面向电子治理的政府信息技术应用研究——基于美国的实践经验分析，本文主要内容关键词为：信息技术论文,美国论文,实践经验论文,政府论文,电子论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着公共事务复杂性日益增加，政府难以依靠一己之力进行有效应对，使得各国政府纷纷加大对信息技术的研发和利用，力图通过信息技术来将政府之外的非国家行为体联结起来，从而实现有效的电子（数字）治理。电子治理的“电子”特征决定了信息通信技术在其发展中起着重要作用，尤其是以3G网络技术、云计算、下一代互联网、社交网络为代表的新技术、新理念的出现，给政府运行方式及人们的互动方式带来了极大影响。作为政府信息技术应用的典型代表，美国在电子治理的各个方面都有不俗表现。据《2012年联合国电子政务调查报告：面向公众的电子政务》统计，美国电子政务发展指数总体排名第五，其中“在线服务指数”、“电子参与指数”都列居第三，“环境指数”第四，“电信基础设施指数”第二十四，“人力资本指数”第二十一[1]。这个排名间接地反映出美国电子治理的总体实力，诸如“在线服务”、“电子参与”、“电信基础设施”都是电子治理的核心指标。可见，有必要以美国的政府信息技术应用为样板进行研究，从而为我国政府构建良好的技术应用环境并提高应用效果。
1 信息技术与电子治理
1.1 总体信息技术能力比较
尽管我国信息技术得到高速发展，但与美国相比，仍存在巨大差距。据伦敦商学院教授Leonard Waverman等人所发布的报告统计，依照30个衡量标准对全球信息通讯技术应用进行比较后发现，美国排名第一[2]；据国家电信联盟发布的《衡量信息社会（2012）》[3]显示，我国信息通讯技术发展指数得分为3.88（名列第78），而美国则为7.48（排名15）；据世界经济论坛（WEF）与欧洲工商管理学院（INSEAD）发布的《2013年全球信息技术报告》[4]显示，在全球140多个国家中，我国的NRI（网络就绪度）得分为4.03（排名58），美国为5.57（排名第9）。尽管三者的评价指标略有不同，但结果都一致反映出我国信息技术能力相对较低。此外，在信息基础设施方面（见表1），我国在各项指标上也均处于弱势地位。
1.2 电子治理框架下的政府信息技术应用
电子治理是一个制度经济学领域的概念，近年成为政府管理领域的全球趋势，但从国内外的研究来看，对于电子治理的定义、组成、特点仍没有统一认识。Moon强调电子治理中的信息公开、公共服务、电子参与要素，他认为电子治理是指政府通过利用信息技术来促进政府服务供给以及政府与企业之间的互动和信息存取，从而推动公民参与到国家治理当中[5]。Schuppan则认为电子治理不仅意指公共服务的供给，而且牵涉到民主问题[6]。印度第二届行政委员会在《促进电子治理》中则指出，电子治理是指政府通过利用信息技术（例如，广域网、互联网、移动计算）来向公民更好地提供服务，改善政府与企业、行业之间的互动，并通过信息存取或更有效的政府管理来向公民赋权[7]。我国学者孔繁玲则认为，电子治理的运行机制的构建必须从网络信息公开制度、网络化公共服务制度、网络化参与制度三方面来进行[8]。
综合以上分析可知，尽管这些观点存在一些分歧，但较为认同的是，电子治理是一种利用信息技术来对公共事务进行治理的模式，它强调通过电子参与来联结公民社会，在政府、企业、公民社会之间形成良好互动机制[9]，能够对信息公开、电子服务、电子参与、电子民主等功能产生影响。可见，“网络技术已被公认为是全球治理的一项十分有效的工具”[10]。
