农村纠纷解决体系的金字塔，本文主要内容关键词为：金字塔论文,纠纷论文,体系论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着当前市场化、工业化和城镇化的加速推进，农村社会治理也面临着新挑战、新问题和新形势。《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》(2016年中央“一号文件”)提出，“健全依法维权和化解纠纷机制，引导和支持农民群众通过合法途径维权，理性表达合理诉求”。那么，在当前加快推进新型城镇化建设、全面建成小康社会的决胜阶段，农村社会多种解纷方式(即解决纠纷的方式)在纠纷解决体系中分别处于什么地位并在整体上形成一种什么样的结构形态呢？为此，本文拟通过对贵州省梧镇的案例分析来尝试回答上述问题。 一、纠纷解决的两种研究进路 “工欲善其事，必先利其器。”学界对纠纷及其解决方式的研究成果汗牛充栋，却相对忽视了从方法论和研究范式层面检讨纠纷解决的研究进路问题。面对现实社会中的多种纠纷和多元解纷方式，只有首先明确研究进路和分析维度，才不会造成分析上的混乱，因为某一类型纠纷与某一种解纷方式之间并非一一对应，而是相互交叉①。根据研究出发点和分析进路的差异，纠纷解决的研究进路可以划分为解纷方式维度下的纠纷分析和纠纷维度下的解纷方式分析。这两种研究进路在因果关系、解释路径、研究视角、研究策略等方面均有差异(见表1)。当然，这种划分主要基于方法论和研究工具层面展开，带有“理想类型”意涵。在具体研究中，这两种研究进路可能互有对话、交叉错位。
在解纷方式维度下的纠纷分析中，解纷方式是自变量，纠纷(当事人)是因变量，其解释进路在于探讨不同解纷方式下纠纷(当事人)有哪些特征或差异，主要是想回答“某种解纷方式是如何运作实践的”、“某种解纷方式所解决的纠纷都有何特征”、“不同解纷方式所解决的纠纷有哪些不同”等问题。例如，行政调解方式在解纷实践中是如何组织、运作的？行政调解方式所解决的纠纷有哪些特征？行政调解方式与诉讼方式在组织方式、纠纷特征等方面有何不同？等等。解纷方式维度下的纠纷分析一般从实然角度出发，探讨以某一种或多种解纷方式已经得到解决的纠纷及其当事人有何特征；在具体研究策略和方法技术上，常立足于结构—制度分析，通过对纠纷解决档案资料展开文献研究，从纠纷解决方式的制度设计、功能价值等出发探讨纠纷及其解决。例如，朱景文(2008)从非诉纠纷解决方式、司法政策、法院公信力三个方面，运用历史统计数据分析解释了中国社会转型期诉讼增长率不升反降的原因。 在纠纷维度下的解纷方式分析中，纠纷(当事人)是自变量，解纷方式是因变量，这种研究进路侧重于解释不同纠纷(当事人)会选择哪些不同解纷方式，主要回答“某种特定纠纷会选择哪种(或哪些)方式来寻求解决”、“为何不同纠纷(当事人)会选择不同解决方式”等问题。例如，承包地征收补偿费分配纠纷究竟会以何种方式得以解决？该纠纷解决的程序选择和具体过程如何？该纠纷与赡养纠纷等其他类型纠纷在解决方式、过程上有何差异？等等。纠纷维度下的解纷方式分析一般从或然角度出发，因为这种研究进路在考察和解释人们对纠纷解决方式的偏好时，常离不开对研究对象主观意愿的测量②，并以此解释纠纷解决方式的影响因素，因此，在具体研究中常基于问卷调查数据展开定量分析。例如，程金华(2009)利用2005CGSS数据对中国公民行政纠纷解决机制的选择问题进行了定量研究。当然，纠纷维度下的解纷方式分析也可从实然角度出发，运用过程—事件分析的策略，对具体纠纷解决过程进行“深描”，以探讨纠纷解决机制、秩序、权威等问题。 当前，已有学者开始注意到纠纷解决方式的两种不同研究进路。例如，储卉娟(2010)认为，从心理期待和现实选择两个不同角度对纠纷解决方式进行分析是今后值得重点关注的，因为人们在纠纷解决方式的选择上，其“期待倾向”并非等同于“实际诉诸”。本文研究旨在对新型城镇化进程中农村社会多种纠纷解决方式进行系统比较，因此，选择解纷方式维度下的纠纷分析这一研究进路。同时，选择这一研究进路也与案例地区在纠纷及其解决方面的档案资料特征有关。在当前农村社会中，正式的常规解纷方式主要有人民调解、行政调解、信访和诉讼四种，在案例地区的纠纷解决实践中，这四种纠纷解决方式的组织运作、纠纷特征等相关档案资料基本上是分门别类的，在资料收集与分析方面具有很强的可操作性。所以，综合运用实地研究、文献研究和案例研究等研究方法，能够保证解纷方式维度下纠纷分析的可行性。