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一、引论：理论史简要回顾与本文的任务
经济学从本质上说是一门关于稀缺资源的选择科学。而对制度这种稀缺资源的选择问题，莫过于人们在政府制度与市场制度之间所进行的利弊权衡，优劣选择了。它构成三百多年经济学史的基本主题，是现代社会经济面临的现实问题。
从大的经济学说史脉络来看，对政府与市场的关系的认识大致经过了古典混沌——近代分异——现代整合的演变轨迹。在古典经济学中，政府与市场这两种制度安排是统一纳入以形成“国民财富”的性质和原因为核心问题的政治经济学理论体系中来认识的，并没有在理论上正面把它们作为两种具体的制度安排分离开来，对其相互关系作出全面系统的逻辑论证；也就是说，政府与市场在古典经济理论中尚处于一种混沌未开的原始状态。在近代经济学中，由于资本主义政治经济发展及其矛盾的复杂化，经济学家对政府与市场的认识发生了明显分异：一支是以马克思为代表的经济学理论，认为资本主义经济危机的根源在于其私有制和自由市场制度的自发性、盲目性和无政府主义，因此当然要由以公有制为基础的，无市场货币关系存在的社会计划经济所取代；实际上是充分肯定政府制度安排，否定市场制度安排，这种理论是后来社会主义实践者们建设行政指令性计划经济体制的基本蓝图和依据。另一支是以马歇尔为代表的新古典经济理论，摒弃历史的和政策的因素于理论之外，只把政府作为既定的“背景条件”，从而专注于市场变量决定问题的研究，它从经济个体的经济行为入手，以价格为中心，研究市场经济的一般均衡和局部均衡机制，精细地揭示了市场配置资源的内在机理；这实际上是把市场看作是资源配置的唯一机制，而且是一种无摩擦、无成本的“理想机器”，从而在另一个极端上对人们认识和把握政府与市场关系提供了具有“片面的深刻性”的经济学说。在现代经济学中，伴随着东西方社会政治经济实践在近一个世纪的戏剧性演变，人们对政府与市场这两种制度安排在性质上、职能上及相互关系上的认识大大深化，在更完整的理论框架下使之得到各种形式的整合。
从现代经济学各理论流派的观点来看，对在政府与市场问题上虽然不时有“分异”，如哈耶克、米赛斯、弗里德曼等对自由市场的颂扬而兰格、加尔布雷斯对政府计划和政府政策的辩护等，但就大趋势上看是趋于“整合”的。凯恩斯首先为市场经济中的政府干预做出了“革命性贡献”，福利经济学对市场失败及其对策——政府干预提供了原则和方向，公共选择理论对政府市场的失灵问题及政府制度运行提供了经典的经济学解析。而对政府与市场最为成功的“理论整合”，要树以科斯为首的新制度经济学理论，这种理论以“交易费用”为基本分析工具，把政府与市场看作是两种可以相互替代的资源配置方式和具体制度安排，从而在理论上很好地回答了两者的性质、规模、优劣和边界及其动态演进规律。
归纳经济学说史关于政府与市场问题的不同观点，有四种类型：(1)在理想的正义和理想的市场之间进行理论比较所形成的观点， 如古典学派的各种观点；(2)在理想完善的政府与现实不完善的市场之间进行比较所形成的观点，如传统社会主义经济学的观点；(3)在理想（完善）的市场与现实（不完善）的政府之间进行比较所形成的观点，如新古典学派及各种自由主义经济学的观点；(4)在现实（不完善）的政府与现实（不完善）的市场进行比较所形成的观点，如西方新政治经济学尤其是新制度经济学的观点。
在经济改革实践的召唤下，我国经济学家近年来将新制度经济学理论和方法用于分析和把握我国市场化改革的性质、限度和方式取得了可喜成果（见盛洪，1994）。但是，由于传统行政指令性计划经济实践及其反映在人们思维中的官本位偏好结构，往往对市场的缺陷和政府干预的意义认识和把握的较强烈，而对于政府失败和市场化意义则往往有意无意，自觉或不自觉地存在诸多“认识误区”或“理论障碍”。也就是说，对政府与市场的关系理论上具有很大的“不对称性”，在实践上往往是处于“非均衡”状态，尤其是对于长期在“计划经济学”纷围中从事国民经济管理和宏观经济学研究的人们来说，就更是如此。鉴此，我们认为，利用现代制度经济学理论和方法，对政府与市场问题从正面比较的角度再做重新审度，将是很有意义的。
