中国环境管理大部制变革的回顾与反思，本文主要内容关键词为：大部论文,环境管理论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
大部制改革是中国为了推进政府事务综合管理与协调，按综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。其特点是扩大或整合一个部所管理业务职责的范围，把多种内容有紧密联系的事务交由一个部门管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉，多头管理。大部制改革重点不在于合并或新设部委，而在于部门之间职能的重新梳理和整合[1]。环境管理大部制改革就是希望把原来分散在水利部门、农业部门、发展与改革部门等部门的水资源保护、土壤资源保护、核安全管理等环境管理职能，按照整体生态保护紧密联系程度及职能整合的逐步推进需要，最大限度地交由环境主管部门管理。按照大部制改革进程，2008年举行的全国人大十一届全会，一致同意在国家环境保护总局基础上新组建大部——国家环境保护部（为当届人大唯一新设大部）。新设环境部成立之初即被寄予厚望，希望借此强化环境保护统一监管职能，改变其过去有职无权，权责不对称的尴尬局面。从1973年成立的国务院环境保护领导小组到建设部环境局、国家环境保护局、国家环境保护总局至国家环境保护部，这个见证且穿行于快速经济发展与环境保护之间的机构走到今天，用了整整30多年时间，这一变革的历程值得回顾与反思。
二、大部制背景下环境主管机构若干变革之回顾
环境主管机构的每次变革都有国家不同时期经济发展与环境保护之间相互角力的影子。科学发展观语境下的大部制变革使环境主管机构的变革呈以下特点。
（一）环境主管机关法律地位在渐次提升
在大部制改革中，一些部委或撤或并，唯独环境部为新设，这足以表明中国最高决策层开始真正意识到环境问题对中国持续发展的深远意义，也意味着中国政府迫切希望通过环境行政管理体制变革来推动环境治理工作。按中国现行《宪法》和《政府组织法》规定，新设环境部成为国务院组成成员，有权参加国务院全体会议，从而跻身于中国最高综合决策层之中。环境保护及科学发展的社会诉求就可以通过法定渠道源源不断融入国家各项决策之中，为经济和社会发展各项事务进行环境审查提供体制保障。以中央层面变革为契机，省（直辖市和自治区）级政府以及地方各级政府在新一轮大部制改革中，大都开始提升地方环境行政机关在本级政府中的法律地位。其中，江苏省率先进行改革，新成立的环境保护厅位列省政府组成人员，依法参与全省经济发展和社会事务决策。随着大部制改革向纵深推进，可以预计从中央到省、市、县地方环境部门法律地位会渐次提升。环境主管机构法律地位提升至少带来以下两个方面的显著变化：第一，依法赋予环境主管部门在各级政府环境与社会发展综合决策上的发言权，以期在源头阶段预防环境污染与破坏，在一定程度上减缓GDP快速增长与环境资源污染破坏加重之间的正比例关系。第二，更为重要的是可能给环境保护带来更多的人员编制和经费支持[2]。这为环境部门制定和有效实施更多环境政策、计划和项目提供资金和人力保障，也有能力把管理视角投向非常薄弱的农村环境保护工作及日趋严重的面源污染、土壤污染等以前常被忽视的问题。
（二）进一步明确了环境部门法律职能和职责分工
环境部成立的最大看点不在于其法律地位提升，更为关键的是能否进一步明确环境部门权力和责任，厘清不同部门在环境保护工作上的职能分工，以便有效消除涉及环境保护部门之间在环境行政事物中相互推诿和相互指责所形成的部门内耗及不良国内国际影响。通过对原国家环境保护总局12条法定职责与现环境部13条法定职责的对比分析，我们发现有两个明显变化。