而在纠纷维度下的解纷方式分析中，则首先必须掌握纠纷的确切数量及其解决的具体动态过程，但新型城镇化进程中的农村纠纷是复杂多样的，甚至是难以得到确切统计的，并且纠纷解决过程常常是动态的甚至是变动不居、难以预见的。因此，在纠纷维度下的解纷方式分析中，离开基于人们主观意愿的问卷调查和统计分析，要想对新型城镇化进程中农村纠纷解决问题进行系统、全面的实证考察，其挑战性极大，几乎是不可能完成的。 二、案例地区概况与数据来源 本文对纠纷解决方式的研究以梧镇③为案例。梧镇位于贵州省毕节市荣侗县北部，距县城24公里，辖23个村、12个县直管单位。截至2015年年底，梧镇共有191个村民小组、12046户、48239人，面积为101.3平方公里。梧镇位于贵州省省级经济开发区——贵州荣侗经济开发区的腹地，是加快推进荣侗县工业化进程和打造毕节市新经济增长极的重要基地。新型城镇化是当前梧镇社会矛盾纠纷发生的历史背景，也是其所嵌入的现实性场域，因此，有必要介绍梧镇的新型城镇化发展状况。新型城镇化的重点和难点在于破解城乡二元结构，破解“三农”问题。城乡二元结构及其异化既是传统城镇化的前提，又是传统城镇化的后果。新型城镇化并非单一的再城市化模式，也非逆城市化，而是更加强调城乡一体化统筹发展，更加注重破解二元结构中的矛盾，更加关注“三农”问题的解决(崔占峰，2014)。在推进和实施双向城乡一体化时，特别要注重从城市到农村这个方向上的一体化(罗来军等，2014)。梧镇在推进新型城镇化发展的过程中，结合本地实际，着重协调推进城镇化与新农村建设，大力实施经济建设项目的“落地生根”与涉农民生项目的“进村入户”，注重在地城镇化的发展。2009年以来，梧镇出现“大项目顶天立地，小项目铺天盖地”的城镇化发展热潮。 把现有建制镇改造成为中心镇或小城市是未来优化城镇化空间布局的重要内容(陈凯，2014)，新型城镇化的重要方向之一就是梯度推进多层次城镇体系的协调发展，“考虑以城乡之间的县域或镇区为纽带，构建完善的从市区到县城到中心镇到中心村的公共服务和利益联结体系，充分发挥县城和中心镇的产业带动和服务功能。有条件的县城和中心镇向区域新城过渡，培育现代化小城市群”(崔凯、郭静利，2014)。为促进本地特色型产业的发展，就近吸纳农业富余劳动力，带动农村产业发展，消除地区贫困，贵州省着力打造交通枢纽型、旅游景观型、农特产业型、工矿园区型、商贸集散型、移民安置型等各具特色的小城镇。根据《贵州省城镇体系规划(2012-2030年)》，荣侗县属于贵阳—安顺都市圈覆盖范围，梧镇位列全省100个重点小城镇(集镇)名单。贵州省委省政府力争将这100个小城镇建设成为特色鲜明、设施完善、功能齐备、环境优美、宜居宜业、产业带动力强和示范作用明显的重点小城镇。梧镇党委政府自2009年以来，提出并执行“123451”④的在地城镇化发展思路。同时，为加快推进小城镇建设，进一步把梧镇打造成为名副其实的荣侗副中心城市，不断凸显副城区的地位和作用，梧镇以贵州荣侗经济开发区总体规划为蓝本，结合小城镇建设实际，于2014年3月专门委托专业建筑设计规划公司对梧镇小城镇重新进行高品位、高规格的定位及规划设计⑤。 在某种程度上，梧镇这种城镇化与新农村建设协同推进的发展形势是当下全国各地区城镇化发展热潮的缩影。为使本文研究更具时代性、前瞻性和典型性，本文研究选择梧镇为案例地区，重点对当地2009-2014年间的纠纷解决情况进行分析，以针对性地探讨新型城镇化进程中的纠纷解决问题。在考察当前新型城镇化进程中的农村纠纷解决方式时，本文遵循实证主义的研究范式，从当前农村社会纠纷解决的实践出发，侧重分析农村社会中正式的常规纠纷解决方式，即人民调解、行政调解⑥、诉讼⑦、信访⑧。本文中纠纷专指通过这四种方式来解决的纠纷，在具体性质上以民事纠纷为主，以行政性纠纷和村务管理类纠纷为辅，并可能涉及简单的治安案件等。 在纠纷的数据来源方面，通过人民调解方式解决的纠纷数据来源于梧镇23个村填报的《村级矛盾纠纷排查月报表》和《人民调解纠纷业务登记表》、梧镇政法委综治办汇总制作的《梧镇矛盾纠纷排查调处情况统计月报表》、梧镇司法所汇总制作的《梧镇矛盾纠纷排查月报表》、梧镇司法所上报县司法局的《人民调解工作月报表》以及纠纷卷宗等档案资料；通过行政调解方式解决的纠纷数据来源于梧镇综治信访维稳中心的《行政调解纠纷业务登记表》、行政调解案件卷宗等；通过诉讼方式解决的纠纷数据来源于《荣侗县人民法院案件审理情况表》和《荣侗县人民法院案件审理情况与去年同期对比表》、《荣侗县人民法院梧镇人民法庭收结案登记表》；通过信访方式解决的纠纷数据来源于梧镇综治信访维稳中心档案，该档案记录了群众来信来访案件、领导干部三级联动视频接访案件、中国共产党第十八次全国代表大会等重要节点的“大接访”案件以及市、县信访局转交办案件。 