二、政府与市场：现代经济两种基本的制度安排
在现代社会经济制度体系或制度结构中，政府与市场是两种最基本的制度安排。所谓“制度安排”，就是指“支配经济单位之间可能合作与竞争方式的一种安排”（诺思和戴维斯，1976），简单地说就是约束经济行为主体的一种交易规则。政府与市场这两种基本制度安排在性质上的差异性可以从三个方面来分析。
首先，从交易对象来看，政府制度适应于交易与配置“公共品”资源而产生，而市场制度适应于交易和配置“私人品”资源而形成。整个社会的总经济资源可以大致分为两大类。一类是具有外在性、共享性和垄断性的资源，称为“公共品”(Public goods)，包括给人们带来负效用的“公共坏品”(Public "bads")，如国防、公安系统、 公共道路、节日烟火、环境污染以及制度规则等；另一类是具有独立性、排他性、竞争性的资源，称为“私人品”(Private goods)， 这种资源在数量上占绝对优势。一般来说，对于公共品的交易和配置适合于用政府组织形式来进行，而对于私人品的交易和配置则适合市场组织方式来实现。但是，现实中大量的资源往往不是纯公共品或纯私人品，而是兼有公共品性质和私人品性质，如自来水和电力、教育、卫生、信息服务等，就既有公共品的经营垄断性又有私人品的消费排他性，对这些资源究竟由政府还是由市场来组织交易和供给配置，就不宜绝对地下结论。
其次，从交易方式上来看，所谓政府制度就是通过政府与其他经济当事人以强制性的命令——服从关系来进行交易、实现资源配置，而市场制度则是通过平等当事人之间进行的自愿交易来实现资源配置。制度作为一种调节人与人之间关系的行为准则，显然要基于当事人的“同意”（无论是自愿或被迫）来运转。当某种交易所引起的成本或收益不涉及两个人之外的其他当事人，采用市场方式显然是最有效率的；因为人们可以很容易地通过“同意”达成一项利己的契约（进入市场），也可以很容易地通过“不同意”拒绝与所有可能接触到的交易对象签约（退出市场），从而避免一项交易可能给自己带来损失，实现各自收益最大化。当两俩从交易后果存在外部性、交易活动必须在两个以上的更多人“一致同意”的情况下才能进行，就需要采用政府的共同谈判形式和强制性协调方式来保证交易的效率，当然这种强制性决策、供给、履行和报偿的交易方式，既带来了交易成本的节约和规模效益，同时也产生了另外的交易成本和效益损失。同样地，现实中也大量存在着既适宜采用政府方式又适宜采用市场方式的交易状态。
再次，从交易目标来看，政府制度是一种基于社会福利目标的“公共选择”，而市场制度是一种基于私人利益目标进行“自主选择”的制度安排。公共品资源的交易和配置关系到社会上每个人的利益，因此属于“公共选择”的问题；公共选择可以有各种不同的形式，如按“习惯”或“惯例”作出，由一个“独裁者”作出，通过“民主”投票作出，在现代社会经济中一般采用民主政治的方式，或以直接民主制和代议民主制，由政府作出决策，无论如何政府本身可以理解为负责履行供给公共品、进行公共选择一种特殊社会机构；在政府负责供给公共品实现资源配置的场合，存在一个基本问题就是政府能否真正代表公众的利益以社会福利最大化为目标，现实中存在的政府并不一定以社会福利为其决策的目标函数，而往往服从于经济中某些特殊集团的利益。市场制度有效运转则是建立在经济行为主体“自主决策”的基础上，各经济行为主体在既定的产权制度下以个体利益为目标，自主经营、自负盈亏、优胜劣汰，从而达到有效配置资源的效果。
在现代经济中，政府与市场作为两种基本的制度安排在现实中都是以不完善的形式而并存的，百分之百的政府经济如同完全纯粹的市场经济一样在现实中是不存在的，问题是如何将这两种本身又是稀缺资源的制度安排进行恰当的“再配置”，在均衡点上实现全社会效用满足的最大化。对此，我们可以运用社会福利函数和社会生产可能线来描述和分析。
