市场经济呼唤社会保障制度改革——略论失业保险制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,市场经济论文,失业保险论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于社会保障，世界各国的认识有这样或那样的区别，一般来说，社会保障就是国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度。我国的社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。其中社会保险是社会保障中的重要组成部分。当前随着我国经济体制改革的不断深化，企业破产和兼并现象越来越普遍，城镇企业职工非自愿失去工作岗位的现象逐渐增多。失业是随着引入竞争机制以后，现代经济运行中不可避免的一种正常的社会经济现象，但随着失业人数的不断增加，我国在计划经济时期制定的失业保险制度在运行中已显出不少弊病。本文仅从几个方面阐述失业保险制度改革的问题。
一、我国目前失业的特征及根源
国有经济调整中冗员、下岗人员呈以下几个特征：
1.国有企业的人员富余与资产闲置并存。
社会主义市场经济的本质要求是社会资源优化配置在国家宏观调控下通过市场来进行，国有资产是一种重要的生产要素，也要通过市场实现合理流动，优化配置，全国清产核资结果表明，截止1995年3月21 日，我国拥有的国有资产总量达51920亿元。这样巨额的资产结构僵化、 运转不灵、部分闲置、经济效益不高的倾向，亟待调整。
据调查，凡是富余职工较多的行业，企业一般闲置的资产也较多，特别是在停产，半停产，关闲重建等困难企业，资产闲置与劳动力的富余互为因果，形成恶性循环。相当多的闲置资产是因为低水平的重复建设，使得部分产品在市场上饱和滞销，或者由于设备老化，产品陈旧，在市场上销路不畅，因此只能一再限产，企业富余人员只好下岗待业。因此这就决定了富余职工的重新配置必须与优化资产结构，与盘活资产存量与企业兼并及资产重组结合起来，通过资产的优化达到劳力配置的优化。
2.很多人没活干与很多活没人干并存。
如上所述，国有企业中富余人员大约有1500万人之多，很多人没活干；但同时国有企业在走向现代企业的进程中，企业所紧需的高级管理人才和技术人才却相当缺乏。比如熟悉国际贸易的人才、外语人才、掌握经济法规人才、操作现代设备人才等。传统的国有企业的人员难以适应现代企业制度的需求，急待提高现有人员本身的素质。国有企业近年由于总体不景气，高级人才的流失十分严重，中西部地区情况尤为明显，据1990 年全国人口普查资料显示， 西部九省区大专以上文化程度的为281.08万人，占总人口的1.23%，低于全国平均水平0.36个百分点，其中云、贵、藏不足1%，因此提高劳动者素质， 加强成人职业教育刻不容缓，必须把优化国有企业的人员结构与合理开发劳动力资源，提高劳动者素质结合起来。
3.国有企业职工下岗与农民合同工上岗并存。
近年来，国有企业作为国家安排就业主渠道的功能日渐弱化，1985年，城镇新就业人员813.6万人，其中499.1万被国有企业和单位所吸收，占当年就业总量的61.3%，而到1994年，国有企业和单位吸收就业的能力降低为41%，并且还在继续下降，非国有经济单位成为吸收劳动力的广阔市场。
与国有企业职工大批下岗形成强烈反差的是农民合同工大批进城，大量上岗，这一是由于近年来乡镇企业就地消化农村剩余劳动力的能力在下降，二是由于市场的发育使技术密集型企业的竞争力优于劳动密集型企业，乡镇企业也在升级换代，从1994年到1997年，由于乡镇企业发展的速度在放慢，所以农村产生了大量的富余劳动力。
农民合同工上岗与国有企业人员下岗，从本质上说是劳动用工市场化机制优于计划经济机制。合同工具有较强的就业竞争力，其劳动力价格低廉，没有国有企业社会保障的沉重负担，他们吃苦耐劳，端着“泥饭碗”，易于管理，因此有的国有企业，宁肯让本企业部分职工下岗待业，也要雇佣农民工从事苦、脏、累、险的工作，其根本原因是在用工成本上，农民工具有比较优势，因此，这无形中加剧了国有企业职工下岗趋势。
