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现代经济发展的历史过程业已证明，纯粹的市场经济不能自动地实现充分就业和价格水平稳定的目标。这些目标是政府的责任，也是政府经济政策的基本目标。从财政角度上说，要实现抑制经济周期波动、稳定经济发展目标，主要依靠财政政策中的两大武器，即自动的财政稳定器（Automatic Fiscal Stabilizer）或内在稳定器（Built-in Stabilizer）和相机抉择的财政稳定器（Discretionary Fiscal Stabilizer）。本文将分析这两种稳定器的含义、功能，并对我国如何完善财政稳定器提出一些看法。
一、自动（内在）财政稳定器
从某种程度上说，经济的自我调整特征表现出一种“自动性”，产生一种自动的阻止效应，抑制经济运行的上下波动。自动财政稳定器就是一种无需经常改变政府的经济政策而有助于减轻收入和价格波动的减振器，是存在于预算结构之中发生自动反应的机制。自动财政稳定器可依据不同的标准分类，一种是从预算结构角度划分，一般分为税收自动稳定器和支出自动稳定器；另一种是从对可支配收入产生影响的程度划分，一般分为直接自动稳定器和间接自动稳定器。
（一）税收自动稳定器与支出自动稳定器。
经济学家一致认为，国民收入的变化与由此而引起的税收收入的变化之间的函数关系，是内在财政稳定器的基础。在课税范围和税率保持不变的情况下，税收收入必将随着国民收入的变化而变化，从而对国民经济的波动产生抑制作用，这就是所谓的税收自动稳定器。税收收入与国民收入的这种关系被认为是税收或税制的收入弹性，也可以称为边际税收倾向（MPT）或边际税率。用公式可作如下表述：
MPT＝（△T／T[，0]）／（△Y／Y[，0]）＝（△T／△Y）·（Y[，0]／T[，0]）其中，T代表税收收入，Y代表国民收入，0代表基期，△代表变化（提高或下降）。正如宏观经济学中边际消费倾向（MPC）和边际储蓄倾向（MPS）表明了消费或储蓄与国民收入呈正向函数关系一样，税收收入也是国民收入的一个函数，是用“边际税收倾向”或“税收的收入弹性”概念来表示的。但是，MPT、MPC、MPS三者之间有些细微差别：随着国民收入的增加，MPC以递减的方式提高，MPS则以递增的方式提高，而MPT可能以递增的、不变的或递减的方式提高，取决于税收或税制的性质。
税收收入与国民收入之间存在着三种关系：第一，随着国民收入的提高，税收收入占国民收入的比率（T／Y）不变，也就是说，税收收入将以相同的比率提高。这说明，税收收入与国民收入之间的关系是一种不变的单位函数关系。第二，如果税收收入的提高速度快于国民收入的提高速度，则税收收入占国民收入的比率就会提高。这说明MPT＞1，税收收入与国民收入之间是一种递增的弹性函数关系。第三，如果税收收入增长的速度低于国民收入的增长速度，表明税收收入占国民收入的比率将趋于下降，则MPT＜1，这说明税收收入与国民收入之间的关系是一种递减的弹性函数关系。
图1解释了边际税收倾向（MPT）及其与作为总体财政政策的“自动稳定器”的关系。第一种情况描述的是比例所得税，MPT总是100／3%。第二种情况表明的是累进所得税，MPT随着国民收入的提高而沿着该曲线从100／3%上升至50%。第三种情况说明的是一种累退所得税，MPT随着国民收入的不断提高而从100／3%下降至50／3%。在这最后一种情况下，随着MPC越来越小，则MPS越来越大。另外，还有一种特殊情况，即边际税收倾向为零（MPT＝0）。这种情况只有在人均定额税制（Lump Sum Per Capita Tax）下才会发生。由于这种税的税收收入与国民收入水平毫无关系，因而，这种税制的内在可变性也就成为零了。
图1 单位弹性、弹性＞1、弹性＜1的边际税收倾向
