论审计职业化——从特派办看审计发展趋势，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,特派办论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
特派办已具备职业化雏形
用审计职业化的标准来对照特派办的情况，由于特派办具有独立性强，专业化程度高，职责单一，标准统一，作风扎实过硬，职业保障有力的特点，这表明特派办已具备审计职业化的主要因素，呈现出审计职业化的雏形。具体来说特派办的特点主要体现为“五个一”：
——一个“婆婆”，从组织、人员、经费上保证审计独立性
审计署设在各地的特派员办事处是经国务院批准的审计署的派出机构，直接受审计署的领导，实行特派员负责制，特派办的人、财、物由审计署统一垂直管理。不受地方党委政府管理，具有很强的独立性，各种外部干扰较少，反映信息渠道畅通，而且在特派办内部实行特派员负责制，特派员基本能够在规定的权限内“自作主张”，外界牵制因素在体制上解决得较好。总体看，特派办“独立在外”的组织模式较之审计署和地方审计机关而言，避免了审计委托人又是被审计人的难为局面。
——一项职责，从业务上保证审计的高度专业性
作为审计署的派出机构，特派办的主要任务是对省级财政决算，对海关总署、国家税务总局、中央国库驻地方分支机构的财政财务收支，对中国人民银行、中央国有金融机构、证券公司驻地方分支机构的财政财务收支以及国有中央企业、直属中央事业单位的财务收支等进行审计监督。其职责非常专一，专业性职业性很强，更像是审计署派驻地方履行审计监督职责的“大审计组”。这种定位一方面决定了特派办必须在业务方面要“精”、要“深”，另一方面又为集中全部精力做好业务工作提供了前提条件。
——一支队伍，从素质上保证审计的专业化
一是队伍规模适度。平均每个特派办编制在150人左右，实有人员在100人左右。从十几年的实践来看，保持这样一个适度的规模，对于完成好工作是必要的。二是进人把关较严。从审计署到各特派办始终坚持宁缺毋滥，从严把好进入关，使得特派办人员素质较高、配置较为合理，较好地适应了工作需要。三是后续培训效果明显。审计署始终高度重视对干部职工的后续教育和培训，通过开展多层次、多渠道的培训，使特派办审计人员的素质不断提高。四是营造良性机制。深化干部人事制度改革，在各特派办全面实行任前公示、竞争上岗。到目前，通过竞争上岗方式提拔的年轻干部有200多人次，使干部的知识结构、年龄结构不断得到调整和优化，为特派办队伍注入了生机与活力。五是具有比较优势。由于工作标准和进人起点较高，特派办审计队伍的素质相对较高，同时具有人员规模上的优势。回顾这些年，审计署组织的一些比较大的行动，从最早的五大公司审计，到后来的粮食清查审计，海关、国税、预算执行审计、金融审计和企业的经济责任审计都主要依靠特派办的力量。抓大事就要有力量，特派办近2000人的专业队伍，已经成为审计署办理中央审计事项的主力军。
——一个标准，从根本上保证审计的规范化
特派办执行的是“国家标准”。实体上，它以国家利益为目的，以法律法规为依据，当国家利益和地方利益相冲突的时候以国家利益为重，当法律法规与部门规章不一致的时候以法律法规为准，统一政策界限，掌握大政方针，从总体上把握审计对象的真实情况，特别是注重从宏观上研究和反映一些问题。这样提出的审计建议更具有针对性、时效性和宏观指导性。在程序上，它追求更细更高，坚持高标准、严要求，认真贯彻《审计法》，积极落实《审计业务规范》和《审计准则》，不断约束和规范审计行为，提高审计水平，保证审计质量，采用统一方案、统一组织、统一处理等方式，防范可能出现的审计风险。
——一贯作风，从审计实践中体现职业素养
这些年来，审计署始终坚持把加强审计系统干部思想作风建设，培养造就一支能打硬仗的队伍作为重中之重。各特派办从工作实际要求出发，教育引导广大干部职工爱岗敬业，不畏艰难，严谨细致，廉洁勤政，依法审计。多年来，正是得益于这种良好过硬的传统作风，才能面对任务重、要求高，条件艰苦、异地出差等诸多客观困难，始终保持奋发有为、锐意进取的精神状态，圆满完成了各项任务，树立了审计机关的良好形象。特别是通过贯彻“八不准”的廉政纪律规定，割断审计人员与被审计单位的经济联系，使审计人员面对权钱交易、权力腐败等各种负面影响，能够经受住考验，赢得了社会各界的高度评价。
