从“压力型考核”到“公众制度化参与”——地方政府绩效考评模式的转型与路径依赖，本文主要内容关键词为：地方政府论文,路径论文,公众论文,绩效考评论文,压力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D035 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997(2010)04-0044-09
一、引言：问题与方法
社会科学研究中的“模式”是对重复发生的社会事实及因果机制的解释，并且为理解现象确立了一套通则。关于中国目前上下级政府之间或一级政府内部层级间的权力控制策略，比较典型的有压力型体制、晋升锦标赛等解释模式。压力型体制在学术界曾引起广泛讨论，其操作手法通常是：各级政府组织把任务和指标层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定时间内完成，然后根据完成情况进行政治和经济方面的奖惩。其目的是要在行政性分权体制中保持上级对下级的行政压力。[1](P28)压力型体制下的政绩考评方式主要有：各级政府和部门向上级定期汇报工作；官员定期向上级述职，汇报问题和成绩；组织部门的调查；数量化的形式成为考评政绩的主要方式。[2](P28)
压力型控制往往与政治竞争的策略结合在一起运用。作为一种行政治理模式的政治竞争，指的是上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，引入竞争机制后竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标。它的主要特征是参赛人的竞赛结果的相对位次，而不是绝对成绩，决定最终的胜负。有学者将这类激励机制称为晋升锦标赛模式。[3](P117)
无论是压力型体制还是晋升锦标赛模式，都属于行政体系的内部控制或垂直监督。近年来，一种新型的考评与控制官僚模式在地方政府治理过程中已逐渐显现，它的典型表现是各地广泛开展的“万人评议政府”活动。本文关注的核心问题为，新模式的产生与演进有着怎样的内在机理？它的功能与局限分别是什么？新旧模式的转型过程中遭遇了哪些问题，有何对策？本文选择以杭州的政府绩效考评作为研究样本，拟对上述问题展开深入讨论。
在研究方法上，本文将以定性研究为主，以历史比较研究为基本分析视角，同时采用了个案研究、文献研究、访谈等具体方法。本文对个案进行了一项历时性研究，将“公众参与式”绩效评价的十年历程视为一个发展的连续谱，先做了三个阶段的划分，再比较不同阶段的绩效与问题、发展特征与策略机制，从中摸索出政府绩效评价的发展轨迹，进而做出模式化的探讨。本文对“公众参与式”绩效评价的研究立足于杭州的个案，全面剖析它的演进和变迁过程，总结它的绩效与局限，进而在个案的基础上对相关问题做出逻辑方面的把握和思考。在研究过程中收集和运用了一手的文献资料，包括文件、讲话、内部资料，通过对文献的对比分析，力求还原案例的真实场景，同时也借助了其他研究性文献。在调查研究方法上，本文主要采用了实地调查和访谈法，针对与研究有关的三类行动者而设计了访谈环节，着重加强对政府内部运作及博弈过程的了解。访谈收集到大量一手资料，并在甄别后运用到研究中，以对考评制度的变迁原委作出旁证和解释。
二、从“压力型考核”到“公众参与式”评价：地方政府绩效考评的演进路径
杭州的政府绩效考评工作已经开展了近二十年，其制度变迁和发展过程在同类案例中都具有一定代表性。有人将杭州的政府绩效考核分为三个发展阶段：1992至1997年为初创阶段，开始将企业责任制的管理方法引入市直单位：1998至2004年为发展阶段，2000年杭州在全国率先开展“满意单位和不满意单位”评选活动，由社会各界群众投票评选；2005年至今是深化阶段，对考评体系进行了重大改革，整合了目标管理和社会评价。[4]
从1992年起，杭州市政府在邓小平南方谈话的背景下开始借鉴企业责任制的办法来管理下属机构。官方的一份报告对此做了具体说明，即邓小平南巡讲话后，杭州的部分机关干部出于工资福利较低的原因，“下海”经商办企业，这对机关干部队伍的稳定带来了一定的影响。于是杭州尝试在市级机关推行目标管理责任制，就是为了把推进机关工作与调动机关工作人员积极性有效地结合起来。[5]当时实行目标管理责任制的主要目的有两个：(1)确保市委、市政府提出的各项目标任务的全面完成；(2)通过实施考核奖励，激发广大机关干部的工作积极性。[6]具体流程是：每年年初，市里提出市直各单位的工作目标；年底或次年初，由系统内全体单位对各单位工作目标完成情况进行投票，评出先进单位并给予表彰。[7]有学者认为，借鉴企业责任体系建立的干部责任体系，是一项重要的控制地方干部机制，其核心在于有效地将竞争机制引入到地方官员考核中。党委通过岗位目标责任制，根据干部对自己下达任务的完成情况决定其任用和提升，从而加强了对干部的控制。[8](P142)