由于税基规模与国民收入呈正相关变化，所有税收都会展示出或高或低的内在可变性。比如，累进税的内在可变性程度很高，比例税的内在可变性很低，而累退税就不适宜作为内在稳定器。当税收收入以“弹性”的方式反映了国民收入变化时，以自动的财政稳定器为基础的反周期稳定政策，其潜在能量相当大。例如，当来自民间部门的税收收入在经济繁荣时期的增长速度快于国民收入增长速度时，税收收入占国民收入的比率将会提高，其结果将对民间部门的购买力产生一种“抑制”效应（Dampening Effect），有利于实现充分就业，减轻可能出现的通货膨胀压力。相反，在经济萧条时期，国民收入下降，“弹性”税收可能使税收收入的下降速度快于国民收入的下降速度，相对地给民间部门留下更多的购买力，从而对萧条时期的经济产生一种“减振”作用（Cushioning Effect）。
表现在财政支出方面的自动稳定器，主要是转移支付计划，如医疗补助、贫困家庭补助以及失业救济等社会福利性支出。在经济萧条时期，由于国民收入下降，失业人数增加，需要补助的事项及数额增多，转移支付数额就要增加。这就使得国民收入的下降不会像没有转移支付计划时那么大，从而对经济体系产生一种减振作用。相反，在经济繁荣时期，越来越多的人得到工作，国民收入随之增加，失业救济金等项支出减少。这将对经济体系产生一种抑制作用，从而使国民收入的增加不会像在失业救济金不变的情况下那么多。
（二）直接自动稳定器与间接自动稳定器。
直接自动稳定器是指对可支配收入产生直接影响的自动稳定器，间接自动稳定器是指对可支配收入产生间接影响的自动稳定器。相对来说，直接自动稳定器比间接自动稳定器更为重要，其中包括个人所得税、就业（工资）税、失业救济支付；间接自动稳定器包括公司所得税和各项消费税。有时，直接自动稳定器也称为“一类”自动稳定器，间接稳定器也称为“二类”自动稳定器。间接自动稳定器在不严重的衰退期间作用很小，因为它们使私人支出增加的数量比它们使政府预算收入减少的数量实际上要少。
从经济发达的国家来看，个人所得税是最重要的直接自动稳定器，其原因有两个方面。第一，这些国家的个人所得税收入占财政收入的比重都在40%左右，同时一般又实行预提征税方法，因而它可以迅速反映个人纳税人的纳税义务对总体经济活动的变化。第二，个人所得税的累进税率结构提高了它对通货膨胀的抑制作用以及对经济不景气的减振作用。
就业（工资）税在预算的收入一方作为重要的自动稳定器，而失业救济支付在预算的支出一方作为重要的自动稳定器，二者在经济周期波动中相互配合，具有强大的减振作用。在经济繁荣时期，随着劳动就业的增加，就业税收收入增加，而失业救济支付下降，从而相对地使民间部门的购买力下降，抑制了通货膨胀。另一方面，在经济萧条时期，随着非自愿性失业工人的增加，就业税收收入下降，而失业救济支付增加，从而通过增加民间部门的购买力，对经济衰退产生一种减振作用。
在间接自动稳定器中，公司所得税十分重要。在经济萧条时期，公司利润下跌，公司所得税收入减少，从而给中央政府预算赤字造成压力，增加社会总支出；而在经济繁荣时期，公司利润增加，公司所得税收入提高，从而使中央政府预算产生盈余的能力，抑制一般价格水平上升趋势。在五六十年代，从公司所得税收入在西方国家预算中的地位来看，公司所得税是最大的自动稳定器。但是，由于公司所得税的收入易变性源于整个经济周期内公司利润水平变化，而不是源于税率的高度累进结构（Herber,1975,P.627）；又由于近20年来，公司所得税在收入方面已不是非常重要的税种，再加之它对可支配收入的影响是间接的，因此，同个人所得税相比，公司所得税已不再是主要的自动稳定器。
各种消费税的收入变化直接与总体经济活动的变化有关。在一般情况下，国民收入的高低意味着可支配收入的增减。可支配收入增加或减少，意味着社会对应课征消费税的经济产品的购买更多或更少。由此可见，中央（联邦）政府的各种消费税与总体经济运行的周期变化呈正相关。
二、相机抉择财政稳定器
凯恩斯学派经济学家认为，相机抉择的财政措施指的是政府为了补偿未预料到的社会总支出变化而采取的行动，因而相机抉择的财政稳定器被称之为“财政参数变化”（Fiscal Parameter Changes）或“人为决定”的变动。其形式包括改变税制、变换转移支付制度、改变政府对商品和劳务的购买支出以及其它方面的支出。当稳定政策包含了特别慎重的税收和（或）支出变化以实现总体经济目标时，它就被称为相机抉择的财政政策。用马斯格雷夫教授的话说，“就支出方面来说，扩张性的财政参数的变化（也可以说成是‘相机抉择’变化），既可以用引进一项新的支出计划，也可以用扩大一项原有的支出计划来实现……。从其相反的方面来说，一项财政参数的变化，既可以是一项原有税收的取消，也可以是税率的降低。相应地，限制性财政参数的变化，包括支出计划的终止，或者提高税率”。