三、市场失效与政府管理
我们已经指出，正如政府只是适用特定资源配置和交易目标的一种制度安排一样，市场作为一种具体制度安排，它必然不会是“全能”的，而且在实际运行中会离“理论假定”而去，出现各种“不尽人意”的故障或问题。对于市场失效问题的研究在现代经济学文献中已论述的相当充分，这往往成为各种政府干预说的立论基础。
应明确区分不同性质的市场失效。一种是在市场正常发挥职能的情况下，依据一定的价值判断认为它解决问题的后果是“不理想”的，我们称这种情况为“市场负效应”。再一种情况是，市场作为配置私人品资源的特定制度安排，它本身当然不能对具有公共品性质的资源进行有效配置，这种“失效”同样与市场本身运作状况无关，是市场“拿它没办法”而造成的，因而也不能“怪罪”市场，强加给市场“负责”的，我们称之为“市场无能”。第三种情况是，由于市场本身在现实中“不完全，不能有效运转而造成的配置无效率或利益损害问题，这才是真正的“市场缺陷”或“市场失灵”，市场失效使政府管理或政府干预成为必要，虽然市场失效并非政府管理的充分条件。政府管理有两个基本内容：（1）宏观调控，包括总量调控和结构调控， 一般是通过财政金融政策、收入分配政策和产业区域政策等对国民经济宏观运行状态进行预期（计划）性或即期性调节或控制，其目的是要保证经济稳定增长、公平分配及结构比例协调均衡。（2）微观规制， 即政府根据一定的规则从微观方面对有关经济行为主体（主要是企业）进行限制，以解决各种市场失效问题，又称政府规制或公共制度。
政府规制可分为间接规制和直接规制。间接规制是以形成和维护竞争秩序的基础为目的，不直接介入经济主体的决策而仅只制约阻碍市场机制发挥职能的行为，一般通过司法程序来实施。直接规制是由政府（行政机关）认可和许可的法律手段直接介入经济主体决策，以防止发生与自然垄断、外在不经济和非价值物品有关的、在社会经济中不期望出现的市场结果为目的。直接规制又可分为经济性规制和社会性规制两种。前者是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可、注册、审批、命令、行政指导等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为所进行的规制。后者是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量及伴随其供给而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制，其主要手段包括：禁止特定行为，营业限制，资格制度，检查鉴定制度，基准、认证制度等。
经济性规制的产业一般包括电力、城市煤气、邮政、电信、广播、铁路、国内航空、银行、证券、保险、烟草等。这些特定的产业具有构成垄断结构的技术经济特性，成为经济性规制的基本依据。实现经济性规制的目标一般有：（1）限制垄断价格决定，以便实现资源有效配置 ；（2）提高企业效率（Internal Efficiency）；（3）避免不合理的收入再分配对消费者造成损害；（4）保证企业财务（Corporate Finance）的稳定化等。
四、政府失败与市场化改革
市场的失败往往引起政府干预或政府管理（调控或规制），即使在一个市场经济非常发达的社会中，许多涉及众多人利益关系的经济事务，也不是由市场机制来加以解决的，而是由社会成员通过某种政治程序或通过政府决策加以解决的，市场不能解决或解决不好的社会经济问题，可以换一种方式用政府调控或规制的办法来加以解决。但是问题在于，市场解决不好的问题，政府也未必能解决的好；即使政府能够解决，政府决策过程中也会存在这样那样的问题。如同市场存在失效一样，政府也存在诸多形式或在诸多问题上存在“失败”。政府失败同样可以划分为“政府负效应”、“政府无能”和“政府缺陷或失灵”三种类型。