4.新就业者的首次就业、离退休者的二次就业与在职转岗者争岗并存。
依据1990年全国人口普查资料，可以得出“九五”时期劳动力自然增长的清晰判断，相对于“八五”时期和“七五”时期而言，“九五”时期劳动力自然供给的压力相对减轻，这对于“九五”时期实现国有经济的调整是一个难得的机遇，“八五”时期劳动年龄人口净增5630万人，而“九五”时期增加5124万人，比“八五”时期减少506万， 即便如此，“九五”时期新增就业人口每年也超过1000万人，根据国际上通用的“劳动力参与率”的概念，我国平均劳动力参与率为84.26%， 这样预计在“九五”时期由于劳动年龄人口增加使实际要求增加就业4356万人，实际每年新增加就业者871万人。
从国有经济调整的实践来看，近年来我们在劳动就业体制方面做过许多有益探索，如优化劳动组合，劳动合同制等，但改革的措施没有完全到位，现在由此产生的深层问题都已积累到“九五”时期，如破产企业人员安置问题、停产半停产职工出路问题、合同期满劳动者续聘问题、机关事业单位人员分流问题，这些职工的转岗问题与新就业职工的争岗问题日益尖锐。
另外，我国现有离退休人员，每年有10%－20%由原单位返聘或受聘于外单位，形成离退休人员的第二次就业，国有企业为了使更多的下岗人员分流，允许在接近退休年龄5年内的职工提前退休， 这虽然减少了待业人员的人数，却同时增加了退休人员的人数，这些提前退休的人员在年龄上存在优势，他们比正常退休者更易于进入第二次就业的队伍，这支与在职转岗者竞争的队伍更加壮大，下岗者就业的空间变得更加狭小。
分析产生上述现象的根源，是因为社会保障制度的改革尚不到位，严格地说，其改革的滞后已经拖了企业改革的后腿。目前，国有企业养老保险的方案在全国尚未统一，基金计发办法五花八门，尤其是养老保险的个人账户制度的改革力度不够，社会统筹的“大锅饭”依然存在，因此上缴基金少、支付基金多的“受益户”企业通过增加退休人员而更加受益；上缴基金多、支付基金少的“贡献户”企业也愿意增加退休人员，以减少吃亏。
5.国有企业下岗职工自谋职业与留恋国有企业的矛盾心态并存。
国有企业下岗职工再就业困难，除了年龄偏大，技能单一，文化素质不高之外，还存在着择业心理的障碍。造成国有企业职工留恋本企业的一个重要原因就是国有企业有比较高的社会声望和比较完善的社会保障制度。由于企业亏损，虽然有些社会保障待遇得不到兑现，但职工觉得是暂时现象，所以离开本企业自谋职业与滞留本企业的矛盾心理十分突出，有的下岗职工宁肯领取微薄的救济金，也不去自谋出路，他们说：“国有企业就像我七老八十的老娘，她活一天，我就跟她一天。”大有“饿死事小，失节事大”的悲壮意味。
二、社会保障制度改革的目标与原则
我国失业保险制度改革的最终目标是：建立规范的、覆盖全体城镇职工，费用由国家、企业、个人三方面合理负担的，失业救济与再就业紧密结合的，国家立法并依法实施的失业保险制度。
我们在失业保险制度改革中应遵循以下几项原则：
1.依法实施的原则
通过国家颁布的法律，建立失业保险制度，用法律保障失业保险制度的实施。
2.失业救济与扩大就业相结合的原则。
任何一个国家的失业保险都不能包揽和全部保障社会所存在的失业现象，提出消灭失业现象既不现实也不可能，我们只能是通过完善失业保险制度最大限度地减少失业现象，降低失业率，缩短职工待业时间，因此必须实行实业救济、转业训练、生产自救和职业介绍四位一体的社会化服务，把失业现象由企业“内部消化”逐步走向彻底从企业剥离交由社会管理，让企业走向用工市场化、失业保险社会化，实现失业保障与促进再就业的双重目标。
3.失业救济低标准、广覆盖的原则
我国既是人口大国，也是就业大国，在职职工数以亿计，一个百分点的失业率就意味着有百万失业大军，因此一定要使失业保险制度广为覆盖，最终实现每一个城镇就业职工都在失业保险制度的安全网内。另外，由于我国经济发展总体水平不高，人口众多，底子很薄，不能把失业救济的标准定得很高，因此要与我国的经济实力，与企业的经济承受能力，与保证失业者最低生活水平相适应，随着国家经济发展而逐步提高待遇水平。
4.国家、企业、个人共担失业风险，合理分摊负担的原则。
