电子政务建设中的信息公开与保密，本文主要内容关键词为：电子政务论文,建设中论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 政府信息
政府信息是一切产生于政府内部，或虽然产生于政府外部但却对政府业务活动有影响的信息的统称，是政府信息资源构成中的主要方面[1]。政府信息涉及立法、司法、行政等各领域，覆盖社会政治、经济、文化、法律、军事、科技等各个方面，不同程度上影响着公民的生活和自我发展，影响着各类机关、单位的效率和企业、社会团体的利益。这些信息不仅量大，而且常常比一般的信息更有价值，直接关系到国民经济和社会发展的状况和水平。政府信息是信息资源的一个重要组成部分，据统计，目前政府部门大约集聚了全社会信息总量的80％。国家机关是最大的信息收集者，其实施管理的过程就是信息的收集、整理、加工，并据此做出决策的过程，其职能的有效履行有赖于大量收集的全面而准确的信息；同时，国家机关又是最大的信息生产者，其颁布的法律、法令、法规、政策、办法，以及针对诸多具体问题做出的裁定等，均为其治理过程中产生的信息。
政务信息化建设也称电子政务，其最本质的内涵是运用计算机网络技术打破政府机关之间的组织界限，改变传统的经过层层关卡的书面审核的工作方式，使公众从不同渠道获得政府的信息服务，使政府机关之间，政府与社会各界之间通过网络进行沟通，同时向公众提供各种不同的服务选择，这是一个涉及政府多方面职能的非常复杂的信息管理系统，涵盖了政府职能业务的方方面面。政府信息化的最终结果是建立高效可靠的电子政府，有力地推动我国政府办公自动化与政府网上便民服务。在网络上实现政府在政治、经济、社会、生活等诸多领域中的管理和服务职能，对于树立中国各级政府在世人面前的公开形象，提高办公效率，转变工作作风，促进勤政和廉政建设，丰富网上中文信息资源等有着划时代的意义。
2 政府信息公开
资源共享是人类追求已久的美好理想，它在充分重视个体潜力展现的同时，特别强调鼓励合作，减少资源的浪费和冲突[1]。我国各级政府部门掌握了3000多个政府信息数据库，资源共享得以实现的最基本的前提条件是政府信息的客观、公正和尽可能充分的公开。政府信息公开让公众了解获取，并依法利用政府信息，不仅可以保障公民的权利，维护公众的利益，满足社会各界对政府信息的需求，实现信息资源的共享和利用，而且有利于强化民主政治，有利于公众对政府行为的监督，增加权力行使过程中的透明度，规范行政行为，防止腐败滋生，有效遏制腐败等等。许多国家认识到信息，尤其是政府信息是不可估量的价值和力量，因此都注重政府信息公开，实现政府信息的流通、共享和利用，并把它作为建立高效、民主政府，促进国家整体发展，提高国际竞争能力的手段。
公开政府信息的做法由来已久，早在1776年，瑞典就颁布了《出版自由法》，此后许多国家和国际组织也相继出台了类似的法规，条例或准则，以确保公众和政府双方的利益均不受到不应有的伤害。众多国家都把政府信息公开，让公众以便捷的方式，易于理解的语言获得政府信息作为建立电子政府的目标或原则。美国是信息水平最高的国家，其电子政府的政府信息公开服务走在世界前列，具有典型和示范意义。在其政府信息技术服务小组提出的《政府信息技术服务的远景》报告中强调建立以顾客为导向的电子政府，提供更有效、更方便的服务，给社会公众更多取得政府服务的机会与通道。在英国，其提出的建立电子政府的原则之一是公开信息，除法律规定豁免公开的信息外，其他政府信息应尽可能以电子化形式公开，让公众更便捷地获得所需信息。在日本，通过的政府信息化推进基本计划的重点之一是信息提供的高度化，发展线上服务，提供电子信息，力求达到信息的高度共享和充分利用。
政府信息公开必须纳入法制化轨道，这一点毋庸置疑，只有以法制制度作为其运行的保障，否则，公开会因缺乏力度而流于形式，最终造成信息垄断、信息闲置、信息浪费。许多国家也都制定有这方面的法律，美国的《信息自由法》有力地保障了美国电子政府的政府信息公开，使其服务基本上纳入了制度化，法制化的轨道[1]。政府信息公开的目的在于促进公众对政府活动的了解，这是民主政治赖以建立的基础，也是政府对公众负责，受公众监督的具体措施。信息公开的法律基础是公民的了解权或知情权，没有公民的了解权，公民就不能监督政府，民主失去基础， 民主政治受到妨碍。美国司法部长在说明情报法的目的时这样写道：如果一个政府真正是民有、民治、民享的政府，人民必须能够详细地知道政府的活动，没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话……当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何其他时代更为重要[2]。
