对当前我国流动人口的认识和思考，本文主要内容关键词为：流动人口论文,当前我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容摘要】 流动人口是处于一定方向下持续移动的人口。在当前的社会生活中，人们往往把离开常住地出外谋生就业的人口视为流动人口。从人口学方面分析，流动人口分布较广，年龄构成轻，文化程度较低，在外停留时间长。人口流动中存在着影响农村农业发展、增加城市管理难度、侵犯合法权益等问题。解决问题的关键在于各级政府部门要提高对这一战略问题的认识，加强调控和疏导，达到有序、有度，使流动人口为国家做出更大的贡献。
中国正处在经济和社会发展的关键时期。随着改革开放的深入，流动人口问题愈来愈突出，引起了各级政府部门和专家学者的重视，在一些大中城市，流动人口所带来的影响更加明显，涉及到人们衣食住行的各个方面，以至成为包括平民百姓在内的各阶层人士茶余饭后、街谈巷议的普遍话题，其中利弊得失、或褒或贬，各有见地。笔者认为，流动人口问题不仅是社会问题，更重要的是经济发展问题；不仅是利益问题，也有权益问题；不仅是眼前的问题，更是个长远问题。对流动人口问题，不但需要正确认识，而且需要立法，需要宏观的调控和疏导。这里仅就几个方面谈谈自己的一些认识和思考。
1 界定和分类
流动人口，顾名思义，它是人口的一部分，是具有流动属性的那一部分。流，按《辞海》的注释，是“往来不定或转运不停”。按此涵义，流动应该是在一定方向下的往复的、持续的运动。如果单纯按文字意义来理解，可以把流动人口定义为处于一定方向下的持续移动的人口。人是有生命的机体，生命在于运动，对于人口说来，无论个体、群体，从出生到死亡，从集合到分散，从诞生到结束，始终处在运动之中，没有事实上的静止人口。但是，我们也不能说全部人口都是流动人口，必须从时间和空间上予以界定。
最早被界定的流动人口是迁移人口，这个界定以长久居住地（或称常住地）为出发点，凡是在一定时期内改变过长久居住地的人口被统称为迁移人口。实际上，迁移人口是出于各种需要而改变家庭长久居住地的一次性的流动人口，这些迁移人口因其家庭长久居住地的改变而比较容易被界定出来。
在中国的现实生活中，由于户籍管理机制的运行又使迁移人口的界定产生了一个“户口标准”，即在人口管理中只问户口登记地而不问实际上的家庭长久居住地，把户口登记地改变的人口即视为迁移人口。当然，多数情况下二者是一致的，但在改革开放的社会主义市场经济条件下，人户分离的现象越来越多，我们在人口分析研究中不应再局限于户口变动的唯一标准。应该承认，由于户籍管理制度的约束，人们不能轻易地改变户口登记地，抑制了人口迁移，使大部分迁移行为按照既定的程序有组织地进行。
和迁移人口不同，现实生活中存在着大量的、不改变家庭长久居住地的流动人口。他们流动的时间有长有短，空间上有远有近，一个较显著的特点是以谋生和就业为目的，哪里有较好的经济效益，他们就会停留下来。从法律上讲，他们是原住地的常住人口，在他们现时居住的地方则被看成是外来人口，这种离开常住地而出外谋生觅业的人口，就是我们通常意义上的流动人口。这种流动人口与迁移人口的区别，就在于他们的“一只脚”仍然留在原来的居住地，可能是家庭的部分成员，也可能是部分财产，还可能只是一本户口簿，但他们的根，或者说是法律上的“根”，仍然扎在原来的常住地。
和这种流动人口不同，还有一种时间更短暂的短期流动人口，有人称之为“社会型流动人口”和“公务型流动人口”，其中包括：探亲、旅游、度假、会议、公出、商业购销等各类人员。一般说来，这些人具有稳定的职业和经济来源，他们的流动不以就业为目的，这是他们和长期流离在外、打工谋生的流动人口的重要区别。此外，他们流动迅速，在外停留时间短，停留地点多数为宾馆、饭店等公共场所，形成了短期、快速的特点。为了表述上的方便，我们暂且将这部分人口称之为“短期”流动人口。