2000年，杭州市又决定实行“满意单位不满意单位评选”。这是一项针对市直机关的年度评选活动，以公众作为绩效评价主体，由市满意办（设在市直机关工委）负责组织实施。其主要特点是：来自9个社会层面的公众依据一定标准对各类机关分别做出满意度评价，再由市满意办就评价结果进行排位，产生若干“满意单位”和“不满意单位”，给予奖励或处罚；连续两年的“不满意单位”（后改为三年），其领导班子将被调整。①从此“公众参与式”绩效评价正式走上前台，而从这项制度的起源来看，它首先是地方领导人出于政绩考虑而做出的主动选择。
“省委、省政府领导和省直机关部门批评比较多、人民群众和投资者意见比较集中的，也是我市部分机关的工作作风问题。机关作风没有大的转变，投资创业环境就上不了新台阶，杭州必然在新一轮竞争中掉下队来。……2000年10月市委、市政府作出决定，在市直机关开展满意不满意单位评选活动，对机关存在的‘四难’顽症下猛药予以根治。”[9]289-290
“满意单位不满意单位评选”在实施过程中取得了明显成效，集中表现在机关作风中“门难进、脸难看、话难听、事难办”的“四难”顽症得到有力扭转。然而公众满意度测评机制也因其科学性、合理性的问题而一直受到官僚机构非议，于是地方党政领导层不断对之做出调整和完善。2005年，杭州市着手建立综合考评体系，将目标考核（45分）与社会评价（50分）整合到一个考评体系中来，还增加了领导考评（5分）项目，同时设立正局级的综合考评委员会办公室作为负责考评的专门机构。从实践效果来看，综合考评在相当程度上消解了社会评价对官僚部门的压力，同时也扩大了党政领导层的自由裁量权。最有力的证据就是“满意单位不满意单位评选”时期，每年都会产生“不满意单位”，而实行综合考评后，却几乎杜绝了这种情况。②
再次回顾其发展路径不难发现，杭州的政府绩效考核模式经历了单一目标考核、公众满意度测评（外部评价与组织内部考核分立）、综合考评（社会评价与组织考核相结合）这样一个三阶段、正反合的演进过程。先是政府领导层发现了单一目标考核对于矫治官僚自主性的功能缺陷，于是开始实行“满意单位和不满意单位评选”，欲求以“参与式”绩效评价对压力型考核的弱点加以弥补；然而公众满意度测评随后又遭遇官僚机构的抵触和质疑；作为官僚部门与党政领导层博弈的结果，绩效考核手段再次被重组，表现为综合考评体系的建立，以组织考核平衡公众满意度测评的结果，也导致绩效考评从强激励滑向了弱激励。
三、压力型目标考核的技术缺陷
在压力型体制与政治竞争等控制模式中，目标考核是惯常使用的一项核心策略，即上级事先下达工作目标或考核指标，最后根据目标完成情况来对下级实施奖励或处罚。具体操作时包含了指标、任务的确定、派发、完成和评价四个阶段。[10](P30-33)从杭州政府绩效评价的发展历程看，压力型目标考核一直在其中占有重要位置。例如，综合考评时期又增设了创新、创优目标的加分项目，以督促政府部门提高工作绩效。然而不可否认，压力型目标考核也存在固有缺陷，并导致了一些问题，这就成为后来实行“公众参与式”绩效评价的动因。
（一）目标考核的不足首先在于透明度不高，也就是所谓的信息不对称。
1.全部考核过程都在政府系统内部完成，属于封闭的内部管理性质，外界对考核情况无从知晓、无力影响。而政府内部运作的考核往往就会缺少自我约束、自我监督的动力。杭州市考评办主任伍彬指出了这方面缺陷：
“考核起来，不大拉得下脸，明明看到问题，对方一解释，原来要扣分的，领导一说，就算了，部门之间不大拉得开分数，扣分扣不下去。”[11]
透明度不高还导致政府绩效考核缺少自我发展的动力，包括考核手段和目的都比较单一。曾有论者批评压力型考核体制往往带有上级的主观性、随意性，其客观性、可靠性、科学性难以保证。[12](P109)
2.透明度不高的问题也发生在领导层与官僚部门之间，包括目标考核过程中。由于信息不对称状态的必然性以及官僚机构的刻意蒙蔽，领导层事实上很难了解下属部门在行政过程中的实际绩效，也就影响了他们对后者工作评价的准确性。仅凭目标考核并不足以矫正官僚部门的利益自主性。
