规范民办中小学管理工作若干问题讨论，本文主要内容关键词为：中小学论文,若干问题论文,管理工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们在酝酿和起草《浙江省民办中小学管理条例》（草案）过程中，涉及的问题不少，且常常意见相左，争论激烈。具体涉及的问题主要有以下几方面。
一、若干分歧
（一）贯彻《中国教育改革和发展纲要》的“积极提倡，大力支持，正确引导，加强管理”的十六字方针，和执行《中华人民共和国教育法》的办学“不得以营利为目的”的条款是怎样关系？有的说，执行“不得以营利为目的”的条款要从实际出发，没有好处，没有钱好赚，谁会来办学。要提倡、支持，就要允许有（经济上的）“回报”、“好处”；有的说，执行‘不得以营利为目的’这一法律条款，只要在学校章程和办学宗旨上明确宣告其办学目的不是为营利就行了。如果它能经营有方而获盈利、得回报，应当允许，这不能算以营利为目的；“现在是初级阶段，没有人钱多得没处花才来办学。也不会有人有武训、陈嘉庚那样好思想，为奉献于社会来办学，存银行也还有利息哩！”当然也有另一种看法，如认为“不得以营利为目的”的规定，既然是法律条款，各级政府、任何组织和个人都应遵守和严格执行，不应该让它成为某种“包装品”。他们认为，办学的回报是多方面的，不能只讲有无钱可赚。武训、陈嘉庚虽是个别人，但是中华民族有为奉献社会而办学的历史传统，民间办学自古有“有教无类”和实行低收费等传统。他们尖锐地提出，难道到了社会主义初级阶段，我们真的已把中华民族这些优秀传统丢光了？我们的民族怎么啦？
（二）办学者或创办人、校董会或校董会主持人，以及校长三者之间的关系，他们的职、责、权的划分，谁应当是学校法人的法定代表人等等。有的认为，“民办中小学普遍实行办学者或校董会领导下的校长负责制，校长是被办学者或被校董会所聘用，只是领工资的受雇者，难以承担民事（经济、财产）责任，不能充当学校的法定代表人。只有办学者或校董才有资格做学校的法定代表人。”有的则认为，“学校不是从事经营活动的经济组织，它的性质和任务决定了只有校长才可能代表学校法人行使其职权，因此只有校长才有资格做学校的法定代表人。”
（三）民办学校学生所缴纳的资费是什么性质的？是对于自身受教育期间学校消耗（教育成本）的补偿和付予，还是对学校的“捐献”、“赞助”，或者是两者兼而有之？学生是向谁缴费，是向学校还是向校董会（办学者）缴纳，或者有的费是缴纳给学校的，有的是缴给校董（办学者）的？校董（办学者）或者其他对学校在财力、物力上作了贡献的人，是否有向学生收费的理由和权利基础？在法律和道德上都站得住脚吗？对于目前某些民办学校由办学者（校董会）直接、间接地向学生收费的情况，论者的看法往往截然相反。
（四）校产的所有权问题。民办中小学的资产是多方面筹集的，如创办者的启动投入、校董会的拨款、学生的缴纳、社会的赞助、国家的财政性经费的补助（校办产业免税、土地使用的优惠、直接拨的经费或物质等），以及其他渠道的收入等等。所谓“投入”、“拨款”、“缴纳”、“补助”都是一种所有权转移的行为，即这些资产从原来的所有者那里转移为学校法人所拥有。学校作为法人对于校产的所有权，毫无疑问是受到宪法和法律保护，任何组织和个人都不得侵占。这里提出的问题是：学校作为法人终结时校产如何处理？学生所缴纳的费用往往远远超过其在校的消耗（教育成本），他们实际上是学校资产的最大投入者，他们应有那些权益，他们的权益如何保护？目前不少办学者和校董要求在学校开始招生起就分期返还他们的投入，有的要求学校终结时返还，有的要求三、五年内返还，有的还要求增值返回，甚至是按民间借贷的利率增值返回。而且要求在拿回本息后，他将仍然永久地对学校资产拥有所有权。当然也有不同意见，他们说，出钱办学校要收回原来出的钱，甚至还要收利息，那么你不能算是校董和办学者，和学校是债主和债务人的借贷关系了。这是一个必须从实际出发妥善处理的敏感问题。