综上所述，我认为可以从四个层次上来理解“流动人口”，一是最普遍地说，一切人口都处于时间上的变化和空间上的移动之中，都可以说是流动的；二是从空间上的移动来认识，较早被认识的流动人口是迁移人口，他们的主要特征是改变长久居住地，在中国现实情况下往往是改变户口登记地；三是虽然长久居住地未改变，或法律上的常住地未改变，但为了谋生而数月甚至数年在外的流动人口，他们的主要特征是以谋生为目的，且在外时间较长，改革开放以来，这种流动人口的数量越来越大；四是不但常住地未变，而且不以谋生为目的，在外时间也比较短。我们通常意义上所说的流动人口，或者说广义上的流动人口，是指后两类不改变长久居住地的人口；在以下按狭义的理解来进行的分析中，流动人口主要指以谋生为目的、在外时间较长的长期流动人口。
2 数量和特点
中国人口统计历史虽然悠久，但旧中国关于流动人口的统计数字却是一片空白。新中国建立后的前三次人口普查，都没有列入流动人口的内容。1990年人口普查首次调查了迁移项目。根据普查结果，1985～1990年五年时间内，共有改变常住地的迁移人口34127607人，平均每年约683万人，约占总人口的6‰，由于这次普查是对累计五年内的迁移情况进行调查，可能存在漏报，但无论怎样估计，中国的人口迁移率不会超过1%。
相比之下，未改变常住地的流动人口则更难于统计。根据能搜集到的资料，有以下地区的流动人口数据：
1993年12月10日，上海市进行了第五次流动人口抽样调查，调查结果，每天有外来的流动人口331万，比1988 年10 月20 日第四次调查的192.9万增加了138.1万，年递增率为11.4%〔1〕。
1994年11月10日，北京市也进行了全市流动人口抽样调查，调查结果，当天外来的流动人口为329.5万，接近于户籍人口1062.8 万人的1/3，比1980年净增300万，大约增长15倍〔2〕。
1994年6月15日，福建省全省流动人口抽样调查结果， 流动人口达到309万，在公安机关登记的暂住人口165万，比1989年的58万增长1.9倍，福州、厦门、泉州等一些城市街道的暂住人口数倍于常住人口。
据四川省有关部门不完全统计， 1994 年底， 全省劳动力总数为7200万人，其中农村5200万人，转移到非农部门1250万人，异地务工经商的879万，其中出省的约为600万，分布在全国各地。
在上述调查中，上海市331万流动人口中当天入境流量为50 万人次，占15.1%；北京市329.5万流动人口中当天入境流量为41.8万，占12.7%；以每天流入量和平均停留3天计算，属于探亲、旅游、公出等方面的短期流动人口约占总数的一半左右。北京市的调查结果也证明，在街道办事处登记的暂住人口为115万，如果不考虑漏报，这115万就是我们要重点研究的、以谋生为目的、较长期的流动人口。
全国的情况与上述地区的调查结果相一致。 据有关部门估计， 1995年我国流动人口数量约为8000万人，其中在公安机关登记的暂住人口为4400万人〔3〕。这些暂住人口， 绝大多数是农村流出的剩余劳动力。据中国科学院国情分析小组等专家分别用劳均耕地法、工时法、季节性剩余法和构成性剩余法测算， 1984 年我国约有农业剩余劳动力9485万人，即接近1亿人；1994年超过2亿人，到2000年将达到3 亿人〔4〕。改革开放以来，通过发展乡镇企业和非农产业， 已经就地安排了1.2亿剩余劳动力，其余的8000万左右就是外出谋生的较长期的流动人口。据测算，由于人口增长的作用，到2000年，农村剩余劳动力会再度增加到2亿人，到那时，流动人口很可能再增加1倍而达到1.5亿左右。
总起来说，改革开放以来我国流动人口急剧增长。在大城市，70年代的流动人口以10万人计，80年代初期则已经以100万计，90 年代初期以200万计，目前已经以300万计，全国则接近以亿计。对这一支数量庞大的流动人口大军，如何充分发挥其作用，不只是关系到小康目标能否实现的问题，也是关系到社会稳定、国家安定的重要问题。
数量庞大的流动人口，在人口学方面也具有比较明显的特点：