（二）目标考核本身是以“合格”而非“优秀”为主要标准的评价机制，与后来实行的公众满意度测评的差距就在于不能拉开考核对象之间的差距，进而调动其工作积极性。有内部人士指出：
“（目标考核）控制力度还是有的，能保证一定量的公共产品供给，不能说多优秀，至少是合格地供给产品，让部门做到60分的努力。……综合考评是为了评出优秀、良好的等级。它们不大一样。”③
（三）目标考核的缺陷在很大程度上还由于减压机制的存在。有学者归纳了两种减压阀：关系，即非正式的制度；统计方法和手段，即制度的非正式化。例如下级部门会尽量利用各种关系与上级讨价还价，以求降低指标任务额度，或是突出成绩，隐藏失误。下级部门也可以利用统计工作的漏洞，在统计数字上做文章。[13](P34)在杭州政府绩效评价过程中，相关的减压策略也被考核对象一再运用，这抵消了压力型考核的一部分效能。
（四）由于排除了公众的参与，目标考核不能令官僚机构切实体察到来自公众的压力和要求，以致责任性和回应性不强。有学者曾批评压力型体制仅由上级政府决定下级政府命运，下级政府对上负责对下（指公民）不负责，公民无实质意义上的参与、知情和监督可言。[14]这些同样也是目标考核存在的问题。
以上技术缺陷困扰着政府绩效考核目标的实现。杭州市为绩效考评设定的发展目标是从传统的目标责任制考核向功能型绩效管理跨越，这就要求加强过程管理，从重结果、轻管理向结果和过程的并重转变。④然而过程管理正是以结果为导向的目标考核所无法完成的任务，政府领导层要想了解更全面的官僚行政的信息、改善信息不对称状态、督促部门提高工作绩效，就必须借助相对独立的监控机构和广泛的公众参与。此外，以往有论者批评常规的绩效评价方式缺乏政府服务对象人民群众的参与、监督和批评，评价结果缺乏可信性和说服力。[15](P91)这说明对压力型考核体制还需做出更大的改进，包括吸纳公众参与绩效评价。
四、“参与式”绩效评价：以公众“制度化参与”为中心的控制官僚模式
地方政府发起的“参与式”绩效评价已经在实践中逐渐生发出一种以公众“制度化参与”为中心的控制官僚模式，它以吸纳公众参与为主要特征，其意图是实现垂直监督与水平监督、内部控制与外部制约的统一，它也标示着压力型官僚控制模式的一次转型。
（一）内涵要旨
从“满意单位不满意单位评选”到后来的综合考评，杭州市一直贯彻着以公众的“制度化参与”来控制官僚部门的思路。杭州市考评办主任伍彬就是以“公民导向，注重绩效”作为综合考评的要点。[16]参与绩效评价的近15000人来自9个社会层面，既包括各类精英人群，例如党代表、人大代表、政协委员、企业代表、专家学者乃至退休干部等等，也包括普通市民代表，后者达到万人左右，占总人数的2/3，权重也高于其他社会层面。⑤值得一提的是，为了全面评价市级机关工作绩效，杭州还邀请了上下级政府的一些代表来参与投票，不过政府官员无论在投票人数还是权重上都不占优势。这些特点都彰显了公众参与的特质。
以往我国各地关于政府绩效评估的探索主要集中在目标责任制与组织绩效评估、社会服务承诺制与组织绩效评估、效能监察与组织绩效评估、效能建设与组织绩效评估等方面，[17]这些策略多以上级组织作为考核下级组织的唯一主体。而杭州“参与式”绩效评价的要旨在于兼顾了目标管理和公众参与，它在体制内的常规考核方法之外又引入了公众参与，从而使评价主体由单一趋向多元，打破了传统考核的封闭性。
（二）功能
1.参与式绩效评价的功能改善了政府与社会的沟通：通过外界公众反映的官僚行政信息，领导层缓解了信息不完备和不确定性问题，并且迫使官僚机构不断改进公共服务，增强责任性与回应性；同时政府行为的透明度也得以提高，让公众能了解并参与政府过程；民意基础为政府体系内部的奖惩提供了更为合理的依据，巩固了领导层的权力优势。有研究者认为，“政府通过创制评选活动，可以听取社会对政府运作绩效的评价，了解政府自身存在的问题，便于上级对下级部门的监控和惩戒，更有效地履行政府职能，从而实现在城市间吸引人才、在资金的竞争中胜出。”[18]
2.也有人从公众满意度测评的技术优势出发，认为可以避免传统考评中的“光环效应”、“居中趋势”、“偏紧或偏松”、“个人偏见”和“考核盲点”等现象；一个部门很难同时影响多个部门评分，评选最终获得的信息更准确和全面，有助于参评单位改进和提高等等。[19](P28)值得一提的是，政治竞争策略在“参与式”绩效评价机制中也得到灵活运用：一方面，考评排名靠前的单位和工作人员获得物质奖励，另一方面，排位靠后的则接受通报和扣发年终奖的处罚，末位单位甚至有被调整领导班子的可能，如此就形成了较大的竞争压力。杭州市目前在对部门领导班子的年度考核中已经初步运用了综合考评结果，评为满意、先进单位的部门，领导班子的优秀名额相应增加5%，而排位靠后10%的单位，领导班子成员考核等次不能评为优秀。⑥经常不能评上优秀等次的部门领导，在提拔任用时会引来非议，影响其正常升迁。
