规划和设计思想中发掘灵感,与现代生活特征相结合,以具有地方特色、重视历史文化传统,居民具有强烈归属感和凝聚力的社区取代缺乏吸引力的郊区化模式[9]。其设计理念为:城市发展或建设必须将公共领域的重要性置于私人利益之上。例如,在处理社区和街道、街区时,“新城市主义”认为街道的组成和等级应该同时为小汽车和行人提供方便,才能保持生机和活力。强调城市和它的邻区及其自然环境应该被视作一个经济、社会和生态相协调的整体。整个区域的任何地方,都应该以邻里设计的和谐原则进行设计;城市增长应该有明确的边界;公共交通系统应该支持整个区域范围内人们的出行;城市公共空间和商用的私人空间应该形成一个互补的系统;区域内的人口和功能应该具有多样性,而且要建立有机联系而不是互相隔离;注重城市发展规划中的公众参与,通过与各种社会力量的密切合作来建设和谐、高雅的城市理念。

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