三、解纷方式与特定纠纷类型的对应 分析不同解纷方式下纠纷的类型与具体事由⑨后发现，每种解纷方式下纠纷的类型分布都相对集中，各有侧重，每种解纷方式在纠纷解决方面都有自己的“强项”和“特色”，并形成一定的分工。 (一)人民调解与传统型纠纷 查阅梧镇司法所的人民调解员名册⑩可知，在各村人民调解委员会的实际组成人员中，一般由村支书来担任调解委员会主任，村主任担任调解委员会副主任，村“两委”班子成员或其他村民担任人民调解员，并且，人民调解委员会组成人员的身份常常与其自身在村“两委”中的职务捆绑在一起，或随之变动，或随之连任。正是由于村干部和人民调解员这两种身份的重合，在农民日常生活及其话语体系中，纠纷当事人常常向“村支书”、“村主任”等“村干部”，而不是向所谓的“人民调解委员会”或“调解员”寻求解决纠纷。也就是说，在梧镇的人民调解实践中，调解者更多时候是以“村干部”的角色而不是以“人民调解员”的角色出现。人民调解由村干部开展，与由乡镇干部、法官等所主导的纠纷解决方式不同，人民调解方式属于熟人社会中“自己人”的调解。在梧镇由人民调解方式所解决的纠纷中，物权纠纷、婚姻家庭继承纠纷、侵权责任纠纷分别占34%、18%和15%，三者合计占2/3。 从梧镇2009-2014年以人民调解方式解决的纠纷的具体事由看，数量排在前十位的纠纷依次是：宅基地纠纷等居住领域相关纠纷(59件次)，打架等引起的生命权、健康权、身体权纠纷(38件次)，夫妻感情不和、吵架、离婚等纠纷(38件次)，田边地角争议(33件次)，山、林、水、土、路等权属纠纷(23件次)，田土及青苗、树木等受损纠纷(23件次)，承包地征收补偿费分配纠纷(14件次)，借用、借款合同纠纷(12件次)，农村建房施工合同纠纷(10件次)和劳动争议(10件次)。可见，以人民调解方式解决的纠纷主要发生在村庄内部甚至家庭(家族)内部，体现为“邻里的事”、“打架的事”、“两口子的事”、“地里的事”等事关农民“过日子的事”(11)，是日常生活中“鸡毛蒜皮的事”，属于传统型纠纷。 (二)信访与项目类纠纷 在当前推进新型城镇化建设、统筹城乡一体化发展的过程中，农村社会持续存在着大量不稳定因素和社会冲突，从冲突的针对对象和解决方式选择来看，在农村社会冲突中，针对基层组织的社会冲突所占比例较高，信访手段也较为常用(温铁军等，2011)，以至于“消访”维稳成为地方政府特别是县乡基层政府“最头疼”、“最棘手”的问题(肖立辉，2009)。在梧镇寻求信访方式来解决的纠纷中，一般事务性管理类纠纷、经济建设项目中的管理类纠纷、经济建设项目中的财产损害赔偿纠纷分别占35%、26%、17%，合计占近3/4。从信访纠纷的具体事由来看，数量排在前十位的纠纷依次是：基础设施建设和招商引资项目建设中的征地拆迁纠纷(35件次)、各类经济建设项目中的财产损害赔偿纠纷(28件次)、危房改造项目中的纠纷(15件次)、社会保障项目中的纠纷(15件次)、涉法涉诉类纠纷(13件次)、计划生育类纠纷(9件次)、水库移民搬迁安置与后期扶持纠纷(9件次)、劳资纠纷(8件次)、对越自卫反击战老兵等特殊群体安置扶持纠纷(8件次)、涉农民生项目款项分配使用引发的纪检监察纠纷(7件次)。从这些具体纠纷类型和事由可以看出，在当前新型城镇化进程中，农村“项目嵌入型上访”的态势已初具雏形(温丙存，2014)。 由于在经济、政治、知识、信息等资源方面存在差异，与处于“管理者”地位的乡镇政府、村“两委”以及乡村干部相比，处于“被管理者”地位的农民在纠纷尤其是在涉农民生项目管理类纠纷中的弱势地位显而易见。同时，在梧镇新型城镇化进程中的经济建设项目(12)领域，尤其是在基础设施建设以及荣侗火电厂、田家戴煤矿、精细磷化工等大中型工业项目建设中，入驻建设的企业主要是国有企业，其本身就带有“官方”色彩。另外，在由发展生产、公共服务、社会治理所构成的“三维型乡镇政权”职能角色中，受锦标赛机制的考核压力，乡镇党委和政府需要推进各类工业企业项目建设以发展生产，面临着招商引资、发展经济等工作任务与考核压力(温丙存，2015[a])；而企业方在税费减免、征地拆迁、矛盾纠纷调处等方面也需要得到地方政府的“保护”与支持。因此，地方政府与招商引资企业“一拍即合”，在实际操作中为实现“共谋”和“共赢”容易结成利益共同体。在新型城镇化进程中，招商引资企业和经济建设项目自身带有公权力色彩，并且，这种色彩会时不时显露出来。