（五）与此紧密相关有二个问题，一个是办学者或者校董可否按照原来的投入，或者学校现有资产的价值，出让、出卖其办学者或者校董的身份和权利，如同老板出让、出卖其企业，股东出让其股权那样；另一个是办学者或校董把学校的资产（主要是学生预缴的资费）调出学校，然后拨付利息供学校作日常开支的做法是否合法，有无问题？
二、我们的几点认识
（一）《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十一条和第五十二条，把依法管理本行政区域内的教育、文化、科学等行政工作的职权，赋于地方各级人民政府。在第八条和第三十九条，又明确规定了县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”的职责。因此，地方各级人民政府根据宪法和法律以及行政法规、地方法规和上级人民政府的行政规章，对于民办中小学进行管理是人民委托的神圣职责和权力。而地方人大及其常委会则应通过制定地方性法规，以及对于政府实施法律监督和工作监督，保证《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》等有关的法律、法规在本行政区域内的各级政府管理民办中小学的行政工作中得到遵守和严格的执行。任何以“人手少、公办学校的事还忙不过来，想管也做不到”，“民办学校情况复杂，想管也弄不清”，“民办学校自筹资金、自负盈亏、不拿国家的钱，想管也管不着”等的所谓理由，而放手不管；或者眼看着宪法和法律、法规的某些条款和重要原则在管理民办中小学的行政工作中没有得到遵守和严格的执行，也听之任之，这些都是不应该发生的。如果出现这种情况，无论是政府和教育行政部门，还是人大及其常委会，都是一种严重的失职行为。
（二）在浙江乃至全国的基础教育领域中，在1992年以前，是否长期存在政府垄断办学的情况
这不是什么理论问题，而是一个事实问题。建国初期，国家“实行教育事业中的公私兼顾政策，对私立学校一般地采取了积极维持，加强领导的方针，使之逐步适应国家建设的需要，并实行在城市奖励私人兴学，在农村鼓励群众办学的政策。”在1952年，当时的教育部发了一个《关于接办私立中、小学的指示》。但是，教育部对于群众集体办民办中小学采取的是另一个政策，就在发出上述《关于接办私立中、小学的指示》后二个月的另一个《指示》中就指出，“发展小学教育应采取政府统筹与发动群众办学相结合的方针。一年多来，各地民办小学又有很大的发展，广大群众在发展小学教育方面贡献了极伟大的力量。”“今后几年内发展小学教育的方针，一方面政府应有计划地增设公立小学，同时应允许群众在完全自愿的基础上出钱出力有条件地发展民办小学”。就在1953年，由毛泽东主持的中共中央政治局会议和周恩来主持的政务院讨论教育工作所作的决定中都指出：“允许小学民办，不限定几年。”“提倡民办小学（包括完小），鼓励私人办学，协助企业、机关、团体办学，适当满足学龄儿童入学的要求。”根据这些精神，教育部在全国第三次教育行政会议上提出，小学教育的发展必须打破国家包下来的思想，在城市里，要提倡街道、机关、厂矿企业办学；在农村，要提倡群众集体办学。1958年，中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中强调指出，“为了多快好省地发展教育事业，必须动员一切积极因素，既要有中央的积极性，又要有地方的积极性和厂矿、企业、农业合作社、学校和广大群众的积极性。为此，必须采取统一性与多样性相结合，普及与提高相结合，全面规划与地方分权的原则，”“办学形式应该是多样性的，即国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举……”并把这一方针概括为“两条腿走路”的方针。1959年中共中央再次强调指出：“在教育的发展中，必须坚持贯彻执行‘两条腿走路’的方针。”此后，我国城市的中学和农村的区乡中心小学，一般成为由市、县、区、乡各级地方政府直接举办和管理的公立学校，而在农村的大部分小学则成为由合作社——人民公社办的学校。这些在数量上占中小学校多数的农村小学，无论从经费渠道来看，还是从管理体制上来看，它们都具备民办学校的性质同时兼有某些公办因素的特点。