第一，相当罕见地增加了环境部“负责重大环境问题的统筹协调和监督管理”这一重要法律职能。随着经济快速发展，中国已经进入了一个环境问题高发期，各种累积形成的环境污染或生态破坏突发事件层出不穷。但遗憾的是此前中央政府一直没有明确授权环境主管部门对重特大环境问题的统筹协调和监督管理。这次大部制改革明确赋予环境部这一职权有两个方面好处：一方面是从横向上明确了环境部牵头协调重大环境污染事故和生态破坏事件的调查处理。这就改变了过去各部门之间议而不决，协而不调的局面，初步理顺了中央各部门之间在重大环境问题的职责关系。另一方面在纵向的环境部与地方政府的关系上，指导、协调地方政府重大突发环境事件的工作，赋予环境部权力的同时也赋予了法律责任，改变了过去环境部与地方政府尤其是省级政府之间关系模糊，环境主管部门有责无权的尴尬局面。当然我们也必须看到，两年多来中国未曾发生重特大环境事故，环境部这项法定职能及其连带效应并未彰显出来。
第二，在进一步探索环境部门之间权限分工方面也做了一定的努力。环境主管部门统一协调监管和分部门管理的有机统一是各国环境管理体制有效运行的一个难题，即使环境监管事务发达的美国亦不例外[3]。中国环境部设立后，在监管职责明晰化和确定性方面作了进一步探索。与原环境保护总局法定职责相比，其中明确环境部直接负责环境事务8项，因职能交叉而需要与其他部门协调的事项中，明确其牵头协调重特大环境污染事故和生态破坏事件的调查处理和牵头生物物种（含遗传资源）工作2项，明确其监督事项如各种类型的自然保护区、荒漠化等等5项，参与指导和推动循环经济和环保产业发展与参与应对气候变化工作等4项工作。一言蔽之，通过直接负责、牵头协调（协调）、监督和参与等词汇的描述，勾勒出了环境主管部门法定职责的基本框架。
（三）筹建环境督察中心，强化了地方执法的国家监督
为了更好监督地方执行国家法律，“环境督察”和“土地督察”成为行政体制变革的热词。这些督察多是从北京派往各地，受托于中央政府对地方事务进行法律监督。从秦汉的监察御史和刺史，到唐宋以降的御史，以及中国百姓喜闻乐道的“钦差”，土地或环境督察或许也可从中比附出渊源。中国环境督察的发端可追溯至2002年。鉴于当时国内区域性、流域性环境问题日益增多，而当时环保管理体制在处理跨流域、跨省环境纠纷等问题中显得困难重重。时任国家环境保护总局局长的解振华提出，打破原有行政区域的环保管理划分，按自然区域或流域原则成立全新的跨区域环保管理体制，并在上下级环境主管机关之间实行垂直管理。然而在当时情势下，环保垂直管理并不能一蹴而就。一个折中或渐进的办法，即“放权地方环境执法机构，加强中央监管”模式得到了认可，这后者即是通过组建跨区域环保督察来“变通”行使垂直监督。
但这个设想在2002年仍然显得超前，地方政府并不愿意看到环保部门在地方快速的经济发展中插入限制发展的“楔子”。环保督察方案一再折中，由原来设想的全国5个区域督查中心减少至2个，仅放在当时经济发展最热的华东、华南地区试点。试点首先遇到的就是人员和资金困难。刚好直属环保总局位于南京的南京环境科学研究所和位于广州的华南环境科学研究所正面临体制改革，人员分流，这样人员编制有了出口，中央财政也答应给予一定的经费支持。两个科研机构向督查中心分流70个人员编制（以后改为60个），新组建的华东、华南督查中心分别设在南京和广州。2005年初的“环境风暴”和年底的松花江特大环境污染案件促使《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》出台，这个决定首次明确提出，进行环境管理体制变革，健全区域环境督察派出机构。根据国务院的规定，2006年原环境总局出台了具体措施，区域环境督察中心才正式走向前台，出现在公众的视野中。2008年，刚升格的江苏省环保厅又率先在全省设置苏南、苏北和苏中环境督察中心。各环境督察中心根据环境部和江苏省环境厅授权，对地方事务执行国家环境法律情况进行监督检查。见表1。