3 政府信息保密
在强调政府信息公开的同时，另外一个不容忽视的方面就是政府信息的保密问题，从表面上看公开与保密是一对矛盾，但实质上是相辅相成，相互促进的，公开是为了让公众共享政府信息和接受公众的舆论，保密则是在更高的层次上排除障碍，以确保特定对象对政府信息的有效共享和对政府行为的及时监督[3]。
政府部门的信息不同于平常的信息，政府部门通常珍藏了大量的具有一定密级的信息，这些信息的不适当公开有时会带来严重的恶果，如危及国家安全或政党利益，给犯罪分子以可乘之机，引起社会恐慌等。所以保密有时是直接关系到国家和政党的兴衰存亡的，其意义也是远非其他信息的保密所能比拟的。即使在一个强调政务公开的民主和法制国家里，政府从来没有放松过对政府信息的保密，几乎所有的国家都设立了行使保密职责和对泄密、窃密等犯罪行为进行打击的国家保密局、安全部、公安部等类似机构。当然，并不是所有的信息都需要保密。美国的《信息自由法》曾列出了九类不适合向公众公开或者说应进行适度保密的信息[2]；中国国家保密局在《计算机信息系统保密管理暂行规定》中规定不得与国际网络联网的计算机信息系统中存储、处理和传递的信息主要是指“国家秘密”，这其中有相当部分是政府信息。
另一方面，政府所搜集、贮存公开的信息往往是个人或与个人相关的信息，当政府行政公开涉及到个人信息时理应遵循法定的规则，保障个人的隐私权[3]。政府信息公开的动机和本质是保障公众对政府信息的知情权，随着人类政治民主化，社会信息化，行政公开化的进一步发展，公众主体意识的增强以及公众对各种信息资源需求的日益扩大，人们认识到，政府行政在很多情形下是对个人做出的。政府在行使行政权时，出于公共利益的需要公开，利用个人隐私信息不需要取得权利人的同意，不构成对个人隐私的侵犯。个人隐私权只有在符合国家利益，公共利益范围内受到保护，国家利益、公共利益高于个人利益，个人利益服从于国家利益和公共利益，这是各国立法所共同遵循的准则。政府信息公开中固然要尊重和保护个人隐私权，但一旦发生国家或公共利益需要时，个人利益当然地服从于国家或公共利益。总之，任何个人隐私必须是在合法的，或者是合乎道德准则和社会需要的范围内才能获得法律保护。保证政府对个人信息处理的正确性，制止行政机关滥用个人信息侵犯个人隐私。
4 政府信息的网络模型
政府信息是远非其他信息所能比拟的，在实践过程中，一定要谨慎行事，切不可怀着侥幸的心理。信息公开是公众对所有国家机关活动进行监督的必要前提，信息保密是一个国家为保护其国家安全与利益而建立的重要的行政法律制度之一，可以说，政务信息化建设中的信息公开与保密是发展我国政务信息化的关键性因素之一。下面我们从网络模型的观点来探讨如何界定信息公开与保密的范围问题[4]。
根据国际上有关规定，如图1所示，电子政务网必须区分内网和外网，内网和外网需物理隔离，外网与因特网需要逻辑隔离。政务内网有核心政务网和政务专网之分，这是电子政务保密管理工作的重点，主要运行政府内部的一些交换信息；政务外网是政府的业务专网，主要运行政务部门内社会的专业性服务业务和不需在内网上运行的业务，属于政务公开和网上交互式办公的内容，在因特网上运行。
附图
图1 电子政务网络模型
核心政务网是指对核心政务如公文、信息、档案、督查、值班等实现信息化和网络化。通常为涉密网，网上运行的是政务部门大量的内部办公业务信息资源，涉及国家政治、经济、国防、外交等各个领域的国家秘密信息。按照我国国家保密局颁发的《计算机信息系统国际联网保密管理规定》，涉及国家秘密的计算机信息系统不得直接或间接地与国际互联网或其他公共信息网络相连接，必须实行物理隔离，不得在与国际联网的计算机信息系统中存储、处理、传递这些秘密信息。
政务专网是指政府部门内部以及部门之间的各类非公开应用系统，其中涉及的信息应在政务专网上传输。这些信息主要包括：各类公文、一般涉密数据、行业政策法规、重大事件以及政府部门之间的各类交换信息。这些信息必须依据政府内部的各类管理权限传输，防止来自内部或外部的非法入侵。对于涉及国家秘密的信息应按照信息的密级严格保密，但对于某些政府信息和社会公共信息则应当公开，如本行政区域的社会经济发展战略，政府的机构设置，公务员录用、选拔任用等信息。