正是因为具有上述特点，才使得特派办在短短的十多年里，从无到有、从小到大，审计业务工作、“人、法、技”建设以及其它各项基础建设取得显著成绩，审计内容不断深化，质量逐步提高，社会影响日益增强。近几年审计署组织评选的优秀审计项目奖，大部分被特派办获得；审计署向国务院和全国人大常委会提交的审计结果报告和审计工作报告，大部分内容来自特派办的工作成果；上报党中央、国务院并得到领导批示的审计信息、要情等，主要也是各特派办提供的审计情况。截止2001年底，18个特派办实有在职人员1807人，在国家审计系统人员中所占比例不足1%，成立以来审计单位14885个，也只占全国审计机关审计数的0.5%；但截至2001年底查出违纪违规金额6712.6亿元，占审计署查出金额数的56.7%，全国审计机关查出金额数的22.3%；其中，应上交财政597.8亿元，已上交财政367.7亿元，分别占审计署和全国审计机关应上交数的60.2%和26%，已上交数的78.8%和25.8%。移送司法机关的案件322件，占审计署移送数的64.9%，占全国审计机关移送数的2.7%。提交专题或综合报告20220篇，其中被采纳7907篇，采用率达到39%。按照审计职业化标准要求来衡量，特派办审计职业化只能说具备了雏形。在组织独立、职业意识、队伍建设、职业标准等方面尚需不断加强和完善。包括特派办在内的所有国家审计机关在审计职业化方面还有很长的路要走，这既是审计发展的必然趋势，经实践证明，也是审计发展的必然要求。
审计职业化的建议
根据审计职业化的要素要求，对照审计的现实情况，在审计职业化方面应该做好以下工作：
——强化审计组织独立性
独立性是所有监督职责存在的基石，独立性是审计工作的“生命线”。以我国现行的行政审计模式，国家审计机关的监督力度受到一定影响，难以成为真正意义上的外部监督。解决独立性问题主要有两种方式：一是改为立法型体制，通过修改宪法和法律，确定国家审计直接属于全国人大管理或建立一府三院的格局，从根本上解决独立性问题。二是改良现有体制模式，在现有法律框架内增加组织独立性，总体原则是真正把宪法关于审计的规定落实。具体措施有：
1、维护国家审计的宪法地位。审计是一种国家制度，宪法对国家审计的设立、职责、体制乃至称谓都作了明确规定，非因宪法的修改不得改变。任何组织都要自觉维护审计的宪法地位，坚持人大决定宪法，宪法决定审计的原则，不得随意改变国家审计的设立和职责，不得以任何理由任何方式削弱审计监督。维护国家审计的宪法地位，有利于保持国家审计机关稳定，提高审计机关地位，树立审计机关权威，避免和减少行政干预。
2、提高审计机关级别，确定审计机关比同级政府低半格比同级部门高半格的地位。由于审计是一种综合性高层次监督，要求监督者比被监督者更具有力量。实践证明：力量弱的监督力量强的是空话，平级之间的监督力量较弱。通过提高行政级别的办法增强监督者的力量，建立一种类似以上审下的格局有利于独立执法，加强监督。如检察院、法院比同级部门高半格，其执法力度大得多，阻力小得多。
3、真正确立对行政首长负责的管理模式。现行法律规定，国家审计对同级行政首长负责。实践中，审计机关通常由行政副职分管，而被审计单位的一些重大事项往往是由同级政府副职决定的，这就容易形成审计就是审计自己领导的尴尬局面。实行对同级行政首长负责，审计首长相当于同级政府的副职，就可避免和减少同级政府副职及部门的干扰影响。当与被审计单位出现矛盾的时候也容易解决。因此当务之急是真正建立对行政首长负责的管理模式，确定审计机关受行政首长的直接管理，对行政首长负责。
——建立高素质的职业队伍