在与企业发生冲突时，农民亦处于相对弱势的地位。因此，在解决经济建设项目征地拆迁纠纷、涉农民生项目分配与管理纠纷等的过程中，个体的农民更愿意选择信访渠道来解决问题，尤其是偏好采用“抱团式”的群体性堵工、上访等方式来寻求利益最大化。这正如李庆保、梁平(2013)所言，“当村民与村外的政府部门或企业发生了纠纷，村民的弱小实力显然是无法与强大的政府与企业的实力相对抗的，须有某种相对公正的实力平衡机制。现实的村民选择抗争路径时，一般都是信‘访’不信‘法’。” (三)诉讼与婚姻家庭关系纠纷 在梧镇以诉讼方式解决的纠纷中，婚姻家庭继承纠纷，合同、无因管理、不当得利纠纷，物权纠纷分别占60%、21%、8%，三者合计占近90%。从具体事由来看，排在前十位的纠纷依次是：离婚纠纷(71件次)，同居关系纠纷(21件次)，民间借贷纠纷(12件次)，不当得利纠纷(8件次)，生命权、健康权、身体权纠纷(8件次)，土地承包经营权纠纷(7件次)，房屋买卖合同纠纷(6件次)，机动车交通事故责任纠纷(4件次)，排除妨害纠纷(4件次)和建筑工程施工合同纠纷(4件次)。可见，梧镇人民法庭所调整的民事法律关系涉及农村社会生活的各个领域，并以婚姻家庭关系为主。值得注意的是，在梧镇的新型城镇化进程中，随着工业企业项目先期建设与后续运营的推进，劳动用工关系方面的矛盾大量出现，特别是在梧镇荣侗电厂项目、磷化工项目、煤矿项目等的建设与运营中，时常出现拖欠农民工工资问题。但是，令人感到奇怪的是，这些纠纷却很少进入诉讼程序(13)。这是为什么呢？庄文嘉、岳经纶(2014)对工人维权的研究表明：“2010年以来，国家推动的‘大调解’运动强调将社会冲突交由基层组织和非司法机构进行调解，导致劳动争议处置过程的‘去司法化’和处置结果的种种不公。结果，工人‘准司法化’的维权观和国家‘去司法化’的维稳观形成张力，产生了‘挤出效应’：制度内维权经历(包括向劳动监察投诉举报或提出过劳动仲裁诉讼)通过降低工人对调解者公正性的认知，间接地降低了工人对制度内维权渠道的偏好而提升了他们对制度外维权渠道的偏好。”梧镇在新型城镇化进程中所发生的劳动争议纠纷及其解决同样根植于这样的司法环境和纠纷解决模式。梧镇所发生的劳动争议纠纷大部分被信访机制和行政调解机制吸收和分流了。当然，这也与劳动争议纠纷调解中劳动仲裁前置程序所具有的过滤功能有关。 (四)行政调解与相对复杂且分散的纠纷 在梧镇，行政调解已逐步形成党政领导包保负责、司法所参与、村干部帮衬的联合工作机制，它在解决由新型城镇化建设所引发的新型纠纷方面发挥着重要功能(温丙存，2015[b])。在梧镇通过行政调解方式解决的93件次纠纷中，物权纠纷，婚姻家庭继承纠纷，合同、不当得利纠纷分别占32%、27%、15%，三者合计占近3/4；从具体事由来看，排在前十位的纠纷依次是：相邻关系纠纷(11件次)，土地承包经营权纠纷(9件次)，同居关系纠纷(8件次)，分家析产纠纷(5件次)，财产损害赔偿纠纷(5件次)，租赁合同纠纷(5件次)，生命权、健康权、身体权纠纷(4件次)，离婚纠纷(4件次)，农村建房施工合同纠纷(4件次)和劳动合同纠纷(4件次)，总计占63%。可见，与主要通过人民调解方式解决的夫妻吵架、田边地角争议等简单纠纷相比，通过行政调解方式解决的纠纷相对复杂和激烈，更多的是财产类纠纷，且纠纷类型多样，分布相对分散。 (五)行政性解纷方式与新型城镇化引致的纠纷 通过比较人民调解、行政调解、诉讼、信访这四种解纷方式所解决的纠纷类型，可以发现，在解决由新型城镇化所引致的新型纠纷时，相比于人民调解和诉讼这两种方式，行政调解和信访这两种行政性解纷方式更为常用，也更为有效。难怪马怀德(2012)认为，目前在纠纷解决中真正能够发挥作用的还是行政手段。在梧镇新型城镇化进程中，行政性解纷方式的这种特殊功能尤其体现在解决基础设施建设领域纠纷、不动产相关纠纷、劳动用工纠纷以及土地征收补偿费分配纠纷等方面。 在基础设施建设所涉及的土地使用、房屋拆迁、征收补偿费用分配等问题上，国家利益、集体利益与农户家庭利益之间，长远利益与眼前利益之间，施工单位与地方群众之间容易产生矛盾，甚至会诱发群体性事件。而在应对新型城镇化所引致的新型纠纷、经济利益纠纷特别是群体性纠纷时，传统熟人社会的信任无法依赖，这需要凸显政治信任，通过政府介入来解决(邱国良，2009)。在不动产纠纷解决方面，随着城镇化的推进和农民收入水平的提高，农民在改善居住条件特别是改扩建房屋的过程中，一方面容易在通行、通风、采光、土地和建筑物利用等方面产生相邻关系纠纷、宅基地使用权纠纷等，另一方面容易在建房施工质量、房屋租赁与买卖等问题上发生纠纷。