政府失败造成资源低效配置和社会福利损失，从而在相反的方向上引发了市场化改革运动。所谓市场化改革，从广义上来说，就是经济当事人为谋求获利机会而从低效的政府制度转向高效的市场制度的一种制度选择行为，它是政府失败在制度安排和制度选择上的一种经济理性回应。其基本内容包括：改善政府管理方式，转换政府管理职能、收缩政府管理范围、放松政府管理强度等，其基本思路就是在政府管理中注入一些市场因素，把政府干预收缩到适度的边界，以减轻政府失败的不利影响。
针对“政府负效应”问题，市场化改革的主要任务就是要使政府能够以程序化、法制化、科学化的方式参与调控和规制市场运行，努力避免政府行为对市场本身正常运行机制的损害。这种改革活动包括：增加政府宏观经济理性和宏观调控能力、完善财政金融等宏观经济政策体系；将激励直接引入政府经济性规制当中，使个人努力程度与利益获取能力保持一致，给予企业以适当的竞争激励和效率诱导（其手段包括特许投标制、区域竞争、社会契约或成本调整契约制价格上限规制、效松规制等）；合理确定收入分配公平原则，使公平目标与市场效率相互兼顾，制订合理协调的区域发展战略等。
针对“政府无能”问题，市场化改革的基本任务就是：把一些本该用市场配置的大量社会经济资源由政府手中转归市场来进行，使市场在社会经济资源配置中起基础性或基本性的作用，同时对于一些具有公共品性质的资源施以适当的非市场手段来进行配置，很好地发挥政府对市场运行的宏观调控作用。其主要举措就是：大量发展非国有经济，大大缩小国有经济规模，实现国有民营化，改革公有产权制度，形成多种经济成份并存的产权格局；大力培育和发展各种形式和层次的市场组织，使一切私人品性质的资源原则上都由市场来配置；转换政府管理职能，使政府成为一种真正组织和供给公共品、主要转司宏观调控及适当的微观规制职能的制度安排。
针对“政府缺陷”的市场化改革，其基本内容是建立完善的民主政治制度。其一是要明确界定政府经济管理权限，保证政府权力不致分割国民的自由选择权；其二要对政府管理权力进行必要的程序控制，关键是要确保利害关系人的听政权利、知情权利和参与权利；其三要对政府行为进行必要的司法控制，将普遍行政行为特别是行政机关的经济规制行为纳入司法审查范围，对于因政府滥用职权造成公民或企业受损害或损失者给予相应赔偿或补偿。
五、结束语：在试错中寻求“均衡点”
历经十余年的市场化改革的发展，人们对政府和市场这两种制度安排的性质、职能和关系的认识和把握，虽经历了多次反复和曲折，但时至今日无论在深刻性上还是在全面性上都已具有相当的科学层次。但是由于计划经济的思维定势和实践惯性，人们在中国国民经济管理问题上，在政府与市场之间尚存在很大的“信息偏在性”和“理性非对称”。一谈到国民经济管理，往往习惯于从政府的视角去审视和研究问题，从而使诸多现实问题的解决囿于传统的樊篱无法得到实质性的解决。
本文的目的，就是试图在宏观经济运行发展和宏观资源配置的基本制度安排及其抉择问题上，利用现代经济学特别是制度经济学的理论和方法，把政府与市场“一视同仁”地正面纳入宏观管理战略视野来加以审度，从而在全面的、科学的意义上归纳总结这两种基本制度安排和资源配置方式各自的性质和地位、以及它们应有的规模和界限，以便能为真实地把握国民经济管理中的诸多现实具体问题提供一个基本理论框架。
本文的基本结论是：宏观管理战略的“要害”，不是用理想的政府去替代不完善的市场，也不是要用理想的市场去替代不完善的政府，而是要在不完善的现实政府和不完善的现实市场之间，建立一种有效的选择和协调机制，使人们能根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，在不断的试错中寻求政府与市场的“均衡点”。虽然在现实中这个“均衡点”可能是永远达不到的，但成熟的宏观管理战略至少应保证使实际的选择不致越来越偏离均衡状态。
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