从表1可以看出，先后成立的环境督察中心按照划分的行政区域和既定的督察对象进行环境执法的监督检查。督察中心的成立强化了地方环境执法的国家监督。
三、环境主管机构体制变革面临诸多困境
任何体制变革都涉及利益的重新配置，环境体制亦不例外。利益重新配置所导致的各种利益冲突致使变革面临重重困境，在一定程度上消减了变革的预想目标。
（一）环境主管法律地位提升并不意味着其统管环境资源保护职权职能的有效发挥
单从环境主管机关自身法律地位的变化来看待其在环境保护方面的作用可能会失之偏颇，必须将环境主管部门法律地位的提升及其职能的发挥置于能源、环境和资源等大部制一体化改革来认识，才能抓住问题的实质和关键。综合分析涉及环境保护的法律法规，我们可以看出，环境主管机关统一监管职能执行比较顺利的包括工业固体废物和危险废物、噪声污染控制、辐射和核安全、大气污染控制、农村环境保护等领域。在其他领域尤其在水污染防治、自然保护区管理、生物多样性保护、海洋环境保护、土壤污染防治等方面统一监管方面，因涉及水利、林业、海洋、土地等资源管理部门等分管部门的分工合作和依法制约，环境主管机构统一监管能力依然显得十分脆弱甚至没有，特别是伴随着土地资源、水资源立法的相继出台，环境主管部门更多呈现的是“形式管理主体”。升格后环境部在其法定职能中所罗列的牵头协调、监督及参与等环境保护职责都可能更多地成为摆设或美好愿景。众所周知，水利、林业、海洋、土地等环境资源管理部门传统职责就是最大限度地开发和利用资源。伴随着国家资源开发和经济社会发展战略的不断转移，这些部门也已经从传统的资源开发管理转向“资源开发与保护为一体”的综合管理，自然资源保护更多地是体现“生态保护”或“生态建设”的特点，故这些政府部门职能也日趋“生态化”。在欢呼自然资源管理“生态化”趋势的同时也应当冷静地看到这些部门生态化管理却在以正当、合法且合理的方式瓦解和削弱环境保护统一监督管理的职能。从总体上看，尚缺乏一种整体环境观，审时度势，将林业、水利、海洋等“生态化”职能纳入“大环保”管理体制中予以重构和完善；未能依法明确环境保护主管机关与协管机构的各项法定职能，进而探索交叉职能及纠纷冲突的协调机制，授权环境主管机关统一监管权责，切实提高环保主管机关对国家经济社会发展规划、政策和重大问题的决策能力、监督能力及协调能力。
一言蔽之，环境部设立所引起的地方环境部门法律地位上升及其职能有效发挥是一个渐进的过程。涉及环境保护及资源能源开发利用的其他部门的大部制改革及其之间法定职能的变更和厘定，更是一个复杂的过程。渐进和复杂的过程就决定了我们须以审慎的观点来看待环境主管机构法律地位和法律职能的变化。如果这次变革不能大幅度地提升环境主管部门更多的人力资源、财政资源以及相对明确的监管职责，那么这次变革就不可能达到预期目标，改革就可能成为换汤不换药的改革，环境保护主管部门也将继续成为一个“尴尬”的部门，成为粉饰各地经济发展的门面，并将继续受制于其他部门。
（二）中央与地方环境主管机构职权未能实现有效对接
能否有效厘清中央与地方环境主管部门的关系也是环境主管体制变革的重要内容。环境部的成立及其法定职能的设计也应朝这个方向努力。具体来讲就是要在环境行政部门内部上下级之间建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面执行职能分离出来。结合《环境保护部机关“三定”实施方案》规定，我们可以看出，环境部成立后强化了自身关于国家环境与发展规划计划、环境法律政策及环境标准的制定，明确了对环境事务统一监测职能及环境行政执行的评估和考核工作，加强了环境保护部环境决策权建设，明确了下放至地方环境主管部门的职责，包括水污染物排放许可证的审批和发放等具体事务性职能。由此可看出，环境部强化自身环境决策职能同时不断剥离其具体行政执行的职能，进行了环境决策权和执行权相对分离的实践探索。然而，环境行政决策权要求统一、公开和民主，而行政执行权讲究多样化和效率，这种理论上可行的环境行政适度分权的思路在实践中却存在权力对接方面的冲突。