同时，城镇化的快速发展带来了不动产的升值、增值，这导致在解决具有较大经济利益冲突内容的不动产纠纷时，常需更具权威性的行政性力量的介入。在劳动用工纠纷解决方面，梧镇在推进城镇化过程中比较注重依靠矿产资源，发挥人力资源优势，大力发展能源工业和劳动密集型产业，而在企业生产和经营过程中，劳资双方不可避免会发生矛盾和纠纷，尤其容易出现劳动合同纠纷。纠纷发生后，一旦双方不能自行和解，就有可能产生堵工等群体性事件，影响社会稳定与和谐，这常常需要当地政府介入。在征收补偿费用分配纠纷解决方面，随着梧镇城镇化进程的加快，在各类经济建设项目“落地生根”时，征地拆迁问题也随之被引发，而在被征地拆迁的村组内部、农民家庭内部容易因征收补偿费用分配问题发生矛盾，出现承包地、房屋、林木、坟墓等实物征收补偿费分配纠纷。这类纠纷既涉及经济利益，又直接影响到家族关系、农民与村“两委”的关系以及村庄与企业的关系等多种利益关系，所以，常常需要通过行政性解纷方式来最终解决。 四、纠纷解决体系的金字塔结构 纠纷金字塔(dispute pyramid)理论自Felstiner et al.(1980-1981)提出之后，就成为纠纷解决研究领域的重要范式。基于中国社会的现实问题，学界在纠纷解决方式研究中修正了传统金字塔结构模型。Michelson(2007)提出了“纠纷宝塔”模型，认为纠纷解决方式的塔层之间是相对封闭的，农民在遇到纠纷后会特别倾向于选择忍耐、协商等私力救济方式。杨敏、陆益龙(2011)基于中国综合社会调查数据(2005CGSS)探讨了法治意识对居民纠纷解决方式选择的影响，发现无论是个人间纠纷还是个人与政府间纠纷，居民在纠纷解决方式选择上形成了不同于“金字塔”和“宝塔”的扁平化结构，即在基层社会矛盾纠纷的解决上，“法律途径”和“忍忍算了”这两种方式都被用得较多。郭星华、曲麒翰(2011)在与纠纷金字塔理论、纠纷宝塔理论对话时，提出了“纠纷震荡”、“漏斗效应”概念，并用以分析暴力犯罪和刑事案件问题。还有学者通过研究具体纠纷类型来探讨纠纷解决的金字塔结构。例如，在环境纠纷中，有近一半农民会选择诉诸第三方权威来解决，解纷体系显现出“上层化”趋势而非“金字塔”形态(陆益龙，2013[a])。 深入分析不难发现，传统金字塔理论具有以下几个特点或问题：首先，从研究进路来看，大都从纠纷维度下的解纷方式分析出发，常常基于对人们主观意愿的调查来分析纠纷解决方式的选择偏好和优先次序问题；其次，在纠纷解决方式的金字塔中，除了包括仲裁、诉讼等正式解纷方式外，还包括“忍气吞声”、私力解决、暴力解决等非正式方式。为突破既有研究的这种局限，本文研究尝试从解纷方式维度下的纠纷分析出发，从实然角度来检视纠纷解决方式的金字塔理论。 (一)农村纠纷解决体系的金字塔 通过对相关档案资料的整理和分析发现，在新型城镇化进程中，梧镇通过人民调解、行政调解、诉讼、信访这四种方式解决的纠纷数量在整体上都呈现曲折增长的态势(见图1)。
图1 2009-2014年梧镇四种解纷方式所解决的纠纷数量变化 在现实社会中，为有效应对各种危机，常常需要建立多元化的解纷机制，以便使国家法律机制和社会自治之间形成协调，并逐步接近善治(范愉，2013)。在新型城镇化进程中，2009-2014年间，梧镇通过人民调解、行政调解、诉讼、信访四种正式解纷方式所解决的纠纷总量为810件次，其中，通过人民调解方式解决的纠纷为390件次(占48%)，通过信访方式解决的纠纷为168件次(占21%)，通过诉讼方式解决的纠纷为159件次(占20%)，通过行政调解方式解决的纠纷为93件次(占11%)(14)。从纠纷数量来看，在新型城镇化进程中，四种解纷方式在纠纷解决和权利救济上呈现出金字塔式的结构，从塔底往上依次是人民调解、信访、诉讼、行政调解(见图2)。可见，不同解纷方式在农村纠纷解决实践中已形成一定分工，在权利救济体系中发挥着不同的功能与作用。