然而，当前的情况是，信息技术被越来越多的政府管理者普遍采纳，却很少直接应用于政府内部的流程、自身的转变以及公民参与等方面，而且政府亦很少认识到在保证信息技术和信息系统发挥效用时组织内部其他要素的作用[11]，这直接制约着电子治理的发展。从“技术—管理”二维度来看，尽管电子治理是以信息技术应用为基础，但许多国家往往“重技术而轻管理”，从而面临因信息资源管理不善而带来的巨大风险。这表明电子治理的有效运行不是仅靠加速信息技术的发展就能实现的，而是依赖技术与管理之间的协调来发挥新兴信息技术的效力。为此，本文从电子治理的功能角度来分析美国政府信息技术应用并总结其背后经验，力图为我国电子治理提出借鉴意义。
2 美国政府信息技术应用的主要内容
2.1 扩大信息开放存取
在信息开放存取方面，美国早已率先制定国家信息战略，并且近年来一直注重引入技术来确保存取政策的有效地执行。2009年，奥巴马在上任时发布一个技术政策，旨在利用技术来改革政府并在确保网络安全的同时，改善联邦政府同公民之间的信息交流，从而形成一个透明和互联的民主[12]。随后，美国还发布了《透明和开放政府的总统备忘录》[13]和《开放政府指令》[14]，力图加强政府透明度并指导美国政府进一步激进地开展信息公开工作。2009年5月，美国创建开放数据门户Data.gov，该网站通过Web2.0技术来改善公共部门信息的公共获取以及为政府与公民之间建立新的交流渠道。Data.gov试图将各个政府机构所提供的数据集整合成一个数据目录，让公众及企业可以使用这些原始数据，并可按照个人用途进行再次开发和利用，从而提供新的基于数据的服务[15]。例如，公众可以从“原始”数据目录中以多种格式（包括XML、CSV/TXT、KL/KMZ和Esri等格式）来获取机器可读的数据，并通过网站上可用工具来进行分析。2013年5月9日，美国政府发布《开放数据执行命令》[16]以及《开放数据政策》[17]，进一步要求各个政府部门将政府信息作为资产来进行管理，而且在默认情况下以开放和机器可读的格式来发布数据。此外，美国政府还宣布，在未来发展中，Data.gov将不仅改进可视化、映射工具、网站内容，以帮助用户更好理解数据，还提供更加完善的应用程序接口（Application Programming Interface，API），从而方便开发者对数据进行存取[18]。
2.2 简化在线服务功能
电子服务是政府通过各种移动媒介等电子化手段来提供的公共服务，这种方式能提高政府在线办事能力，而且也较早被其他国家所佐证。瑞典隆德大学教授卡尔斯特姆（Karlstr
m）通过分析信息技术对瑞典当地政府机构的影响，从而得出瑞典公共管理部门绩效的增加源自于信息技术[19]。传统的电子政务中，政府主要依赖政府网站来提供电子服务，这种服务的渠道、范围、方式都有限。在电子治理环境下，政府能通过移动信息技术来延伸在线服务的受众范围，使得用户能不受时间、地点限制获取公共服务。基于这一逻辑，美国联邦政府不仅发布移动电子政务的方案，还于2000年推出名为USA.gov（http://apps.usa,gov/）的移动应用平台，该平台包括数十种应用软件，公众可以通过该软件及时获取政府信息并享受相应公共服务。除中央政府之外，一些地方政府部门也纷纷推出了移动设备的电子服务，如阿肯色州（Arkansas）的移动网站Arkansas.gov具有强大的政府在线服务功能，主要包括账户存款、支付等服务，而且其iPhone版的软件还可以让公众获取政府机构的联系方式、地理位置、电子邮件等信息。为了进一步加强政府对移动应用程序的应用，美国政府于2013年5月23日发布《联邦政府推进商业化移动应用》并指出，相对于桌面应用而言，移动应用拥有成本低、容易下载和易测试等便利性，因而政府应充分利用这些商业性移动应用的各种功能来加速数字化政府进程[20]。
2.3 推进政民互动