第一，环境部能否有效处理与地方政府及地方环境主管部门关系。“时时以招商为先，处处以招商为上，事事以招商为重”，从而不惜以牺牲环境为代价，谋求GDP快速发展成为某些地方政府主政官员甚至是民众的“共识”，这是我们面临的严峻现实。不管是基于地方官员个人政绩的理性动机，抑或发展当地经济和改善民生的焦虑，地方环保执法长期受到来自于地方政府为发展经济而施加的压力和制约。作为地方政府的职能部门，环保部门行使权力的首要依据并非国家法律，而是地方政府首长的意志及其制定的地方政策。地方各级环保局长“顶得住的坐不住”的现象就是现有体制下环保执法困境的真实写照。一度被解读为克制地方保护主义的垂直管理体制在医药、产品质量等领域的实践也未能给环境部门垂直管理的探索提供有益的参考，相反这些部门权力寻租事件却频频发生，似乎也在昭示垂直体制并非克制地方主义的一副良剂。
第二，环境权力地方执行的多样化也可能会带来地方扩权冲动，妨碍统一性环境决策权效果的实现，表现最为典型的是排污权交易的地方实践活动。中国语境下进行的各地排污权实践，实际上是地方不断向中央寻求权力让渡和财力支持，事实上也在一定程度上不断调整中央和试点地方的权力资源配置。但各地遍地开花和如火如荼的排污权实践活动，却屡屡突破国家的环境法律和政策规定，从而使环境统一决策效能打了折扣。如过于重视排污权交易制度的构建却忽视了交易制度的前置性制度——总量控制制度；热衷于设立排污交易中介机构，却缺少基本检测设备等排污权交易的基本硬件建设；强调排污权初始分配的拍卖模式也有可能使之异化为地方政府的圈钱工具；忽略大气污染物和水污染物而进行的一体化制度探索，也使各地交易效果难尽人意。从试点到推广再到现在的全面开花，已经20多年的大气污染物排污权交易至今尚未出台一部全国统一的指导规则，这也从一个侧面显示了中央环境主管机关目前所面临的境况。
四、比照土地督察制度，创新环境督察体制
作为解脱环境管理体制困境的疏解之策，环境管理体制变革的内容除了要不断强化环境主管机关的法定地位和职权之外，创新环境监管体制是重要的一环。就当前而言，应把地方执行国家环境法律监管制度当成变革的重点和突破口。鉴于地方环境执法存在的诸多问题，中国开始了强化环境执法督察体制的探索。环境督察体制变革意义深远，中央政府正根据行政适度分权的原则，尝试建立更为独立的国家法律执行监督机构，确保中央政令畅通和法度统一，并以此为契机调整中央与地方的关系。与此对应的是，在环境督察中心成立的同时，我国也正式建构了土地督察体制，以便对地方政府用地行为进行国家督察。耕地保护和环境保护都是我国基本国策。面对耕地流失和环境恶化现状，中央政府希望通过体制变革来强化对地方执行国家法律政策的监管，以保障中央整体意志的贯彻实施。土地督察制度的构建和环境督察中心的设立是其中的一个重要举措。两种不同的监督在实践中效果如何呢？通过对比，我们不仅可以领略环境督察体制建构的艰难，也可以从中看出环境监管的若干思路。
（一）依法确定环境监管部门的权力来源
国土资源部土地督察局的设立，依据的是《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》以及《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》。环境部环境督察中心的设立，依据的是《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《环境保护总局环境保护督查中心组建方案》。可见两者最直接依据都是国务院决定，但国务院决定并没有直接授权，而是提出建立土地或环境监督机构。在随后具体实施国务院决定的过程中，两种督察出现了截然不同的命运。