此外，从历史比较的眼光看，“参与式”绩效评价的进步性还体现在它以不同于以往的群众运动方式来监督甚至冲击官僚机构的做法，它对于控制官僚和公民参与富有双重意义，在管理干部的同时也兼顾了维系稳定和解决民生问题。
（三）制度与过程
所谓的“公众制度化参与”的控制官僚模式，其主要特点在于：(1)在过程中引入了“公众满意度测评”，以自下而上地加强对官僚机构规制，并且实现了与领导层自上而下垂直控制的对接；(2)通过制度建设来规范公众的参与行为，使参与保持在有序和可控的范围内。相比之下，以往的控制官僚模式要么只有统治者垂直监督的单一策略，要么就是大众的参与脱离了法律与程序控制，导致社会失序。
新的官僚控制模式包含着两个要点：制度与过程。制度与过程之间存在一定的因果联系，它们通过行动者勾连在一起，所谓的行动者包括政府领导层、官僚机构与公众。政府领导层是绩效考评机制的初始供给者，而制度实施过程中的多方角力不但在很大程度上决定了制度的最终绩效，还成为其改进与变迁的动力。调整后的考评制度又将影响到下一轮各方的行动选择。
作为均有着理性目标的行动者，政府领导层与官僚机构在官僚自主性问题上处于对立态势，公众则是领导层为加强控制力而引入的新的变量，他们（尤其是政府领导层与官僚机构）基于理性自利的互动过程一次次决定了政府绩效评价的走向。行动者亦是在绩效考评机制这样一个既有的制度构架下博弈，他们认可规则缔造的约束或激励，换言之，绩效考评是将三类行动者联结在一起的中介机制。
（四）局限性
1.若就控制官僚的功能而论，“公众参与式”绩效评价的主要局限在于仍然未能压缩干部奖惩的弹性空间，而这正是体制内监督的痼疾。由于政府领导层对公众“制度化参与”的主导和支配地位，这种考评模式不同于完全由公众发起的异体监督，还带有很强的同体监督色彩，或者说是异体与同体监督的混合形式。尤其体现在最终的处罚力度上，混合监督仍然可能对“不满意单位”网开一面。例如，市药监局是“满意单位不满意单位评选”时期唯一连续两次被评为“不满意单位”的机构（2001和2002年度），也曾受到最严厉的处罚，但也有人对此持不同看法：
“满意办的人对这个结果（处理药监局）认为是比较重的处罚，蛮严厉的。……我们这里没当成是很大的事来讨论，也没觉得是小事，有点微妙。严格按照制度来说，已经是很重的处罚，但又没很多人为他们叫屈，口气并不严重。如果真的很严重，那么对别人心理上的冲击也应该会很大。”⑦
以上说法认为，表面上很严厉的处罚，在实际执行时又可能有较大的回旋余地，这也是同体监督的固有弊端。
弹性空间的另一显著表现是，此次处罚过后杭州修改了绩效评价的奖惩办法，原先若连续两年被评为“不满意单位”就要依照有关规定和干部管理权限调整其领导班子，从2003年度起期限放宽到连续三年。“不满意单位”的产生也采取了一项新的办法，即在实行淘汰制的同时设置达标线，只有处于末位同时得分又低于达标线的才被评定为“不满意单位”。换言之，即便是末位单位，只要综合得分高于达标线，就可以免于沦为“不满意单位”。⑧这意味着将原先相对严厉的“淘汰制”转换为较为温和的“达标制”+“淘汰制”。
2.控制功能的局限性还体现在“参与式”绩效评价对于不同层次对象所产生的压力也很不均衡。它固然对官僚机构及部门负责人产生了较大压力，但很难再下压到普通职员身上，后者依然可以自行其是，特别是在工作作风方面。在控制官僚过程中，现有的“公众参与式”绩效评价易出现压力的不足、过滤或中断现象。因此，它也需要借助压力型考核来发挥效力，例如在部门内部建章立制，将压力层层下压、把责任落实到个人。
五、回归综合考评：组织考核vs.社会评价
（一）转型动因
从2005年度起，杭州的政府绩效评价又从以公众满意度测评为中心转向综合考评，即“目标考核+领导考评+社会评价”的考评模式。这次转型的动因是复杂的，主要原因在从一开始官僚机构就对“满意单位不满意单位评选”持有疑义。就考核的功能而论，公众满意度测评的固有缺陷在于主观性强、凭借知觉而不是理性评判、公众可能因信息不对称而达不到有效、公正的评价等等。这项弱点引发了很多质疑，有人集中研究过2000至2003年度的四次“满意单位不满意单位评选”活动，发现机关内部的抵触情绪日益强烈。由于牵涉到切身利益，一些部门抓住评选方案中的一些不尽合理的部分，提出种种理由为自己开脱，对评选方案有抗拒心理。[20](P22)