一是分布面比较广，但流向比较稳定。全国各省、市、自治区，从大城市到中小城市，从内地到边疆，从汉族聚居区到少数民族自治地方，到处都有流动人口的足迹，海南有许多来自新疆的烤肉串者，拉萨街头也有不少来自浙江的鞋匠。可以说，在市场经济规律的作用下，凡是有条件、能赚钱的地方，都有流动人口出现，这些流动人口大多是亲戚、朋友介绍，或当地在外地已有就业门路的民工所带出，形成了比较稳定的流向。
二是年龄构成轻但年龄组相对集中。据成都、哈尔滨、鞍山、吉林四市的调查，35岁以下的流动人口约占总数的70%，农村流出的人口更为年轻〔5〕。相对说来，流动人口主要集中在20—35岁年龄组， 40岁以上很少。这是因为年轻人心中存在着“闯世界、见世面”的奋发向上的激情，而且没有家业、子女的负担。老年人和儿童是不会轻易流动的。
三是男性占多数但女性有行业优势。据北京市最近的调查，流动人口中男性占63.5%，女性占36.5%，性别比为174。分类来看， 在建筑工地上的流动人口，男性占98.4%；在各类市场的流动人口，男性占58%；而居住在家庭户中的流动人口，女性占63.6%〔6〕。 我们在实际生活中也能感觉到，保姆、售货员、服务员、轻工业工人等行业中，女性占多数。
四是文化程度较低但适应能力强。很多调查材料表明，流动人口的文化素质偏低。上海市的调查结果，在流动人口中，文盲占9.4%， 小学文化程度的占24.0%，初中文化程度的占47.6%，合计起来，初中以下文化程度的占流动人口总数的81%〔7〕。但是， 这些流动人口的适应能力都比较强，有吃苦耐劳的精神，能想尽办法克服各种困难，适应城市生活。
五是在外停留时间长且季节性往返较突出。据部分城市调查，不同类型的流动人口平均在外滞留195天， 其中从事家庭服务业（保姆）为307天，从事建筑施工的为297天，其它雇工的236天， 从事小商小贩的为225天，从事各项修理业的为207天，这五类人员相加，约占流动人口总数的一半〔8〕。可以说，这些人基本上是长年流动在外， 只是逢节假日回家休整或团聚，因而造成了春节前后的巨大客流，引发了交通运输等方面的困难。
3 问题和原因
首先必须肯定，流动人口对我国的经济建设和社会发展做出了重大贡献，功不可没。但是，随着流动人口规模的不断扩大，产生了一系列问题，值得重视：
第一，影响农村和农业的发展。应该承认，从农村流出的人口是劳动力中比较积极活跃的一部分。相对素质较高的青壮年劳动力外出，农村劳动力素质下降，剩下“三八六○”部队（妇女、老人）在家耕作，很难发展科学种田和多种经营，有的地方甚至出现土地撂荒现象，使农业的质量和发展速度，农村基层组织建设、乡镇企业的发展，都受到不同程度的影响。
第二，增加了城市管理的难度。大量流动人口涌入城区或近郊区，使城市的公共交通、卫生、教育、环境保护、工商管理、税收、计划生育等各方面工作受到冲击，影响了城市社会经济的正常运转。有资料显示，上海市1993年流动人口中计划外生育比例是常住人口的13倍。一些大中城市本来已逐渐缓解的“住房难”、“乘车难”、“就医难”又有所加剧。
第三，社会治安问题尤为突出。据有关部门透露，1994年全国公安机关查获暂住人口中的违法犯罪人员56.9万，违法犯罪率高达12.8‰，约为全国平均违法犯罪率的4倍。上海、 北京等大城市外来人员刑事犯罪占总数的比例都在50%以上，广州甚至高达80%。流浪乞讨、卖淫嫖娼、贩毒吸毒、黑社会等丑恶现象，都有日益严重的趋势。盲目的人口流动，造成部分人衣食无着，对社会治安产生了负面影响。
第四，侵犯流动人口的合法权益。与常住人口相比，流动人口的衣食住行都处于最低水平，他们吃得差，住得糟，劳动强度大，社会地位低、自身的权益往往受到侵犯。一些合资企业、私营企业和个体户，肆意延长劳动时间，增加劳动强度，克扣工资，甚至对打工者进行人身侮辱，违法犯罪事件相当多，造成死伤的恶性案件也时有发生，有些地方存在着闹事的苗头。