土地督察是根据国务院办公厅的通知具体组建起来的，环境督察是在先行试点的基础上，依据环境部的前身国家环境保护总局的通知具体组建而成的。由此不难得出结论，土地督察是国家授权，代表国家对土地事务进行监督；环境督察是环境部授权，代表部委对环境事务进行监督。两者不同权力的来源不同，直接导致双方法律地位的不同，毫无疑问会影响两者权力的行使。从它们的不同叫法中同样可以看到一些端倪，一个是国家土地督察局，另外一个是环境保护部环境督察中心。因此，必须通过法律或行政法规，明确环境督察的权力来源，这样才有能利于明确环境督察的国家督察性质，为正常开展环境督察工作提供法律保障。
（二）建构环境督察监管体制
国家土地督察局的设立仅是国家土地督察制度一个组成部分。这是因为在中央层面，国家另设立国家土地督察办公室，这是一个与国土资源部平行的部级单位，其中，国家土地总督察一名（国土资源部长兼任），兼职国家土地副总督察一名（国土资源副部长兼任），专职国家土地副总督察一名（副部级）。国家土地督察办公室和下设9个国家土地督察局，形成相对完整的国家土地督察新体制。从这个意义上，土地督察体制已经进行了体制创新。与土地督察相反，环境督察制度设计缺乏类似的体制创新。按照环境部规定，5个督察中心是环境部的派出机构，受委托从事公务。其中督察业务接受环境部环境监督局指导，应急工作接受部环境应急办公室指导，对所委托事务均由环境部的相关部门进行处理。也就是说，环境督察制度没有进行中央层面的体制变革，只是因应环境事件频发的需要，将感到力不从心的部分环境监察职能下放到设在地方的中央部门去实施。环境督察顶着环境中央监督之名，但可能更多地仅有提出建议的权力，以至于有人认为各环境督察中心更多地只是充当了环境部传声筒和监视器的作用[4]。应当明确，建立体系完备的监管体制是开展环境督察的组织保障。
（三）厘清环境监管机构的职责与权限
土地督察监督对象和事项单一，仅就地方政府在土地利用和管理行为包括农用地的流转和土地征收进行全方位全过程的监督。为了保障监督权贯彻实施，国务院赋予其监督检查、审核、提出整改、建议以及信息获得等权力。在不改变中央与地方事权的基础上，通过监察权的行使以保障国家土地法律政策在地方的贯彻。与土地督察相比，环境督察监督对象广泛，既有地方政府，也有地方环境机关和企业。除了监督地方执行环境法律之外，督察中心受委托承办环境事件的查办和协调工作，在赋予督察中心众多责任的同时，却欠缺诸如审核、整改及信息获得的权力赋予。这样，区域督察中心就存在监督对象的多样性与监督权限的单一性，监管事项的多元性和监管能力的有限性的矛盾，这些矛盾会影响督察中心监管职能的实施，更遑论进行环境污染或生态破坏事件的查处和协调工作。在目前法律定位不明，职责不清的情况下，能够把环境监管职能行使好就已经是不错的事情。
环境督察中心的成立毕竟是中国应对越来越严重的环境问题的一次尝试。虽在法律性质、职权等方面存在众多不明之处，但并不妨碍环境督察人员积极作为，通过改善监督环境，创新监督手段，探索监督方法，一次又一次遏制地方发展经济的非理性冲动，也起到了阻止环境进一步恶化的作用。这也说明在现有体制下，环境督察作用的大小在实践中是一个可以探讨的问题。从长远来看，环境督察自身的法律定位，法律权限的设定以及行使，都与国家对环境问题的理解和重视密切相关。假如有一天环境问题与土地问题被看做是同等重要的问题，也许就会如同现在的土地督察制度一样，环境部督察中心就可能变成国家环境督察局了。
注释：
① 作者于2009年4月根据《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》规定，在填写《环境保护部政府信息公开申请表》后，依法获得《环境保护部政府信息公开告知书》（2009－000019号）。表格数据即来自此公开告知书。
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