杭州党政领导层也承认公众满意度测评在科学性方面的问题，同时积极寻找解决之策。在实行“满意单位不满意单位评选”期间，他们曾组织有关课题组对评选活动和目标考核做过比较：
“满意不满意纯粹是市民对政府工作的知觉，有较大的主观性。完整的政府部门工作绩效应该有两个部分组成：目标责任制完成情况和服务对象的满意度。目标责任制考核更直接、更细、更客观，考核部门对信息了解比较透彻，考核双方彼此也比较了解，评价的信度较高。”
他们由此得出结论，只有把满意度评价与目标考核有机结合起来才能客观评判一个部门的工作情况，而仅仅依据满意度评选就贸然对参评部门进行淘汰式的考核缺乏科学性。[21]这一结论无疑为目标考核后来的回归提供了部分依据。
此外，2000至2004年度的目标考核与“满意单位不满意单位评选”两种考核机制处于分立和并行状态，二者由分设于市政府办公厅的市目标办和市直机关党工委的市满意办分别组织实施，这也带来了一些问题，例如两套系统评价结果的不一致，影响了评价结果的认可度。因此，建立综合考评体系也有整合考评资源的考虑。
（二）效果评析
官方人士认为综合考评通过对组织考核与社会评价两种考评方法的整合，较好地解决了“自上而下”考评的信度缺失和“自下而上”评价的效度缺失问题。[22]这一结论的得出可能更多是出于逻辑推理，然而现实情况又未必尽然如此。
如前所述，综合考评使原本评选活动对官僚机构的强激励滑向了弱激励。最有力的证据为：“满意单位不满意单位评选”时期，年年都有“不满意单位”产生，对政府部门触动很大；然而综合考评实施五年以来（2005至2009年度），只在2008评出了市安监局一例“不满意单位”，而且是因为突发事故。于是有人对综合考评与干部个人的关系做了如下诠释：
“领导干部只要不倒数，倒数很难看，就不会影响政绩。在这种体制下，只要不出事就没问题。”⑨
所谓的“出事”就是类似2008年11月地铁工程事故这样的“大事件”，导致杭州市安监局成为“不满意单位”。⑩
这也似乎证实了之前的一个预测，即组织考核（目标考核与领导考评）会对社会评价起到平衡作用，并在一定程度上减轻官僚机构的压力。有人对综合考评的实际作用发出更尖锐的批评：
“我觉得规则越改越细了，虽然更复杂，但是也更合理了。但是结果也越来越不痛不痒，不如前面两年对机关作风触动大。……现在的考评好像变成发奖金的借口了，现在老百姓也不议论，也不当回事了，没有什么有冲击力的东西。常规化以后没有冷门，反正也就这样了。再说机关作风也好了不少，像现在这种考法每年能过关，也没什么意义了。”(11)
综合考评毕竟是在政府主导下展开的，公众参与的进程由此受到政府的严格控制。领导层在遇到官僚机构的抵制时，也倾向于牺牲公众参与来换取官僚体系内部的稳定，最明显的做法就是用目标考核来分散社会评价对官僚机构的压力，用领导考评来修正或“纠偏”社会评价的结果。无独有偶，南京市的“万人评议机关”模式在2004年也转为综合评价，不再是单一的群众评议，还包括工作考核部分。[23](P132)可见，政府领导层与官僚部门的博弈均衡往往以外部行动者——社会公众的参与为代价，也说明“参与式”绩效评价与一般意义上的参与式民主还有一定差距。
（三）考核悖论
绩效考评激励作用的消退在很大程度上与组织考核的回归及社会评价比重的降低有关，也可以说是因为目标考核在实际运行过程中产生了悖论。这一悖论为：目标考核原本在制度设计上应成为运转压力型体制的有效工具和控制官僚的有力手段，但在实践中却蜕变为官僚机构的减压途径。
若考察悖论的起因，可以追溯到考核目标的制定阶段。目标考核通常包括职能工作目标和共性工作目标两部分。从杭州绩效考核目标出台步骤来看，考核目标虽然经历了“各系统牵头部门→市目标办→分管市领导→市综合考评委员会”的层层审核，但首要的目标制定环节，竟然是由作为测评对象的各部门自己完成的。
“各单位按照各自工作任务和要求，根据目标的重要程度、完成的工作量及难易程度，划分目标类别，提出具体的工作内容和标准。职能工作目标项目控制在10项以内。其他相关综合性工作目标和共性目标，由相关职能部门提出。”(12)
“共性目标涉及到各部门都要做的工作，例如保先，作风建设年也会设为共性目标，还有市委、市政府报告的完成情况、廉政建设、依法行政等等。个性目标（职能工作目标）是根据每个单位情况定的目标。有一部分是上级定的，有一部分是自己上报的。每个部门的年初工作布置会，定下来三部分工作：常规性的工作；上级布置的必须完成的工作；领导要求的重点、特色工作。再报告考评办成为个性目标。……扣分项目一般在共性里面，个性目标完成情况也都是自己上报的，扣分机率蛮小的。”(13)