我国经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济，企业用工与职工就业市场化是必然趋势，因此国家、企业和个人应共担失业风险，合理分摊失业保险基金，职工个人在失业时有向国家索取最低生活资助的权力，国家有向失业者提供失业救济的义务。
三、完善社会保障等配套制度，推动国家经济平稳调整
搞好国有企业要着眼于整个国有经济，应当根据国有经济在整个国民经济中所应当发挥的功能来确定国有经济的产业分布、行业分布和地区分布，对国有经济实行战略性的结构调整，为使这种战略性调整得以实现，必须对整个国有企业实施相应产业政策。在不同层次的分布中有进有退，有取有舍，这种国有经济的战略调整是非常艰难的，它即要解决国有企业多年来遗留和积累下来的老问题，还要解决在市场经济发育过程中出现的新问题。
劳动者是生产要素中最富能动性的要素，国有经济战略调整的全过程离不开劳动力的优化组合和重新配置，因此要紧密配合企业改革的新趋势，不断深化和完善社会保障制度的改革。
国有经济调整的实践已经证明：加快完善社会保障制度，继续出台一系列配套改革已经成为推动国有企业平稳调整的重要前提。为此，提出以下若干相应的对策：
1.在产业、行业、地区分布优化的前提下，创造新的就业岗位，安置就业人员。
国有经济进行战略性调整，首先要明确国有经济的功能，十五大报告中明确指出，国有经济在关系国民经济命脉的重要部门和关键领域要占支柱的地位，本应由国有经济重点发展的公共性、公益性和基础性产业投资明显不足，而适合非国有经济发展的一般加工业，由于各地方为获得短期财政收益，大规模重复投资。另外，各地区之间应当根据资源禀赋的差异发挥各自的长处，优化产业结构和行业结构，这一点并没有牢固地成为各地建立企业的指导思想，因此形成各地产业结构趋同化。再者，地区产业分布相互阻隔，专业化生产和规模化经营的水平很低，大多数企业形成“小而全”或“大而全”的生产工艺流程，这是影响国有企业宏观经济效益的根本原因。
另外，国有经济还应占据垄断性产业和关系国家安全的军工、通讯和机密性产业。为了提高产业组织化的程度，应当在国家产业政策和长远规划的指导下，抓大放小，组建和加强以国有股份为主的大型企业集团和国有独资企业，形成巨大的规模经济效益。在本世纪末和下世纪初，加强国有经济在中西部地区的比重，通过创造新的就业岗位，吸引东部的就业劳动力向中西部转移，以缓解东部地区就业的过度竞争，开辟中西部就业的巨大空间。
在上述思想指导下，使国有经济在产业分布、行业分布和地区分布中有进有退，以退为进，把通过“放小”和“退出”所聚集和置换的资金用于结构的优化，使新的就业成为有效就业。通过宏观调控，防止低水平重复建设，不在本来已经饱和的行业中继续上项目。防止新的国有企业开业之日就是亏损之时，造成新就业人员很快成为新的下岗人员，增加富余人员分流难度。
2.坚持“用工市场化，失业显性化，就业靠法制，失业有保障”的方针，继续加强用工制度改革的力度。
在国有经济的调整过程中，国有企业职工的重组与安置，说到底就是逐步走上“用工市场化”的改革之路。因此不要一味固守“企业内部消化”，防止推向社会的传统做法。否则，国有企业实现“两个根本性转变”便永无落实之日，必须逐步使国有企业隐性失业显性化，通过公开失业，压缩冗员，通过减人增效，扭亏为盈，然后通过扩大再生产创造新的就业岗位，实现减员——提高劳动生产率——提高效益——扩大再生产——创造新的就业岗位的良性循环。
继续大力贯彻和完善劳动法规。为了扭转部分国有企业宁肯让本企业职工待业也要大批使用农民工的倾向，应当出台相应规定，不准在本企业存在待业职工的前提下使用外来工。如果一定要用，只能进入部分工种并且上缴一定的富余职工安置费，以经济手段限制农民工与城市职工争岗的现象，这虽为权宜之计，但也是在现有情况下所必需的。
为了提高失业保险对失业者提供救助的能力，应当在所有城镇企业中普遍实行失业保险制度，特别是通过非国有企业强劲的发展势头，反哺长期对非国有企业让利的国有企业。
3.坚持在优化资本结构中优化劳动力的配置，双优并举，同步实施。