图2 梧镇纠纷解决体系的金字塔结构(2009-2014年) 值得注意的是，这种金字塔式结构的构建，是基于四种方式所实际解决的纠纷数量来绘制的，无关纠纷解决方式的优先次序与选择偏好问题。这是因为，某一特定纠纷在解决实践中，纠纷当事人既可能从寻求人民调解方式解决开始，也可能在纠纷发生后径直求助于信访等其他解纷方式；并且，即使一开始就选择人民调解方式来试图解决纠纷，既可能仅通过人民调解这一种解纷方式就成功解决了纠纷，也可能在通过人民调解方式解决失败后，再接着选择其他方式来实现权利救济。 (二)制度功能设计与金字塔成因 人民调解方式何以在农村社会纠纷解决体系中处于最基础的地位呢？根据《人民调解法》规定，作为民间纠纷的解决方式，人民调解具有如下要素及特征：其一，人民调解的主体是人民调解委员会这一依法设立的群众性组织。其二，人民调解的伦理基础在于平等、自愿的民主协商原则，自由平等价值、民主价值、正义价值、秩序价值、效益价值等共同构成了人民调解的价值体系(唐茂林、张立平，2009)。其三，人民调解的主要方法是说服、疏导等。“调解的同等组织结构，为嵌入该结构的民意沟通提供了平等而自由的‘理想的言谈情景’，形成了‘主体间性’和‘主体间性结构’，为充分、深入而成功的民意沟通提供了可能和技术保障，并在沟通中滋生出一种建基于自身组织技术上的既不同于立法也有别于司法审判的沟通合法性，即技术合理性。”(张洪涛，2013)其四，人民调解的功能目标在于实现民间纠纷的定纷止争和基层社会的有序运转。人民调解具有贴近基层、联系群众的特点，在实践中，人民调解制度能够实现民间纠纷的自我解决，具有强烈的群众自治性质和社会自我修复功能。可以说，人民调解一直是基层人民群众权利救济体系中不可或缺的有机组成部分，是城乡社区实现自治的有效形式。这是因为，在纠纷解决的思维模式方面，调解采取“整体性思维”，以“合意主义”为指南；而裁决则采取“切片性思维”，以“法条主义”为指南。在法治实践中，相比于基于“切片性思维”的裁决方式，采用“整体性思维”的调解方式更易达致纠纷的解决及合意的履行，保障公民的权利救济，最终实现定纷止争，因此，调解具有优先适用的地位(张立平，2014)。这在农村法治实践与纠纷解决中表现得更为明显，使得人民调解成为农村社会纠纷解决的基本方式和最常规选择。 为何信访在农村社会治理中日益占据重要地位，其解纷功能日益凸显？信访部门在信访实践中确实承担了纠纷解决和权利救济的功能，权利救济类信访事项在所有信访事项中所占比例逐渐增大。这些权利救济类信访事项既涉及行政纠纷，也涉及民事纠纷和刑事纠纷，并且，“行政信访所承担的权利救济功能已经远远超出了它所应当承受的范围”(王浦劬等，2012)。人们为何倾向于选择信访方式来寻求纠纷解决和实现权利救济呢？原因之一就在于中国民众对诉讼程序不熟悉，加之由于现代行政诉讼制度不允许调解，纠纷解决过程伴有较强的冲突性，致使民众产生排斥心理(张泰苏，2009)。也就是说，在行政性纠纷解决方面，对于作为行政相对人的普通民众来讲，相比于行政诉讼、行政复议等权利救济渠道及程序中的“硬规则”、“显规则”，信访救济渠道中由实践所生成的、模糊变动的“潜规则”或许更加“有利可图”。这种宁愿放弃司法救济中的“程序正义”而更加追求信访救济中的“实体正义”的“理性算计”，以及基于“偶然的人治”而非“必然的法治”这一信访理念，又进一步刺激了信访人采取重复上访、越级上访、集体上访以及非正常上访等手段，以期在与党政机关的博弈中达成“交易”。像案例l中的纠纷及其解决特征那样，在处理新型城镇化进程中与经济建设项目和涉农民生项目管理、分配相关的纠纷特别是镇村管理纠纷时，由于矛盾双方和纠纷性质的独特性，民间调解、人民调解几乎无法介入。同时，农民先入为主的“官商勾结”印象使得由地方政府主导的行政调解进程也非常艰难，甚至“流产”。因而，在“多闹多得，少闹少得，不闹不得”、“信访不信法”等心理的驱使下，农民常常选择信访，尤其是以缠访、越级上访、集体上访等方式来寻求权利救济，以使自身要求得到满足、自身利益实现最大化。 案例1：荣御，男，梧镇脚山村烂坝组农民，2014年3月2日到荣侗县信访接待大厅反映“污水处理厂强行征占其土地”问题。经荣侗县处理信访突出问题及群体性事件联系办公室交办，梧镇政府依法受理了荣御提出的信访事项，经调查核实，于2014年4月14日作出答复意见： “梧镇污水处理厂项目属省发改委节能减排项目，具体实施时间是2013年，由荣侗县住建局牵头，辛欣水务公司、县环保局配合，梧镇镇政府负责项目的征地和协调工作，其中主厂区和提升泵房土地按国家现行征地补偿标准水田47.6元/平方米进行补偿。你反映的土地户头是你父亲荣向明的名字，其中，涉及泵房位置的水田面积共计103.5平方米，补偿金额为4926.6元；涉及管网的临时用地面积共计355.5平方米，补偿金额为711元。土地由我镇副科级干部鞠少章、镇长助理阿丙和国土所工作人员屏殷负责丈量，补偿款已造册在梧镇财政分局兑现，镇政府工作人员多次通知荣向明到梧镇财政分局领取土地补偿款，你户以土地补偿价格过低为由不予领取。 