相机抉择的财政措施，通过财政乘数的作用，对经济运行有强大的稳定作用。例如，政府降低税率，将导致国民收入的成倍增长，继而使税收收入大量增加；同样地，政府增加商品和劳务购买支出或转移支付，也会导致国民收入的成倍增长。但是，由于在国民收入增加的同时，税收收入也在随之增加，相应地减少一部分可支配收入，因而在相机抉择财政措施内部会出现一种自我抵消效应。
财政乘数是重要的相抉择财政稳定器，它的稳定作用与边际税收倾向有直接关系。像储蓄杠杆一样，税收在国民收入流中也可以起一种杠杆作用。这一点可以用边际消费倾向（MPC）、边际储蓄倾向（MPS）和边际税收倾向（MPT）之间的相互作用来说明。在一个封闭性经济中，没有政府，乘数值是K＝1／（1－MPC）＝1／MPS。如果政府存在，政府就要课税，该乘数值K成为：K＝1／[1－MPC（1－MPT）]＝1／（1－MPC+MPC·MPT）。为了简化起见，假定经济中的MPC是0.80，社会储蓄全部都被税收取走，因此，MPT是0.20。当仅考虑储蓄杠杆时，乘数值是1／0.20＝5；当只考虑税收杠杆时，乘数值为1／（0.20+0.80×0.20）＝1／0.36＝2.77。边际税收倾向的制约作用是显而易见的。当乘数是5时，政府增加100个货币单位的支出，将导致国民收入增加500个货币单位；而乘数为2.77时，它所导致的国民收入增加量仅为277个单位。
相机抉择的财政措施所具有的稳定作用，是通过它们对总需求的影响来实现的。而不同的相机抉择措施，或者说，选择不同的政策载体，对经济的影响程度有所不同。比如从增加总需求的相机抉择财政稳定器来看，在经济不景气时期，要扩大国民收入，实现充分就业目标，财政当局可以利用三个典型的方法（如图2所示）。第一方法是假定税率不变，增加政府支出。这时，财政支出必须根据QE[，1]（＝E[，0]P）的大小来增加，使新的国民支出曲线（C+I+G[，1]’）在X[，1]K曲线上与R[，0]R[，0]曲线相交。第二个方法是假定政府的财政支出不变，采取减税政策。这时必须降低税率表，使新的国民收入曲线R[，1]R[，1]在X[，f]K曲线上与（C+I+G[，0]’曲线相交。在这一政策下的新的均衡点是E[，2]。第三个方法是扩大平衡预算的政策。为了使新的国民支出曲线（C+I+G[，2]’）和新的国民收入曲线R[，2]R[，2]在位于E[，0]正上方的X[，f]K曲线上相交于E[，3]点，就必须根据E[，0]E[，3]的大小来增加财政支出，同时还必须相应地适当提高税率。
图2 以实现充分就业为目标的相机抉择的财政稳定器
在此图中，与初始的财政支出水平G[，0]’对应的国民支出曲线是（C+I+G[，0]’，而与初始税率表对应的国民收入曲线则为R[，0]R[，0]。再进一步假定，为实现充分就业，国民收入必须是0X[，f]。按照既定的税率表，与0X[，f]对应的可支配收入是0D[，1]；而按照既定的财政支出水平，与0D[，1]对应的国民支出是D[，1]Q。因而，国民支出使充分就业国民收入下降E[，1]Q。这样，在这两者之间就存在着一种差额，西方经济学家称之为“通货紧缩缺口”。由于这个缺口的存在，均衡国民收入就不是0X[，f]，而是由R[，0]R[，0]曲线与（C+I+G[，0]’）曲线的交点E[，0]解决定的0X[，0]。
当然，实现充分就业目标的途径多种多样，并不仅限于上述三项措施。图2已经很清楚地表明，为了将国民收入水平提高到0X[，f]，其基本条件是使国民收入曲线和国民支出曲线在X[，f]K曲线上相交；政府通过改变财政支出和税率等，形成许多满足这个条件的政策组合。例如，如果同时采用适当的减税和支出扩张两种方法，就能在E[，1]E[，2]线段上的任意处确定均衡点。如果适当增加支出和轻微增税组合，也能在E[，3]和E[，1]之间确定一个均衡点。
