摘要：留用地安置是目前征地补偿安置中的一项有益探索，在保障失地农民权益、增加收入方面发挥了重要作用。本文从探讨留用地安置的意义和特征入手，分析目前留用地安置中存在的主要问题，进而提出完善留用地安置的建议措施。
关键词：留用地安置；存在问题；建议措施
近年来，随着农村税费改革的深入推进，由农民负担问题引发的社会矛盾得到有效缓解，土地问题成为目前农村的主要矛盾，而土地问题又集中体现在征地问题上[1，2]。虽然我国被征地农民社会保障体系业已初步建成，但远没有完全达到被征地农民长远生计有保障的要求，因此，改革征地制度，构建全方位、多层次的新型保障机制成为目前征地制度改革的主导方向，留用地安置模式也是其中重要的实践探索之一。
一、留用地安置模式的意义
留用地安置是经济发达地区为缓解征地过程中所产生的矛盾，弥补征地补偿标准偏低无法维持失地农民正常生活水平所采取的一种变相提高征地补偿标准的安置方式。在实践中，表现为在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地，支持被征地农村集体经济组织和村民从事生产经营，从而使失地农民的生产、生活得到长期稳定保障的安置方式，是货币安置的一种重要补充形式[3]。留用地安置也称划地安置，即划出一定面积的土地，给失地农民留出生存和发展空间，既可通过发展二、三产业解决部分失地农民的就业，又能通过壮大集体经济，为失地农民提供更多保障[4]。
二、留用地安置模式的特征分析
留用地安置自20世纪80年代在深圳特区实践以来，取得了较好的社会和经济效果。近年来这一模式在浙江、湖南、广东、福建、上海等省市也开始推广，各地也相继颁布了针对留用地管理的暂行意见。通过对各地留用地安置政策及实例的研究提取，可将留用地安置模式的特征总结为权属类型、留地比例、收益分配、利用方式、留地位置、土地用途六个方面，详见下图。
1、权属类型
目前全国大部分地区都采取留用地国有的方式，即根据城市规划用途划出一部分土地，在办理农地转用和土地征收手续后，划拨或出让给被征地集体经济组织和农民。部分城市在实践中也采取留用地集体的方式，即只办理农用地转用手续。权属国有和集体各有利弊，优缺点分析如下：
2、留地比例
各地多根据实际发展的需要，对留地比例并没有统一的规定。如1999年4月23日杭州市人民政府办公厅《转发市土地管理局关于杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定的通知》（杭政办[1999]13号）则首次明确规定，可转为建设用地的农用地面积的10%为留用地[5]；上海从2005年起规定将可建设用地的5%-10%留给被征地的农村集体经济组织；在广东省，征地留用地是按被征收集体土地的面积的10%-15%来安排，具体比例各地可根据实际情况和项目建设需要确定；温州市在具体执行过程中按7：3的比例分别用于二产和三产，一、二、三类地段面积分别按每亩120、100、80㎡计算，返还比例分别为18%、15%、12%，也可将留用地全部用于三产，一、二、三类地段分别为每亩45、40、35㎡。
3、收益分配
目前留用地收益分配主要有按户分配、按人分配、按征地面积分配三种，较为普遍的是按人分配，即针对不同的年龄结构制定分配方案。收益形式上主要有股东分红、福利分红和公积金三种方式。
4、利用方式
留用地的开发利用方式比较灵活，实践过程中，其开发利用方式多由政府、集体经济组织和投资方单方或多方灵活设定。留用地开发主要有自主经营、承包经营、租赁经营、合作经营、使用权入股、政府物业回购、留用地返租方式，在各地实践发展中，也形成了具有地方特色的各种模式。
5、留地位置
留用地位置按地域划分为征地范围内和征地范围外，选择上主要遵从原地划拨、协议调剂、自行选择的原则。一般而言，地方政府和集体经济组织都会就近选择，但此种做法可能导致留用地过于分散不利于整体开发。因此，地方政府在尊重村集体经济组织意愿的前提下，也逐步发展出调剂和自行选择的办法。
6、土地用途
留用地用途目前主要分为经营性用途和公益类用途两大类，其中经营性用途包括商业用途、住宅用途、工业用途。如上海沪委（2004）10号文规定，征地留用地主要用于能够帮助农民获得长期利益的开发项目，如商铺、标准厂房、仓储等不动产项目，但上海市也规定征地留用地不能够用于风险担保和商品住宅房开发。考虑到留用地安置模式出台的目的是发展壮大集体经济组织，为失地农民提供长远保障，故鼓励留用地用于商业和工业设施的出租经营，不鼓励用于发展住宅产业，避免导致因其低廉的成本如小产权房一样扰乱正常的房地产市场。