既然主要的职能工作目标先由考评对象提出，政府领导层只保留审核确定的权力，甚至连目标完成情况也是官僚部门自行上报，那么他们自然会利用这一规则允许的机会为自身减轻工作压力。
“的确是这样，目标的设置会有问题，设得比较低，留有余地，大家都是90几分，拉不开差距。虽然都是根据市委全会报告、人大报告拿出来的目标，但都是一般性的。我感觉目标控制比较低。”(14)
然而面对这样的机会主义行为，政府领导层却基本持放任的态度，公众则几乎没有表达意见的渠道，于是在行动者的博弈进程中出现了最有利于官僚部门的机会结构，其结果可能导致目标考核沦为形式。这就揭示了官僚部门为何在社会评价与目标考核两项考评机制之间更偏好后者的原因：尽管的确有客观性、公平性的考虑，但更重要的原因是“目标考核”给他们留下了较大的自主操作空间，从而可以在很大程度上平衡来自“社会评价”的压力。
（四）信息困境
若要进一步探究政府领导层为何会让官僚机构分享制订考核目标的重要权力，又会发现其中的深层原因仍然在于领导层与部门之间的信息不对称状态。
信息不完备是组织中的行动者所面临的普遍困境。正如彼得斯等人所指出的：“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”[24](P68)唐斯也认为，行动者的理性是有限的，因为信息是昂贵的，需要花时间、精力和金钱来获取数据并理解其意义；行动者在决策时间、能够同时考虑的议题、获取解决相关问题的信息等方面的能力是有限的；在决策制定过程中仍然存在大量无法避免的不确定性。[25](P3)杭州的政府领导层在绩效考核进程中同样遇到了这类问题，他们面对众多官僚机构，难以搜集和掌握关于其行政绩效的全部信息，陷入了理性不及的困境，也就无法针对所有部门制定动态的、科学的个性考核目标。因此，他们只能先让官僚机构上报目标预案。
信息优势进而也成为行动者的权力基础。“信息为组织内部占据诸种不同地位的其他个体所拥有，……只要其他个体的信息传播方式，对于接受者的行动能力产生深远的影响，那么他们就会拥有高于他之上的权力。”[26](P69)这一点优势支持了官僚机构的自利行动，即如伯恩斯所说：“潜在较弱的行动者在特定条件下面对更强大但知识较少的行动者时，能够用大量的知识去改善他们的地位。”[27](P190)
在信息控制方面，政府领导层与官僚部门各擅胜场，前者垄断了决策过程的信息，后者则有可能隐藏关于执行过程的部分信息，这样的信息配置格局几乎是亘古不变的。行动者的信息权力顺势转化为行动能力，他们进而围绕绩效考核展开一系列讨价还价活动。
为了消解官僚部门的信息优势，政府领导层也主动寻求策略调整，他们在绩效评价过程中引入公众参与的目的之一正是改善政治沟通与反馈，破解官僚机构的信息垄断，实践证明还是有效的。今后在考核目标的制订上，既然政府领导层的能力、精力有限，就不妨尝试将这部分职能外包，甚至引入专业的第三方评估，这才是消除考核悖论、缓解信息困境的有效途径。
六、延伸讨论
行文至此，对两个重要问题还有必要做出一些延伸性的讨论。
（一）路径依赖与变革
从杭州政府绩效考评的发展进程来看，单一目标考核先期实行多年，然后被公众满意度测评所取代，后者历经一段时间后，又同组织考核（目标考核+领导考评）一起被整合进新的综合考评体系，而目标考核也就以这种方式实现了回归。不难发现，整个过程呈现出某种路径依赖的表征。
“路径依赖”是对上述过程作抽象理解和判断的重要视角。“路径依赖意味着历史是重要的。不去追溯制度的渐进性演化过程，我们就无法理解今日的选择。”[28](P138)对于政府绩效评价活动来说，不同的考核制度或模式会将其引入迥异的发展路径，“路径依赖”的视角能帮助我们对以往的演进历程做出一些合理解释，也会为未来的发展路径提供某些启示。诺思所理解的路径依赖是，“发展路径一旦被设定在一个特定的进程上，网络外部性、组织的学习过程，以及得自于历史的主观模型，就将强化这一进程。”[29](P136)我们在杭州案例中看到，目标考核作为先前唯一的考评机制，对于后续的制度变迁其实起着潜移默化的作用，它影响了官僚机构的利益、偏好和观念，正是后者着力推动考评制度再次转回到组织考核的轨道上来。