以上四方面问题，已经影响到经济和社会发展。产生这些问题的原因，主要是对流动人口缺乏引导和管理，造成了无序的盲目流动。党的十四届三中全会就已经指出：“要积极鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农业转移和地区间的有序流动”，我们贯彻落实这项方针的工作并不尽如人意。总结起来，我认为主要有三条差距：一是有关部门和地方的领导对农村剩余劳动力转移的重大的战略意义和人口流动的必然性缺乏应有的认识，把它当成“可管可不管”、“没办法管”的问题，流出地和流入地认识不统一，被动应付，放任自流；二是对流动人口的时间、空间、规模缺乏调查研究和分析，不能做到有目的、有计划、有组织的疏导，缺乏宏观调控；三是在居住、就业、工商、治安等管理方面缺乏行之有效的立法和制度、部门分散，关系不顺，没有形成合力，重收费，轻管理，出现许多疏漏和薄弱环节。这“三缺”造成了人口的无序流动，而无序流动正是形成一系列经济社会问题的关键症结。
4 对策和建议
第一，有计划地进行疏导，尽量就地就近吸收农村剩余劳动力。各级政府在贯彻五中全会精神、制定“九五”计划时一定要分析预测劳动力的流动、转移情况。吸收劳动力的主要途径有三条：一是大力发展乡镇企业。有关部门规划，“九五”期间乡镇企业的发展速度预计保持在18%左右，到本世纪末即可再安置5000多万人，特别是中西部地区幅员广大，资源丰富，兴办乡镇企业不仅能够吸收劳动力，而且可以加快经济发展的步伐。二是开发农业的深度和广度，加强农田水利基本设施建设，大力发展林、牧、渔业，科技兴农，改造低产田，增加经济作物，搞好农副产品的深加工、精加工，预计可吸纳劳动力500万左右。 三是大力发展小城镇，在保证农业发展和农村建设的前提下，允许农民进城务工经商，兴办企业，有条件地允许农民进小城镇落户，大约可吸纳农村劳动力2000万人。
第二，切实加强流动人口的就业管理。首先要搜集整理劳动力的需求信息，适时地提供给流出人口较集中的地区，明确流动人口的导向，增强人口的目的性和准确性，减少盲目性；其次要建立和完善流动人口就业制度，明确各类劳动岗位的用工条件、程序、责任和义务，规定必要的协议和公证手续，完善证件发放，严格收费管理，协调有关部门的关系，真正做到齐抓共管，实现“信息导向、按需流动、凭证管理、全程服务”的目标。再次要按有关规定清理整顿劳动力市场，规范中介行为，对不符合各项规定的流动人员和用工予以清退，实行严格的“凭证管理”和“证卡合一”，堵塞漏洞，填补空白，以就业管理带动暂住点和活动场所的管理，带动工商、卫生、环保和计划生育等各项管理。最后，要对流动人口就业制度执行情况加强监督，打击弄虚做假和以权谋私的行为，严肃查处各种坑害、诈骗、勒索外来人员的违法犯罪行为。不但要监督打工人员，而且要监督用工人员，还要监督管理人员和执法人员，保护流动人口的合法权益。
第三，加强宣传教育和服务指导。一是宣传，各种传播媒体要宣传农村劳动力转移的重大意义，宣传流动人口对经济建设和社会发展所做的巨大贡献，宣传流动人口中的英雄模范，使他们受到社会的理解和尊重；二是教育，利用各种生动活泼的形式对流动人口进行法制、道德和城市生活知识的教育，提高他们的素质，引导他们遵纪守法，维护社会秩序，正当致富；三是服务，及时妥善地解决他们的各项实际困难，调解矛盾、纠纷，尽量改善他们的生活条件和工作条件，使他们在流入地也同样能体会到党和政府的温暖，体会到社会主义制度的优越性。
最后，笔者根据自己的认识和思考，就流动人口问题提三点建议：
1.要把流动人口和流窜犯罪严格区别开来。流动人口是经济社会发展过程中必然产生的合理的现象，也可以说是经济腾飞的必由之路，几亿劳动力被束缚在土地上，劳动生产率始终处于较低的水平，不可能实现真正的经济腾飞。流窜犯罪是必须严厉打击的敌对行为，二者不能相提并论，更不能等同。流窜犯罪分子是极少数，他们在本质上是坏人，即使不流窜，他们也会犯罪，流窜只是他们选择的犯罪和逃罪的手段，不能因为有这一小撮的存在就抹煞流动人口的功绩。另一方面，流动人口往往也是流窜犯罪分子的袭击目标，也是受害者，而很多流窜犯罪案的破获，正是从流动人口中获得了可靠的线索。各职能部门的管理人员，不应该将流动人口和流窜犯罪相混淆，在思想上产生对流动人口的歧视，很可能导致行动上的偏差和错误。