图2 以实现充分就业这目标的相机抉择的财政稳定器
三、对我国健全财政稳定器的几点建议
从建立和完善自动财政稳定器来看，我国近期财税改革的重点应是尽快建立弹性税制和社会保障体系。
（一）建立弹性税制必须从完善税制结构、调整税率结构两个方面入手。
就完善税制结构来看，我国目前已经形成了以所得税和流转税并重的税制模式，这种模式基本上适应了我国目前的经济发展阶段，今后税制改革主要任务应是完善所得税体系、流转税体系和财产税体系。就所得税制来说，1994年1月1日起新实施的企业所得税和个人所得税，都分别统一了税法，为实现公平课税创造了条件。但企业所得税制尚未完全合并，内外资企业还有别，特别是个人所得税制仍存在较大的问题，即只规定一个标准扣除额，而没有照顾到不同纳税人的经济状况分立扣除项目，这是今后改革需要完善的方面。就流转税制来说，新实施的税法扩大了增强增值税课税范围，并开征了消费税，无疑会增强流转税的收入弹性。
就调整税率结构来看，按照国际惯例，所得税实行累进税率制，流转税实行比例税率制。我国新税制在一定程度上解决了增值税税率档次过多，个人所得税率不符合公平原则和国际惯例等问题，同时，企业所得税税率结构也表现出一定的弹性，即区分了大中小企业，并相应地适用15%、24%和33%的税率。
但是，在我们看来，个人所得税存在问题还很大。第一，税率档次过少，有失公平。一般来说，税率档次太少，常常会造成同一档次纳税人的税收负担不同。第二，最高边际税率偏低。我国最高边际税率适用于月应税所得10万元以上部分，税率为45%。这一税率偏低，不只是对超过10万元以上部分所得而言，更重要的是压低了对月应税所得在2万至10万元之间的所得征税。试想中国人有谁在一个月内仅工资或薪金一项收入就达10万以上？要是月工薪2万元，可能就是最高收入阶层了。但由于最高边际税率偏低，试图通过征收个人所得税调节月收入2万元以上的个人收入分配就会成为泡影。我们认为，个人所得税的最高边际税率可调高到60%。这比西方国家在50年代和60年代的80—98%的最高边际税率低得多，而相当于80年代初同等经济发展水平国家的最高边际税率。第三，扣除单一。新税法只规定月扣除800元的标准扣除，没有照顾到纳税人的不同情况，不利于家庭负担重的纳税人。在现行的计划生育政策下，可以暂不考虑纳税人抚养子女的多少，但不能不考虑赡养老人、家里有无无劳动能力者。在今后的税制完善中，至少应规定后两项的扣除数额。
就企业所得税率结构来看，新的企业所得税率结构，实质上实行的是三级全额累进税率制。这种税率制度同以前的比例税率制度相比，显然增加了弹性，但边际税率有些偏低，不利于组织财政收入。同时，我们建议，为了鼓励竞争，提高生产效率，企业利润率超过20%后，每提高1个百分点税率可降低1个百分点；为了刺激出口和进口替代，企业净出口比率每提高1个百分点税率可降低1个百分点。
（二）建立社会保障体系必须从改变财政支出结构以及开辟新的资金来源渠道入手。
在社会主义市场经济条件下，企业是追求利润最大化的行为主体，企业会根据经济波动所要求的生产经营状况增减劳动力需求。当经济萧条时，企业生产不景气，将辞退一些职工，造成部分劳动力失业。同时，社会上还有很多退休职工以及生活困难的家庭，这些个人和家庭都需要有基本的生活费用保障。政府要担负起这个责任，就必须改变目前的财政支出结构，同时建立相应的资金来源渠道。
就改变财政支出结构来看，财政改革的重点在于增加转移支付预算，取消生活补助性质的财政补贴。第一，适应市场经济发展的要求，建立转移支付预算，为失业者、无工作能力者、退休者提供基本的生活费用。第二，取消过去以副食补贴为代表的不管贫富而“人人有份”的财政补贴，把这项支出合并于“转移支付”项目中。
就开辟新的资金来源渠道来看，我国应尽早开征社会保险税。开征社会保险税，不但有利于减轻企业负担，促进劳动力的合理流动，而且更重要的是为政府建立社会保障体系奠定了资金来源基础。关于这方面问题的讨论较多，本文不再赘述。
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