1.决定制度层面路径依赖的深层因素是官僚政治的博弈逻辑及行动者的选择。理性行动者之间的博弈终将在某个节点上达到均衡，以实现相对收益的最大化。由于博弈资源互有优势，政府领导层不可能通过绩效考评达到对官僚机构的完全控制、彻底消除官僚自主性，官僚机构也不可能迫使领导层否定或废除“参与式”绩效评价制度，双方将在均衡点上达成共识并做出妥协。用某位内部人士的话说：
“用考评来约束行政机构，但是惩罚不能太严厉，不能约束死，从管理学上看约束死了效果不好，还需要它们做事的。要掌握好平衡。”(15)
这表达了官僚政治的一个基本逻辑：政治家往往要在规制官僚机构与放松规制之间保持适度平衡。遵循这一行动逻辑，行动者之间才可能达成妥协。妥协有时甚至不惜以牺牲制度的刚性和绩效为代价，也导致了制度选择的路径依赖。
另外，对于政府绩效考评进程中的路径依赖现象，尤其是复归的目标考核与社会评价间的关系也需要辩证地看待。前者除了平衡掉“公众参与”的部分影响力外，其实亦有一些进步迹象。例如原本目标考核只是在组织体系内部进行，而进入综合考评体系后，它同样也要受到社会评价得分的平衡，同时公众也享有了对最终考核结果的知情权。
尽管现状总有部分瑕疵，但杭州的实践仍然预示着未来政府绩效考评一个可能的变革方向，即有机整合压力型考核与公众满意度测评。作为绩效考评的两项基本策略，它们有着互补的关系，以往单独强调任一方面都会遗留重要问题。二者进入同一个制度框架后，目标考核有利于增强绩效评价的客观性、科学性、合理性，公众满意度测评则有助于破解信息困境。但前提是：应当有相应的协调机制保证这两大考评工具达成协同促进的关系，而不可相互否定；组织实施考评的机构应当具有独立性和权威性，必要时宜引入第三方评估；社会评价部分在总分值中的比重还应适度提高。从以上前提条件的满足情况看，杭州目前的综合考评只是初步建立起了制度框架，还需要不断地调整、磨合。
2.信息不对称是研究绩效评估及路径依赖现象的又一个重要视角。绩效评估、绩效管理本质也是管理信息流的过程，信息条件进而影响到考评制度的发展或变革。当前的问题在于：(1)政府（绩效）管理存在信息封锁现象，它不仅仅针对公众和社会，也针对上级领导、同级乃至下级机关。绩效信息的黑洞，同时也意味着绩效评估与管理过程的黑洞，任何形式的绩效评估、绩效管理的作用和意义都会因信息透明度的缺乏而大打折扣。(2)绩效考评本身的信息基础也很缺乏，影响了绩效管理的实际作用。与财务或审计考评相类比，政府绩效考评自身缺少信息数据基础，它借助的是政府相关统计信息，其中包含较多反映绩效管理间接效果的信息数据，如公众满意度、宏观的社会经济发展数据等，对反映绩效管理过程的信息数据搜集不足。现行的各类政府绩效评估多是在缺乏本身的信息基础和来源的条件下运转，它们对于过程的评估能力有所不足，也更接近对间接效果而非直接效果的评估。相比较而言，绩效评估是侧重结果的信息管理，绩效管理则是侧重过程的信息管理，从绩效评估到绩效管理是未来的发展方向，其要点在于建立绩效考评本身的信息基础，并以之作为政府内部管理和控制的手段。(16)
（二）谁来监控监督者？
谁来监控监督者？这是官僚政治学中一个传统难题，亦是杭州政府绩效评价所遭遇的问题之一。通常负责监督的全体职员也会发展成为一个具有自己的层级体系的独立机构，这体现了控制复制定律：“任何对大型组织进行控制的努力都会产生另外一个控制问题。”[30](P158)西蒙在评论1949年胡佛委员会的报告时，就曾指出“独立”评审行政活动的职员机构导致行政经费增加及新的利益群体的发展，而对工作部门的控制本身就表现为官僚作风。[31](P111-112)唐斯对此提出了三种策略：建立另一个部门来监控监督者；对执行部门和监督部门同时使用职能备份、迂回机制以及重叠管辖权机制等方法；使用执行部门来检查监督部门。但唐斯也承认，这三种策略都无法令人信服，“监控监督者”这个问题还没有令人满意的解决办法。[32](P162)
杭州目前的综合考评实践，也曾因类似问题受到官僚机构质疑：
“排名靠后单位对考评办有意见：‘考评办和我们一样是正局（副厅）级单位，有什么资格考评我们？为什么没人考核考评办？’这个问题我也要请教你们，对考评办的考核工作怎么做？……给机关党工委做也不行，我们同时也考核他们的。”(17)
“考评办不应该参加目标考核，这个就是它的工作。它应该只参加社会评价。现在反过来了。”(18)