一是严格职业准入。审计职业化首先是一个审计人员遴选机制的问题。审计工作者担负着检查监督会计，规范经济运行的重任，必然要有较高的准入“门槛”。类似于注册会计师考试和统一司法考试的执业资格认证制度应是确定这一“门槛”的必然选择。目前，我国的国家审计人员有很多仍是通过国家公务员考试录用，对人员专业素质和执业经验上没有明确要求。而在许多审计体制较为先进的国家，审计人员的受聘专业资格要求比国家公务员更加严格。因此审计执业资格的认证上岗是今后我国审计职业化发展的方向。二是强化后续培训。针对目前我国审计队伍的现状，当务之急是建立在职审计人员培训机制，活化“存量”。从某种意义上说，一个人的再学习能力甚至比其已掌握的知识更重要。应尽量创造条件，通过专业培训，更新专业知识，学习有关的法规政策，掌握计算机技术，对在职审计工作者实施终身学习制度，使之逐步适应现代审计职业化发展的需要。
——完善职业保障
职业保障是职业化的基础和前提，只有这个职业不为生活而忧，并且有稳定的职业保障，职业化才有可能实现。其一，解决经费保障。借鉴审计署及派出机构实行审计经费由国家财政负担的做法，应明确审计业务经费的数额及划拨渠道，保障审计经费的充足及时。其二，提高待遇保障。这样可以广泛吸引高素质的人才，提升职业竞争力，也能从根源上防范审计人员的腐败，做到以薪养廉。如：建立专业技术职称奖励机制，对取得注册会计师、经济师、审计师、律师等技术职称或执业资格的给予一定数额的补助或津贴，对通过国际注册会计师(ACCA)、国际注册内部审计师(CIA)等国际考试的给予更高层次的补助或津贴；探索试行专家制，鉴于审计机关职位有限，可按等级评定专家，使其享受相应的待遇。
——强化职业意识
审计人员应该形成一种基本的职业意识，即发现会计信息系统中的错误或缺陷，在不受外界不正当干扰的情况下做出独立的判断，并且能够顶住外界的压力对其加以披露。这种职业意识是随着职业化规范的健全而逐步强化的。职业化规范的推广实施过程就是强制审计人员规范工作，由行为上的强制延伸到思想意识上约束的过程。我国国家审计准则明确规定了审计行为准则，提出了审计工作应达到的质量要求，为评价审计人员的工作提供了依据，同时也为解决审计争议提供了仲裁标准。它在赋予审计机关权力的同时也限制了审计人员滥用权力，帮助审计人员建立起一种负责、公正的职业意识，而这正是审计独立所需要的。
——提升职业形象
至少包括三个方面：一是专业形象。审计中，审计人员既要把握原则又要谦虚谨慎，要充分体现审计专业技能和技巧，以无可辩驳的业务能力取得被审计单位的尊重和认可。二是廉洁形象。通过严格执行“八不准”，切断审计人员与被审计单位的经济联系，以廉洁的行为维护审计独立，取得公众认可。三是权威形象。在这方面，应该借鉴国际审计实务委员会(IAPC)的方法，将审计机关的负责人推向前台，制定有关的公共关系政策，确保其在公众心中具有适当的品质。如经常发表高质量的专业论文和在区域性的重要会议上发表演讲等。在树立个人权威形象的同时，提升审计机关的整体形象。同时，应重视审计成果利用，尽可能多采取公告等形式，向社会公布审计成果，增强审计的社会影响力。
——增强职业手段
手段是随着社会的变化而变化，随着对象手段的增强而增强的。只有永远坚持监督的手段强于被监督者，做到魔高一尺道高一丈，监督才是有效的。在实践职业化的道路上，针对社会的发展和情况变化需要不断提高审计职业手段。当前要重点提高计算机应用水平，增强计算机审计的能力，充分发挥计算机的作用，使计算机成为审计人员必备的工具和手段。
——整合资源，实现效能最大化
从这些年特派办工作的实践来看，重大的审计计划、审计方案、处理原则都是审计署统一制定的。各特派办按照审计署的统一部署和要求，立体作战，形成一个整体。审计中发现重要问题及时报告审计署，重大问题由审计署上报国务院，国务院领导批示有关部门落实，这样就形成了一个体系。这些年之所以许多案件能发现、有结果，就是靠协调有力的立体作战，光靠某一个特派办孤军奋战是做不到的，必须在审计署的统一指挥下，发挥整体的合力。有鉴于此，在组织大型审计项目的，审计署乃至省级审计机关可以考虑打破行政区域的限制，将资源进行重新整合，以最大限度地发挥其效能。
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