过去，政府出于对信息利用的控制及信息安全的考虑，不愿意公众参与到国家事务治理当中，然而随着由用户高度参与才能发挥作用的Web2.0技术的出现，政府开始加大对博客（BLOG）、RSS、百科全书（Wiki）、社会网络（SNS）等Web2.0交互工具的应用。这种电子参与方式所产生的效益更多体现在社会效益中，如维基百科和搜索引擎能帮助人们获取更多贴切的信息；博客让任何人都可以通过互联网媒介来表达个人思想，并针对某个话题来同大家讨论。此外，社交网站因其强大的互动功能而为公众提供了一条开放、即时的信息渠道。
为此，2009年5月，白宫引入Twitter、Facebook，使得政府能以文字、图片、视频等多种形式发布总统议程及公众较为关注的公共问题，让公众能通过论坛、资料上传等方式来发表个人意见。如美国白宫一般是以“标题+链接”的形式通过Twitter发布信息，引导公众获取白宫所更新的信息并通过点击相应链接来掌握政府最新行动；白宫Facebook“论坛”中分别聚合了医疗改革等数百个话题，让政府可以获取公众对这些话题所反馈的民意数据，从而推进政策制定，这亦可以从美国总统奥巴马竞选期间的信息技术应用来看出。在竞选期间，奥巴马总统利用Facebook工具来发现选民，通过与之互动来加大对自身的支持率，从而通过电子投票来保障他的竞选连任。
2.4 加速电子民主
早在20世纪80年代，美国学者Umpleby就认为，新的信息通讯技术在未来会对政府的民主形式产生巨大改变[21]。电子民主的前提是公众能够无障碍地获取和利用政府信息，这种无差异性就要求信息基础设施的畅通，从而为互联网速度、性能提出了要求。为此，美国开始部署下一代互联网，为信息技术应用奠定基础。相对于基于IP4（国家互联网协议第4版）的传统互联网而言，“下一代互联网”是基于IPv6（国际互联网协议第6版）的新型互联网，尽管学术界对其还没有一致的定义，但对其主要特征达成共识：与传统互联网相比，下一代互联网在地址空间、性能、安全性、稳定性、服务质量等方面都具有巨大优势。
由于美国没有面临IP地址缺乏的困境，因而在推动IPv6的过程中起步较晚，但通过一系列战略实施，迅速列居世界前列。2003年，美国国防部提出在军方实施“全球信息网格”计划（Global Information Grid），从而拉开IPv6部署的信息政策。2004年1月，美国商务部发布相关的意见调查，并在3月发布了来自厂商、运营商所响应的调查结果。2007年，联邦首席信息官委员会成立IPv6工作组，让其专门负责推进IPv4向IPv6的转变。通过这一系列战略的实施，美国IPv6地址已在2008年5月迅速增加至全世界第一，然而为了保持这个地位，其仍在不断探索。2010年9月，美国政府发布IPv6行动计划，要求各个政府部门在2012年年底前完成对所有面向公众的网站和服务的IPv6部署，且在2014年年底完成对面向公众及企业网络相关应用软件的IPv6部署。2012年5月，美国政府发布了该计划的第二版，并对未来几年的工作重点和目标进行了布局。正是这一系列的战略实施，使得公众能对互联网及时访问，从而获得信息技术所带来的机遇。
3 美国政府信息技术应用的经验分析
3.1 运用成本—效益分析
为了确保信息技术应用所取得收益与所投入资金之间保持平衡，美国政府较早就制定了《雷恩斯条例》（the Rains Rules）和《信息技术管理改革法案》。随着政府信息技术应用项目的不断发展，这些条例和法案已不能完成对政府信息技术应用实践的指导，因而白宫于2010年12月9日发布《联邦信息技术管理改革的25点实施计划》[22]，力图提高信息技术的运作效率，即一方面减少因信息基础设施过度分散和重复建设而导致信息技术投入成本过高的问题，另一方通过规范信息技术采购来提高利用率。这些法律法规及相关文件为政府信息技术应用的成本—效益提供了一个规范的法律保障体系。然而，从不完备法律理论来看，既然法律通常是被设计为长期适用大量的对象，并且要涵盖大量迥然不同的案件，那么它必然是不完备的[23]。为此，美国还加强一些民间组织对政府资金运用的监管，如1983年所创建的“OMB监督”.（OMB Watch）组织能直接监督政府机构的预算、税收及相关工作情况。此外，美国还开通了一些网站，专门公开有关公共财政支出情况。