梧镇污水处理厂项目根据县有关主管部门的安排部署进行征地，补偿标准按照现行补偿文件执行，你反映镇政府强行征占土地的事项不实，不是镇政府不兑现征地补偿款，而是你户以补偿价格过低不领取补偿款，所以不存在镇政府强行征占你户土地的行为。”(15) 诉讼如何在农村社会纠纷解决体系中承担“兜底”的角色呢？通常来讲，在当下农村纠纷解决体系中，诉讼机制被认为是纠纷当事人的劣后选择(王卫东等，2013)。这是因为在当下中国农民对解纷方式的选择偏好带有明显的由内而外的层次性和“差序格局”特征：“民间调解作为社区内的日常纠纷解决机制，消解着大量的接触性冲突；当纠纷升级、溢出社区时，主体会转而求助于正式的公共权威，以基层行政力量弥补民间调解之不足；法院诉讼则以明确、严格的程序规则面对较为复杂的矛盾冲突。在这个过程中，农村社会的纠纷解决体系也逐步由风俗习惯、人情道德、舆论压力过渡到国家政策、法律规范，这些方式交互作用、互相渗透，共同建构起一个满足多样化需求的多元纠纷解决机制。”(刘同君，2011)从国家政权建设的大视角出发来看，与派出所、工商所、司法所等乡镇层级的派出机构类似，人民法庭也是国家权力向农村、向基层延伸的重要表现，是举国体制和运动式治理的有机组成部分。在国家政权建设中，人民法庭具有调整农村社会秩序、促进法律向农村社会渗透、实现农民权利救济的功能(刘晓湧，2011)。当下，中国农村社会正逐渐孕育着对现代法律的需求，营造着乡村法治的社会土壤，乡村社会正逐渐由“无讼”社会和“法律不入之地”转向农民“拿起法律武器”以捍卫权利的法治社会。当然，这种转变却不是一帆风顺的，在农民“拿起法律武器”来捍卫权利时，正在遭遇着表现为行为选择权宜性、法律运作关系化、社会效果内卷化等的深层次困境(何绍辉、黄海，2011)。从对梧镇纠纷解决方式的比较分析可以看出，诉讼方式的确在农民权利救济体系中处于“兜底”的地位，诉讼、打官司常常是“没办法的办法”。 行政调解方式何以在农村社会纠纷解决体系中占有一席之地？在如何应对民事纠纷方面，不同社会阶层之间存在着明显差异：统治精英更少依赖行政性救济途径而更多诉诸法律渠道来解决纠纷；中下层社会阶层的人则更多依赖行政性救济途径，把日常纠纷诉诸政府。同时，居住地因素也明显影响人们的纠纷解决行动，相比于处于经济相对发达地区的民众(城镇与东部地区的民众)，处于相对落后地区的民众(农村地区与中西部地区的民众)更加认同也更偏好通过行政性救济途径解决日常纠纷，而不是选择法律途径(程金华、吴晓刚，2010)。因而，农村社会中的人们更偏好于通过行政性救济渠道来实现权利救济和纠纷解决。农村社会纠纷的解决依靠的是权威所施以的影响力。而村落社区中的权威是多元互动的，村庙的超验权威、民间的风俗习惯、政府的权力运作以及国家的法律条文都对民间纠纷起到调解与平息作用(赵旭东，2001)。行政调解方式正是依靠行政权威来实现对农民的权利救济和定纷止争。在新型城镇化进程中，为弥补人民调解方式的权威不足、应对和减缓其功能式微、增加诉讼前的机会选择，行政调解正成为农村社会纠纷解决的重要方式。 纠纷及其解决方式纷繁复杂，学界的相关研究成果亦是汗牛充栋，因此，无论是在实体论层面，还是在认识论层面，都亟须明确纠纷解决问题上的研究进路与分析维度。对此，笔者在方法论和研究工具层面将纠纷解决的研究划分为两种带有“理想类型”意涵的研究进路——解纷方式维度下的纠纷分析和纠纷维度下的解纷方式分析。这两种研究进路在因果关系、解释路径、研究视角、研究策略等方面均有所差异甚至对立。其中，解纷方式维度下的纠纷分析把解纷方式看作自变量，把纠纷(当事人)看作因变量，侧重解释不同解纷方式下的纠纷特征，常从实然视角出发，基于文献研究等进行结构—制度分析；而纠纷维度下的解纷方式分析则把纠纷(当事人)看成自变量，把解纷方式看成因变量，侧重解释不同纠纷(当事人)为何会选择不同解纷方式，以或然视角(即主观意愿测量)为主，基于问卷调查数据进行统计分析，同时也辅以实然视角下的过程—事件分析和个案“深描”。本文研究选择的是解纷方式维度下的纠纷分析这一研究进路。 纠纷当事人对权威类型和纠纷解决方式的选择，更多的是出于对某种权威在有效解决特定类型纠纷上所具有的理想预期，而这种对权威有效性的预期判断则是基于权威与特定类型纠纷之间的关联而形成的(陆益龙，2013[b])。对梧镇四种纠纷解决方式进行比较研究后发现，在处于新型城镇化进程中的农村社会里，人民调解、行政调解、诉讼、信访这四种正式的常规解纷方式，在解决纠纷方面“各有专长”，每种方式都对应着某些特定类型的纠纷，从而在整个农村纠纷解决体系中形成一定的分工与协作。