应把优化劳动力配置，安置下岗人员纳入优化资本结构，盘活存量资产的整个规划之中，坚持以资产经营者为主体，对下岗职工由“企业内部消化为主”转为行业内部消化。
行业主管部门转为资产经营主体后，直接掌握着本行业的资本投向、产品结构调整、资产重组的决策权，同时对劳动力的配置也有更大的主动权。相对企业而言，行业具有资产实力雄厚，岗位工种和技能要求相近，调剂范围广，分流渠道多，调控能力强的优势。因此，优化资本结构与优化劳动力配置的最佳结合点就目前而言只能是在行业。例如，青岛纺织总公司通过破产关闭了两个企业，
使1000 多万元固定资产和32700平方米土地得以盘活；组建了3个企业集团，兼并、合并、合资12个企业，使17500万元资本得以重组。通过分离社会职能， 创办经济实体400多个，使一万多名下岗职工实现了平稳分流， 全系统工人人数下降了5.5%，劳动生产率得到提高，经济效益大幅度提高。
4.完善社会保障制度，为安置下岗人员构筑通向劳动力市场的过渡性载体。
现行的社会养老保障、失业保险、医疗保险都是以企业为筹措社会保障基金的基本载体，但是下岗职工一旦脱离原企业向企业外流动，便割断了社会保障待遇的连续性，如果把下岗职工一下子从企业直接推向社会、推向劳动力市场，长期在国有企业就业的职工心理难免失衡，因此需要构筑企业通向劳动力市场的过渡性载体。
5.适应国有小型企业的改制，理顺下岗职工社会保障制度的管理体制。
在国有企业“抓大放小”的改革构想中，国有小型企业可以出租、出售给集体或个人经营，也可以改组为股份合作制。但无论如何改制，始终存在着原国有小型企业职工社会保障待遇的转移问题。
由于过去我国实行的是低工资制，社会保障费用没有包含在工资之内，国家对其予以预先扣除，直接变成了新固定资产投资和扩大再生产的投入。因此对过去为国家创造了巨额财富的下岗人员，国家理应将国有资产切去一部分支付社会保障部门，作为下岗职工理应获取的社会保障待遇的一种补偿。然后把国营小型企业分离出来的离岗职工交由社区进行社会化管理。
但由于当前社会保障多家管理，条块之间相互割裂，所以这种从总体上加以解决的措施一时还难以操作。可是国有小型企业的改制又不能迟迟等待社会保障制度改革完全到位之后再进行。所以当前必须选择一种可行的过渡措施。这就是在国有小型企业改制之前，由资产评估机构对其资产进行清算，然后对该企业上述人员所需的社会保障基金加以匡算。依照社会保障所需的各种费用，从国有小型企业清算的资产中加以扣除，依照有关法规改制后形成新的经营主体。一般来说，当地已实现社会保障管理一体化的地区就由社会保障机构统一承担。若尚未一体化的地区可以交由新的经营主体，由新的企业继续承担他们的社会保障待遇。
6.认真研究出现的各种新问题，建立与之配套的相关政策体系。
国有经济调整是一个巨大的经济、社会、文化相互关联的系统工程。为了使这种调整在操作中更加平稳顺利，必须研究新问题、建立配套政策。
国有企业职工长期在国有单位端“铁饭碗”，风险承受能力较差，为了使他们在“下海”创业过程中逐步完成心理调适，可以允许自谋职业的职工与原单位保持一定年限的劳动关系，与国有单位的“母体”保留一定年限的“脐带”，一旦经营不善允许复职。实践证明，脱离原单位自谋职业者大部分在新的就业岗位站稳了脚跟，达到了分流的目的，“停薪留职”可以使分流职工避免心理上的失衡状态，有利于转变择业观念。
在社会失业保险管理部门掌握的失业人员中，总会遗留下来少数失业人员，他们的择业观念难以一时改变，或者由于本身的素质和条件较差，但应移交到民政部门，变成社会救助对象，领取社会救济金，按照社会救济的有关法规加以安置。
为了使用工制度最终走向市场化，还需要大力开展职业教育和培训制度。按照劳动力市场的需求，大力开展供求对路的实用技术技能培训，使下岗人员提高自身素质，早日上岗。
由于国有企业在改革中遇到不少困难，社会保障制度的改革步履维艰。为此应该在推进失业保险制度改革的同时，大力扶持职工互助补充保险和商业保险的发展，给国有企业下岗职工增加新的安全网，总之，通过建立多层次的社会保障体系来平稳实现国有经济的战略调整。
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