（1）Recovery.gov网站。美国总统奥巴马于2009年2月签署《美国经济复苏和再投资法案》（ARRA），并随后指定复苏责任与透明化委员会（RATB）创建“Recovery.gov”网站。该网站通过表格、图表等形式来反映公共资金的使用情况，让公民可以及时追踪各个公共部门对纳税人资金进行利用的投资效益。
（2）IT Dashboard网站。2009年6月1日，美国总统奥巴马启动“IT仪表盘”项目，随后创建IT Dashboard网站，该网站可以让公众对政府的IT投资情况进行监督。如果一个政府IT投资项目超出预算或者落后于计划，公众可以查看到这个项目负责人的信息及图片，从而通过外部监督来减少政府信息技术应用不佳的项目。
（3）USAspending.gov网站。2006年，美国发布《联邦资金问责与透明法》（FFATA），要求联邦政府通过互联网向公众开放由公共资金投资的公共财政支出的详细数据。为了遵循这个法案的要求，美国于2009年10月创建了USAspending.gov网站，该网站利用API（应用程序接口）来发布联邦采购系统及联邦援助奖励系统中的数据，从而提高公共资金利用的透明度。
3.2 良好的信息技术科研政策
美国一直是信息通讯技术的领导者，据美国通信协会于2011年9月15日发布的《创新白皮书：美国ICT研发政策报告》[24]指出，美国是世界上ICT投入总量最大的国家，其研发强度（研发费用与GDP之比）名列世界第八，这个成就无不与其背后的信息技术科研政策相关。
第一，良好的信息技术科研环境。美国具有一个强大的团队来支持信息技术的研发，这个团队主要包括高等院校、科研机构、企业等众多领域的研究人才，为信息技术的开发提供了人力支撑。
第二，多元化的研发资金来源。美国信息技术研究包括基础研究和应用研究，前者主要面向基础性、理论性的研究工作，具有长期而高风险的特点，其资金多来源于联邦政府；后者旨在解决当前实际问题，具有短期而低风险的特点，因而多从信息技术行业机构获得科研资金。
第三，设立信息技术科研的协调机制。尽管资金缺乏是当前各国电子政务发展中面临的共同难题，然而问题的根源并不仅在此，而在于信息技术利用过程中缺乏不同层级间的协调[25]。为此，美国发布《网络与信息技术研发计划》（简称NITRD），不仅为联邦机构的信息技术投资管理提供了一个框架，推动科学和工程领域中计算和网络技术的共同发展，还在国家科学技术委员会（NSTC）下设一个部门间信息技术研发计划工作组。该部门成员包括参与NITRD计划的高级管理人员、联邦管理与预算办公室以及国家信息技术协调办公室的成员，专门负责协调这些部门的信息技术研发事项。
4 对我国面向电子治理的政府信息技术应用的启示
4.1 发展移动政务，推进公共服务电子化
我国广东省早在2004年就已实现了手机报税、税务信息查询、出国签证信息查询、证照办理进度查询、智能交通、船舶运行轨迹的实时监控等多项移动政务服务。2006年8月，广东省正式开通移动政务平台，其一期建设主要面向政府管理，可提供内部办公短信服务应用，包括会议通知、办公通知、事务提醒、个人短信等服务[26]。近年来，信息技术的发展以及手机网民人数的增加亦为我国移动政务加速发展带来了良好态势。据《第31次中国互联网发展状况统计报告》显示，截至2012年底，我国手机网民数量为4.2亿，年增长率达18.1%，远超网民整体增幅。