在整个六七十年代，这个状况并没有大的变化，厂矿、企业和人民公社所办的中小学始终是基础教育事业中的重要组成部分。不同的是一些学校在名义上成了公办的，而广大教师却大批地成了民办的了。在中国共产党十一届三中全会前后，邓小平强调指出，“教育还是要两条腿走路。”中共中央和国务院也一再发文指示，要坚持“两条腿走路的方针，发挥国家办学和群众集体办学的两个积极性。”并明确了“社会力量举办的各类学校，是我国社会主义教育事业的组成部分。”1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》强调：基础教育管理权属于地方，地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学。正是在党和政府这些方针、政策和决定的指引下，除了50年代个别年份以外，大中型厂矿企业、人民公社和农民群众集体办学从未停止过。无论是民办学校还是民办教师，他们在普及初等教育和实施九年制义务教育中曾经起过、并正在起着很大的作用。
（三）对于“不得以营利为目的”的规定如何理解
首先，《中华人民共和国教育法》第二十五条的这一规定是针对办学者而设的，国家不允许任何组织和个人以获取利润为目的来办学校和其他教育机构。这是我国社会主义教育制度中已由人们的意见、建议上升为法律条款，也即成为国家意志和全民意志的一项基本原则。其实这一规定并不是专对民办学校的办学者而设的，它适用于所有的办学者，社会力量办学要遵守这一原则，政府办学更不可违背这一规定。如果某个地方政府以行政力量集中人力、物力和财力于个别学校，人为地扩大校际的差距，造成竞相择校的状态，借此以高收费来扩充财政收入渠道（这决非空穴来风），同样是不被允许的违法行为。根据《中华人民共和国宪法》第十九条的规定，国家、从中央到地方各级政府，只有办学的责任和义务，决没有借办学来筹款的权利。不论是国立、公立的学校，或者民办、私立的学校，也无论是政府举办的学校，还是民间社会力量举办的学校，都是以教育培养年轻一代为任务，以提高民族素质为根本目的的公益性事业机构。
其次也必须明确，学校决算中的结余，永远不会、也不得转化成为一种必须缴税的利润，或者成为可供办学者和校董们去分配的红利。从经济运转的角度来分析学校的运作过程，它是不断地把从各种渠道所得到的资源消耗而转化为受教育者身上新增的劳动能力，并以此来参与劳动力的再生产过程，它的投入是物的、有形的资源，它的产出则是无形的、凝固在受教育者身上的劳动力素质的提高。从物的、有形的投入来说，学校，特别是中小学校，它的性质和任务决定了它只是消耗、不断的消耗。它的运作过程并不直接生产物质财富，也不生产利润，也不可能产生利润；它既不向校董们提供红利，也不向国家缴纳税收。它产出的是受教育者的思想品德、知识技能和体质的改善和提高，是多出人才、出好人才，是民族素质的提高。
（四）从经济的角度来看，办学有没有效益
办学要不要讲经济效益，要不要作投入产出比较和成本效益分析？或者说，办学是不是只能讲社会效益，不能讲经济效益？显然不是这样。办学有经济效益，也应当十分重视提高其经济效益；办学也有社会效益，在注意提高经济效益的同时，也必须十分重视办学的社会效益。但是学校的性质和任务决定了它的经济效益和企业的经济效益的表现形式和衡量标准是不相同的。办学的所谓经济效益是讲同等的资源消耗（教育成本）能培养多少学生，或者说能使受教育者的劳动力素质得到多少提高，而不是看能向学生收多少钱，或者说向学生收的费是否比培养他们所消耗的成本更多一些还是少一些。办学的社会效益则表现在这些受教育者进入社会以后，作为新的劳动者将以创造几倍、几十倍于他们受教育时消耗的财富（物质的和精神的）来回报于社会而言的。
（五）对于办学者来说是否没有回报了呢
首先，任何组织和个人在准备办学时应当知道，学校不是企业，它不会、也不可能以利润的形式给予举办者以回报；学校是一种具有公益性质的事业，就是以服务于社会为目的的组织。因此，要想成为热心公益的办学者，就必须立下对社会作奉献的决心。如果你准备以办学来致富，那就别去举办公益事业的旗帜了。其次，办学当然也有回报，举家兴学、热心公益、造福桑梓等的声誉和社会的尊敬，乃至青史留名，这样的回报决不是金钱所能衡量的。至于团体和企业的形象和种种社会效应，作为回报也不是用金钱可以轻易买到的。