三、目前留用地安置模式存在的主要问题
1、留用地安置缺乏统一的法律规范
目前我国法律对留用地尚未有统一的法律规范，上位法也只是有比较模糊的表述，如《中华人民共和国土地管理法》第五十条规“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”。该条例只是原则性规定，并无具体的安置办法和管理措施，导致各个地方在实际操作中存在很大差异，缺乏统一的法律规范。目前很多地方仅是对留用地的权属、面积比例、用途做了一定的规定，但缺乏实施细则，对于违反留用地流转、管理的行为也没有明确的奖惩措施。由于法律法规的缺位，导致留用地安置的进一步深入开展缺乏法律支撑，存在法律风险，很难深入开展下去。
2、留用地位置分散、指标零星，难以形成集聚效应
由于留用地是以村集体为单位落实的，所以一般安置位置都位于被征地集体土地附近或者临近范围内，且每次征地面积不同导致每次留用地的指标也较为零星，因此从现状上来看，呈现为小面积地块的零星分布，难以发挥整体地块的规模效应。此外，在建设过程中，留用地安置还是停留在各个村组、街道各自摸索，各自开发的阶段，没有形成资源共享，在土地用途上也是没有统一规划，与城市土地利用规划、城市建设总体规划及国家的产业政策之间也多少存在不协调的地方。
3、缺乏监督检查机制
对于被征地农民来说，留用地是其经济收入的主要来源之一，是保持生活水平不降低，长远生活有保障的重要资产，因此留用地资产的保值增值就显得尤为重要。但在现实生活中，由于缺乏监督检查机制，在留用地项目的引进、落实和建设环节上或多或少也会产生一些集体资产流失和腐败现象，损害了被征地农民的权益，也违背了留用地安置的初衷。
四、完善留用地安置模式的建议
1、建立健全留用地安置的法律法规
实施留用地安置是一项事关农村征地制度改革、保护农民权益、增加农民收入的措施，工作难度大，政策性强，因此制定完善的留用地安置的法律法规意义重大。不仅需要原则性的鼓励支持规定，也需要具体的管理办法支撑，需要明确留用地安置的概念内涵、适用条件、适用范围、规划用途、面积比例、安置对象、土地权属、供地方式、利益分配、流转限制、资金监管等内容。
2、建立健全留用地安置的选址开发规范
考虑到留用地存在位置分散，面积小的特点，在严格遵守城市土地利用总体规划和城市建设总体规划的基础上，对于留用地的选址可以打破村属的行政界线，由街道或者区政府统一安置、统一规划，优先选择区位优势明显，升值潜力大，交通便捷度高的地方作为留用地，并对其进行合理布局，使留用地便于开发经营和高效使用。
3、建立健全留用地安置的监督管理机制
建议做好以下几个方面的工作：一是严格控制留用地用途和流转，规划和国土应在留用地的规划许可证和土地使用权证上详细注明该地块为留用地，在项目引进、开发建设、土地流转方面都需严格按照留用地的管理办法进行处理，严格控制留用地指标变现的短期行为；二是国土部门应该建立留用地发展保护监督机制，定期对留用地的使用情况进行检查，一经发现问题立即严肃处理；三是推进审计审查制度，对各村集体、街道的留用地项目定期开展检查，做好跟踪管理，从源头上防止集体资产流失；四是推进信息公开，要求村集体、街道将留用地的使用情况纳入村务公开、政务公开的范围内，提高透明度，让群众真正了解留用地的使用情况，保障知情权、参与权和监督权。
参考文献：
[1]钱忠好，肖屹，曲福田.农民土地产权认知、土地征用意愿与征地制度改革—基于江西鹰潭市的实证研究[J].中国农村经济，2007，28-35.
[2]张红，于楠，谭钧.对完善中国现行征地制度的思考[J].中国土地科学，2005，19（1）：38-43.
[3]鹿心社.研究征地问题，探索改革之路[M].北京：中国大地出版社：94-102.
[4]王如渊，孟凌.对我多失地农民“留地安置”模式几个问题的思考—以深圳特区为例[J].中国软科学，2005，（10）：14-20.
[5]姚如青.城市征地留用制度的创新评价和完善建设建议——基于浙江省杭州市的调查研究[J].中共杭州视为党校学报，2010（5）：23-28.
论文作者:夏园
论文发表刊物:《基层建设》2017年第24期
论文发表时间:2017/12/11
标签：集体经济论文; 土地论文; 用途论文; 模式论文; 方式论文; 面积论文; 农民论文; 《基层建设》2017年第24期论文;