此外，网民中使用手机上网的比例也继续提升，由69.3%上升至74.5%，其第一大上网终端的地位更加稳固[27]。为此，我国应充分利用这些优势来通过手机、PDA及其他移动设备来提供电子政务服务，响应公共服务需求，从而提升政府、市民、商人等参与方的收益[28-29]。如我国海关就充分应用3G移动通信技术来实施移动视频监控、办公、检查等业务，从而使得海关关员能通过无线移动终端来获得信息系统的支持，从而采集相关视频及图片信息；湖北黄石市利用3G TD-SCDMA技术开发移动行政审批和社区便民服务系统，让公众能通过各类3G无线终端设备来及时办理服务。
4.2 加强社交工具应用，促进电子参与
作为一种即时信息发布工具，微博是由美国的Twitter演变过来，其特点是以文本形式通过移动终端发布140个字符以内的内容。据《2012年中国政务微博客评估报告》统计，截至2012年12月20日，我国新浪网、腾讯网、人民网、新华网四家微博客网站共有政务微博客账号176 714个，较2011年新增了126 153个，增长率为249.51%，其中党政机构微博客账号为113 382个，较2011年新增了81 024个，增长率为250.4%；党政干部微博客账号为63 332个，较2011年新增了45 129个，增长率为247.92%[30]。就规模而言，我国已经具有良好的基数，因而政府机构及公务人员都应加强对诸如微博之类的社交工具的应用。对于政府而言，这些工具在信息传递上具有快捷、个性化、互动等优点，不仅能加大政府信息公开的广度和深度，还为公众与政府之间的互动交流建立了一个信息沟通网络，从而推动政府之外的社会管理，而这些特性正是电子治理所追求的重要要素。
另一方面，Web2.0是一种能放大声音的工具，这意味着一旦人们通过这个工具发布个人意见，他们就希望能被听从，难免给政府日常管理带来不便，而且倘若这些工具被少数偏激分子掌握，那么就会危害政府的合法性，因而政府也应当花费一定人力、物力来进行监管。
4.3 完善信息基础设施，推动电子化民主
尽管我国已成为仅次于美国的世界第二大电信市场，而且拥有世界第二大移动网络设备供应商华为公司，但从信息基础设施来看，我国仍存在较大差距。信息基础设施是促进电子民主的前提，只有配备了传输速率快、费用低且覆盖面较广的宽带基础设施，才能发挥信息技术的潜力。相对于美国而言，我国的IPv6研究工作起步较早，中国电信在2001年5月就开始着手《IPv6总体技术方案》的项目制定。自2003年8月，我国八个部门联合启动了“中国下一代互联网示范工程”，而且我国还连续成功举办十一届全球IPv6高峰论坛，为IPv6产业的发展起到了重要推动作用。此外，我国还于2012年3月27日发布了《下一代互联网“十二五”发展建设的意见的通知》，明确要求在“十二五”期间，互联网普及率达到45%以上，推动实现三网融合，IPv6宽带接入用户数超过2500万，实现IPv4和IPv6主流业务互通，IPv6地址获取量能充分满足用户需求[31]。这些战略为电子化民主带来了机遇，因此，我国政府机构应当积极部署下一代互联网，抛弃国家电子政务外网因受IP地址制约而占用私网地址或者利用地址转换技术的现状，让公众能以更快速度、更高安全、更灵活地获取政府信息，真正加速民主化进程。
4.4 推动信息技术研发，创建良好技术应用环境
信息技术研发和应用过程是政府信息化的第一步，必须通过相应发展规划来有的放矢进行。当前，我国非常重视科研投入，“十一五”规划提出在2010年研发经费投入占GDP比重达到2%的目标，尽管实际达到1.8%，但为了进一步增加研发资金，“十二五”规划更是提出要在未来五年实现研发投入占GDP的投入达到2.2%[32]。为了推动这一规划的开展，有必要从把握如下几个方面的关注点。