其中，通过人民调解方式来解决的纠纷主要是发生在村庄内部甚至家庭(家族)内部日常生产生活中的传统型纠纷，通过信访方式来解决的纠纷近4/5是涉农民生项目和经济建设项目中的“项目类纠纷”，诉诸诉讼方式来解决的纠纷以婚姻家庭关系纠纷为主，通过行政调解方式来解决的纠纷则相对复杂多样。在面对由新型城镇化引致的新型矛盾纠纷时，相比于人民调解和诉讼方式，纠纷当事人更倾向于选择行政调解和信访这两种行政性解纷方式来实现权利救济。上述四种解纷方式所解决的纠纷在数量上都呈曲折增长的态势，并且在整体上已形成金字塔式的纠纷解决体系，从塔底到塔尖依次是人民调解、信访、诉讼、行政调解。 ①例如，在诉讼方式所解决的纠纷中，60%的纠纷可能是婚姻家庭继承纠纷，而不是物权纠纷或其他类型纠纷。但是，婚姻家庭继承纠纷总量中的60%并不一定是选择诉讼方式来解决的，而可能是选择人民调解或其他解纷方式来解决。 ②例如，询问“当遇到纠纷时，您将会选择何种方式来寻求解决”。 ③本文第一作者曾于2013年4月至2015年7月以挂任镇长助理的形式，在梧镇开展法律人类学的田野工作。遵循学术惯例，本文涉及的地名、人名、单位名等均为化名。 ④即围绕“全党抓工业，重点抓招商，突破大项目，着力调结构，全面建小康”这一主线，强化“干部执行力、落实力与综合素质提升”两个保障，突出“工业化、城镇化、农业产业化”三个重点，推动“党的建设、环境建设、小康建设及民生项目建设”四项建设，力争在“招商引资、项目建设、基础设施、社会管理集成创新及常规工作”五个方面取得新突破，最终实现“把梧镇建设成为工业重镇、经济强镇、文明新镇、和谐大镇”的目标。 ⑤为体现新型城镇化中以人为本、实现可持续发展的精神，在梧镇小城镇规划中，把“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的规划理念贯穿始终，科学考虑规划区的空间关系与功能布局，形成“一核”(城市生态观核)、“两区”(产业园区、城市发展区)、“两带”(城市形象发展带、绿化隔离带)、“五组团”(磷化工及荣侗电厂重工业区、民营经济创业园轻工业区、碧金大道商贸物流区、生态宜居生活区、生态保育区)的规划格局，大力实施工业化带动城镇化战略，高标准、高质量地推进特色小城镇建设。 ⑥因为行政机关在掌握和配置公共资源方面具有其他解纷主体无法比拟的优势，所以，行政调解对解决农村社会纠纷特别是其中的新型纠纷和复杂纠纷具有举足轻重的作用。 ⑦本文中诉讼特指由梧镇人民法庭所开展的案件审理活动和纠纷解决过程。梧镇人民法庭是荣侗县人民法院目前设立的16个派出人民法庭之一，负责管辖梧镇和点差乡两个相邻乡镇的案件纠纷，该法庭位于梧镇镇政府所在地。根据《最高人民法院关于全面加强人民法庭工作的决定》，人民法庭的案件管辖范围由基层人民法院在自己管辖的一审民事、刑事自诉和执行案件范围内根据实际情况确定，并向社会公布。本文中，梧镇诉讼纠纷是指由梧镇人民法庭在梧镇(或在监狱等其他场所)审理的民事案件，不包含刑事自诉案件、执行案件(因为执行案件主要是当事人对已生效的裁判内容向法院、法庭申请执行的纠纷，是关涉履行的“程序性”争议)以及在点差乡巡回审理的案件。因此，在本文所研究的梧镇诉讼纠纷中，被告住所地(经常居住地)或某些特殊案件(例如机动车交通事故责任纠纷)的发生地必须在梧镇辖区范围内。 ⑧纠纷解决虽然并非信访制度的设计初衷，但在实际运作中，信访逐渐成为发现并化解社会矛盾纠纷与不稳定因素的常用手段。 ⑨纠纷类型和具体事由的划分依据主要是最高人民法院2011年修改通过的《民事案件案由规定》。 ⑩在梧镇，村级人民调解委员会的推举结果经公告，群众无异议后，由梧镇人民政府行文批复。由此，梧镇各村人民调解员均在镇司法所造册备案。 (11)共计228件次，占以人民调解方式解决的所有纠纷(390件次)的近60%。 (12)在当下的项目治理中，梧镇的项目可分为经济建设项目和涉农民生项目，因此，在项目运作中，乡镇政权分别对应承担着发展生产和提供公共服务两项核心职能。 (13)在梧镇2009-2014年以诉讼方式解决的纠纷中，只有两起劳动合同关系纠纷。 (14)当然，这里统计的四种解纷方式各自所解决的纠纷总量并不完全等同于实践中纠纷的确切发生数量，因为存在同一件纠纷因经历不同解纷方式来解决而被重复统计的可能。 (15)信访意见摘录于梧镇人民政府制作的《关于荣御反映污水处理厂强行征占其土地问题的信访事项答复意见书》。
标签：人民调解委员会论文; 农村论文; 金字塔论文; 司法调解论文; 人民调解论文;