2.要把加强管理和“收费发证”相区别。管理是政府行为，政府有相应的资金的资金渠道，不能一提加强管理就处处、层层设卡收费。综合治理既不是“证出多门”，齐抓共管也不该多头收费。各种证卡应力求简化，更不应动辄罚款。当前农民的负担仍然较重，即使他们打工赚到几个钱，也是血汗钱，确属来之不易，不能都来“拔毛”，这不是简单的经济问题，关系到调动和保护农民积极性，关系到群众利益，关系到执政党的威信，关系到社会的稳定。
3.要把大城市和中小城市相区别。在全国来看，省会城市和百万人口以上的大城市、开放城市是加强流动人口管理的重点。在这些地方，应该对目前流动人口的规模有所控制，要大力加强管理。但是，在近二万个小城镇，应该有计划，有步骤地引导农村劳动力的转移，人口流动的速度和力度还应加大，不能上下一刀切，说放都放，谁也不管；说收都收，说统都统，又回到计划经济的老路上去。即使在大中城市，也要区别不同情况，中、西部的大中城市吸收劳动力的潜力肯定比东部更大一些。问题的关键仍然是有序、有度，达到良性循环。区别重点，分类指导，是农村劳动力转移过程中的重要的工作原则。
收稿时间：1995—11
注释：
〔1〕刘彦广，健全法制，有效管理流动人口，经济日报， 1995；7，24
〔2〕冀党生等，北京市流动人口现状与对策研究， 中国人口科学，1995；4：54
〔3〕同注〔1〕。
〔4〕中国国情研究小组，生存与发展，科学出版社，1989：23
〔5〕李梦白等，流动人口对大城市发展的影响与对策， 经济日报出版社，1991：14
〔6〕同注〔2〕。
〔7〕、〔8〕同注〔5〕。
Floating Population in Contemporary China:Some ConsiderationsFloating population is defined as the population in movementwithout changing the household registration,and currently it refers typically to the population leaving places of usualresidence for outside job seeking.Demographically speaking,the floating population has been widely distributed over China,of very young age structure and low education,and staying outside relatively long.While floating population gives rise to problems like unfavorably influencing rural development,and adding difficulties to urban management,its legal rights are frequently violated.The key to problem-solving lies in a heightened awareness of this strategicissue by government at all levels,and intensified efforts to regulate and dredge for an orderly movement in a suitable degree,so that the floating population may contribute more to our country.
Li Rongshi,Born in 1946,Researcher currently involved in the work of survey and research in the Office of the Central Committee of China Communist Party.