第一，构建良好的信息技术研发生态环境。政府应不断吸纳公共部门和私营部门等领域的复合型人才，多和具有信息技术应用项目的大学进行合作，从而不仅能构建一条输送信息人才的渠道，还能通过与这些机构进行科研合作来填补技术缺口。
第二，加强公共资金的合理运用。为了确保科研资金能得到合理配置，政府应当将信息技术科研进行分类，并根据类别进行拨款，即对那些长远来看会增进社会效益的科研加大拨款力度，或者通过入股方式来同企业共同承担风险，从而激励信息技术的开发和利用。
第三，改善信息技术研究的协调管理工作。信息技术研究是由各种或公或私的机构和个人共同合作的活动，各个主体都会基于自身利益而效力。因而有必要构建一种协调结构，让各方了解这一领域对自身所带来的优势，从而减少彼此的利益冲突。
4.5 提高信息技术接受能力，确保技术应用效力
从技术接受模型的角度来看，为了将政府、企业及公民纳入电子治理的治理体系，有必要加强它们对信息技术的接受程度，而这个接受能力应当从提高用户对信息技术使用的有用性和易用性入手。技术接受模型是Davis在理性行为理论基础上延伸了态度与行为意向之间的关系，从而提出用户技术接受模型，该模型认为用户对新技术的接受和使用行为意向受感知易用性和感知有用性这两个因素影响[33]。易用性意味着用户所能感受到的信息技术容易使用的程度；有用性意味着用户认为信息技术对其工作及未来带来的收益。根据中美两国NRI排名显示，我国的信息技术的参与程度及获益程度远低于美国，其部分原因是由于我国信息技术能力较低，另一部分是因为没有提高信息技术的采纳能力。可见，如何在细化用户群体基础之上来提高其自身接受能力，就成为关键所在。
对于政府机构而言，中央政府有必要构建一个政府信息技术应用投资审查委员会和专门的门户网站，让委员会负责控制和管理政府IT项目，并将投资资金进展状况及一些成功的政府IT项目发布至这个网站，力图在提高信息技术投资效益的同时，还能间接指导政府机构的信息技术应用。
对于公众而言，如果外界对信息技术所给予的评价较高，而且自身亦认同这些技术能推动政府信息公共获取和信息服务的使用，那么会呈现出信息技术的采纳意向。为此，政府应与大众媒体、图书馆等部门积极配合，一方面加大对信息技术应用价值的宣传力度，从内心减少公众的抵制心理，另一方面发布操作指南，通过完善技术标准来提高使用便利性。
对于企业而言，政府有必要与其定期进行沟通，以确保能够及时跟进行业中最高效和最有效的信息技术，避免政府与企业之间的技术隔阂对政府用户的使用态度产生负面影响。此外，政府应对积极参与政府IT项目的企业给予信息技术采购的优先权，从而给其带来经济利润。
5 结语
我国非常强调信息技术在电子治理中的作用，工信部信息化推进司于2012年6月16日在青海召开了名为“新技术在电子政务应用座谈会”，分别邀请了公安部、国土资源部等有关部门参加，强调以《国家电子政务“十二五”规划》为方向标，深入加强各个政府部门在公共事务治理中对信息技术的应用。尽管如此，我国政府信息技术应用效果不明显，诸如经费投入、管理体制、监管机制等问题阻碍电子治理的进一步发展。作为西方电子治理发展的典范国家，美国政府在新兴信息技术应用方面走在前列，其技术应用领域及背后经验都值得我国借鉴。然而，一方面，这些新兴技术大多产生于西方国家，而我国与美国的国情存在差异，从而会滋生技术应用是否与我国电子治理兼容的问题；另一方面，新兴信息技术对政府改革具有潜力，但也会导致政府去中心化。因此，我国政府在对这些新兴信息技术进行应用时，应依照我国特点来选择性吸收美国经验，并采取渐进的方式试点，从而完善我国电子治理。
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