政务外网主要是政府公共服务网，是面向社会服务的业务专网，为非涉密网。政府外网上所提供的所有服务项目如政府职能、机构设置、办事程序、办事指南等一些应该公开的信息在外网上公开，同时也可以在外网上实行网上公开办公，提供在线服务，加大政府办公系统的透明度。但是政府在外网上为公众和企业提供服务时涉及到的国家秘密，以及一些商业秘密和个人隐私等，应当实行严格的保密措施。
综上所述，政府应当采取措施将内部核心政务网、内部办公专网、外部服务网三网隔离，将网络划分为不同级别的保护层次和区域，控制各层次之间的信息流，形成网络区域边界，必要的数据转换应采用安全数据网关，实现由内向外的层次保护，确保不存在信息泄露的可能性。
5 相关对策
政府信息不仅是国家资产，而且是需要精心管理的重要资产。政府信息化是国家信息化的先导，政府信息的开放程度已经成为一个国家信息化程度的重要标志，在实现政府信息化，建立高效可靠的电子政府的过程中，我们如何更好的做好信息的公开与保密。
（1）统一规划，协调发展。电子政府的发展必须遵循统一、规划、协调建设的战略原则，在国务院指导下统一规划，由各地区、部门遵循统一的规范和标准协同建设，共同发展。目前，我国政府上网工程虽然呈现星火燎原之势，但许多已建立的政府网站都存在着短期效应的弊端，至今还没有制定出政府信息化的中长期总体规划，特别是有关统一的技术标准方面，几乎还处于各自为政的状态，一些地区部门盲目投资兴建政府信息网络的基础设施，造成地区内网络基础设施的重复性建设。从国家这方面来说，应当从宏观的角度进行统一规划，建立相应的领导机构，制定相应的技术标准，并根据我国的国情，制定切实可行的发展目标责任制，加强对电子政务的研究、规划和组织协调[5]。
（2）加强法律法规保障体系建设。电子政府必须有章可循，有据可依，否则将会出现混乱现象，政府的什么信息可以上网公布，以何种方式公布，政府的什么信息属于内部信息不向公众公布，如何保护公民的个人隐私，如何保护企业的商业秘密等一系列问题，都需要制定相关法律才能解决。目前，我国在计算机，网络立法这一块已经取得了一定成效，但是，关于电子政府应该如何建设的法律、法规还没有一件，关于信息公开与保密范围的划定没有相应的法律法规条文作为依据。而且，我国现在虽有信息保密法却没有信息公开法，这在一定程度上制约了我国电子政务的发展，没有相关的信息公开法，政府和民众都不知道哪些信息可以知道，哪些要过些时间才能知道。应尽快建立有关政府信息保密以及公众知情权等方面的法律法规，从法律上对电子政务网建设提供保障。
（3）发展信息技术。信息技术是开展电子政务，构建电子政府的基础。是否掌握核心技术，是一国的电子政府系统是否安全的关键，在这方面，我们面临的形势十分严峻，不容乐观。当前我国在系统软硬件和信息安全领域，尤其是核心技术方面，包括CPU、操作系统和大型数据库在内的几乎所有的关键技术被美国等少数几个发达国家所掌握，这就为我国的电子政府建设留下了巨大的安全隐患，加大培养信息安全人才和信息技术开发人才的力度，努力研究开发自己的电子政府核心技术，掌握一批我国自主知识产权的信息核心技术，逐步减少对国外的技术信赖，这是我国电子政府成败的关键。
（4）提高人员素质。无论哪一种先进的技术和工具，如果不能与人相结合，不能被人使用或没有人会使用，其存在就毫无意义。工作人员素质直接关系着政府的反应能力的强弱，在一定程度上讲，公务员的信息素质以及应用能力的高低，是政府信息化能否落实的关键。电子政府的建立对政府工作人员的素质也提出了更高要求，将促进干部的年轻化、知识化、专业化。他们必须掌握丰富的相关专业理论和知识，具备敏锐的观察、判断和分析问题能力和信息化动作的水平。应当注重对公务员正确信息观念的培养，加强对公务员信息能力、信息道德的培养，不断更新观念，提高素质。
政府信息化是国家信息化的先导，政府信息的开放程度已经成为一个国家信息化程度的重要标志。目前，虽然我国的电子政务建设已有了初步的发展，但效果不大明显，存在的问题还不少。明确电子政务信息的公开性和保密性问题将有助于电子政务建设的进一步发展，有利于加快政府体制改革，提高政府执政效率，从而促进我国信息经济的发展。
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