下面举两个我所见到的民办中小学章程的例子：某所由四方“合资”举办的学校章程中有这样的条款，“学校和校办企业公司获得的利润为总利润；总利润中的1／2作为学校发展基金，余下的1／2作为投资方分配，称为分配利润”。另一所“由（六个）股东出资”举办的学校章程中有这样的所谓“利润分配方案”的条款，“股东向学校投资的股份按1.5%月利息，每季度结算一次，由董事会支出。 学生向学校缴的代培费的50%上缴董事会，由董事会用于支付股东投资股份的利息及其他费用，剩余部分按投资比例分红；35%留给学校增添设备和仪器；20%拨给学校作行政经费开支；5%为校长基金。”所谓月息1.5%是多少呢？就是年息19.6%，也就是四年翻一番多，股东们仅在四年中收回的利息就超过了“本金”，而这还不包括分红部分。这样条款如果出现在几人合伙办的企业的章程中，人们可以理解，现在却出现在自称服务社会、不以营利为目的的社会主义学校的章程中，人们难以接受，学校岂不成了股份公司式的企业（学店）！“依法办学”和“不以营利为目的”等等，岂不都成了“包装”！
（六）学校的法人地位和法定代表人问题
一个有争议的问题是：作为学校法人的民办中小学，它的法定代表人应当是谁，是校长，还是学校创办人、校董或校董会的主持人？所谓“校长校长，一校之长”，他自然应当是学校的法定代表人，这是顺理成章的事。但是，当前的民办中小学，特别是大中城市在90年代兴起的那些高收费的学校，确有相当多的法人代表不是校长，而是校董或学校的创办者。所谓“校董会领导下的校长负责制”，校长并不都是真正有职、有权、有责的学校负责人，有时几乎成了“老板”可以任意“炒鱿鱼”的“打工仔”。出现这种情况，在认识上的一个重要原因就是把民办中小学校看作为是从事经营活动的经济组织，忘记了它和各级政府举办的所有公办学校一样，也是依法实施教育教学活动、以培养人为任务的公益性事业法人。所谓法人的法定代表人，《中华人民共和国民法通则》第三十八条规定：“依照法律或者法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人，是法人的法定代表人”。那么作为法人的学校，法律给了它哪些职权呢？《中华人民共和国教育法》规定了学校依法享有九项权利和六项必须履行的法律义务，其核心是按照国家教育方针所规定的培养目标把学生培养好，试问谁能担当行使这九项权利和这六项义的负责人呢？毫无疑问，只有校长才可能代表学校行使这些职权，负起这些责任。作为校长也必须行使这些职权、负起这个责任。无论是确保学校坚持社会主义的思想政治方向，贯彻教育方针，切实执行国家规定的教学计划、教学大纲，不断提高教育、教学质量，保证师生的健康与安全，还是“以适当方式向受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他情况提供便利”等等，都是学校创办人或校董们所难以履行的。
（七）关于校产
校产，不论是动产还是不动产，也不论是有形的资产还是无形的资产，顾名思义就是学校法人所拥有的资产。何谓学校法人所有？第一，它们是受到法律保护的、学校法人对其享有“占有、使用、收益、处分的权利”的资产。当然，学校法人的这种民事权利是法人成立时产生，到法人终止时就随之消失的；第二，学校法人所有并不是学校法人的法定代表人所有，他只能按照学校的章程行使其职权。有职就有权，去职即无权，法律保障学校的法人代表不得侵占校产，更不容许将其据为私有；第三，学校法人是拥有权利能力和行为能力的主体，因此，学校在它续存期间，法律保障其对自己资产的“占有、使用、收益、处分的权利”，这是一种具有排他和独占性的权利；第四、明确校产为学校所有是对学校必要的、也是十分重要的保护，是保证学校教育、教学工作经常进行所必需的；第五、学校对校产的拥有权只存在于它的续存期。
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