杭州综合考评办的处境在地方政府绩效考评进程中带有普遍性。地方政府通常将绩效考评机构设置在党政系统内，与其他党政部门属于平行而非管辖关系，甚至也没有尝试将考评工作移交给人大。另外，考评机构目前的角色与政府内监管的要求尚有差距。有学者认为，政府内监管除了要求监管者具有组织独立性外，还应当获得正式授权以审查和纠正被监管者的行为。[33](P8-9)而综合考评办之类的机构，职责是组织和管理绩效考核，但没有获得正式授权来运用考评结果、纠正被考核部门的不当做法。权限的不足，不仅影响了考评办的监管能力，还引来考核对象对绩效考评部门权力地位的质疑，同时衍生出新的监督问题。
笔者认为，对于如何监控监督者这类问题以及官僚部门所提的意见，应当跳出现有的解决思路，即在内部监管之余重点发展外部的绩效评价，包括引入真正的第三方评价，或者发挥人大的作用，由第三方或人大担任考评主体。一些访谈对象也认识到第三方评价的必要性：
“第三方评价很重要，现在是市委、市政府领导的评价。……考评办是内部人操作外部监督，有问题。……三权分立的国家不用这样的评价办法，考评都在议会里面进行。……考评委员会有人主张应放在人大。”(19)
“综合考评以后还是要靠第三方，靠政府自己做是不行的。武汉还是长沙引进过会计师事务所，效果也不一定好。最好还是选票，老百姓投票，现在的外部制约还是太少，市民的选择性还是有问题。”(20)
第三方评估的执行主体在政府系统之外，因而不存在内部考核机构间的利益纠葛或管理权限问题。第三方评估在西方国家受到重视和肯定，并有多样的执行机构。柯武刚和史漫飞认为，“独立的新闻界，以及由学者、信用评估机构或国际机构那样的专家监督者对政府活动进行的复审，都将进一步增强着政府机构的可稽查性，并抑制着政府中的机会主义。”[34](P402)接纳第三方评估就意味着政府绩效评价主体的转换。上面第二段引文甚至提出了选票监督的根本作用，就是主张以真正的民主参与给官僚机构施加压力。但目前落实这些设想还有难度。
相比第三方评估，人大仍然属于体制内机构，并且掌握监督政府的权力，如果由人大来组织实施政府绩效评估，更容易获得党政系统的认可。但若仅以人大作为考评主体的话，又可能产生新的问题，例如人大的考评机构与政府各部门关系如何理顺？考评机构由政府转移到人大后，是否又会加重信息不对称，导致目标考核部分失效？总的看来，如果让人大作为考评主体，处理目标考核环节时可能有一些问题，但由人大来组织实施社会评价则比较符合其本身的职能定位，公信度更高，亦可加强人大对政府的监督。
笔者建议，似宜考虑在现有四套班子领导组成的综合考评委员会之下设立两个执行机构，即政府（党委）序列的考评办和人大的考评机构：考评办依然负责组织实施目标考核与领导考评，这能够发挥其内部监督的相对优势；同时在人大常委会机关下设立专门的考评机构负责社会评价部分。在流程上，考评办先计算出各部门目标考核与领导考评的得分，再报送人大考评机构；后者计算社会评价得分，并完成统计总分的工作，最后负责将总分上报综合考评委员会审定和排序。这样考评流程就有三个环节，不但减少了暗箱操作的可能，而且理顺了内部监督与外部评价的关系。
综合考评委员会（党委、政府、人大、政协等领导组成，审定各部门最后得分）
政府（党委）序列的考评办（组织实施“目标考核”与“领导考评”，统计这两项得分数据，报送人大的考评机构）
人大常委会下设的考评机构（组织实施“社会评价”，汇总政府考评办报送的数据，计算总分，并且上报综合考评委员会）
图1 新的考评机构与流程示意图（对策建议）
与此同时，人大常委会机关应退出现有的综合考评，针对人大的考评制度可另行设计；政府（党委）的综合考评办则在剥离了组织实施社会评价的职能后，可以接受现有三个环节的全面考核，从而使监控者也受到一定监督。将综合考评的机构和职能分离出一部分到人大机关，表面看来这只是操作流程的变化，其实蕴含着深层政治意义。这有助于加强人大对政府的监督，弥补人大对党政干部控制力不足的缺陷，同时也巩固了人大与选民的制度化联系。
尽管杭州“公众参与式”绩效评价的诸多方面还有待完善，但它标示着地方政府的绩效评价模式已经在悄然转型。就杭州实践的主要意义而论，“公众参与式”绩效评价首次将制度化、公众参与、官僚控制三个要点在现有体制背景下有机结合起来，强化了政府绩效评价的控制官僚功能。今后一个时期，以杭州为代表的各类“公众参与式”绩效评价的发展动态都值得学术界继续追踪和关注。
收稿日期：2010-07-23
注释：
①参阅2002年4月11日市委办发[2002]45号《市委办公厅市政府办公厅关于评选2001年度市直单位满意单位不满意单位的通知》。
②唯一的例外是市安监局成为2008年度综合考评的不满意单位，原因是2008年11月13日发生了轰动全国的地铁施工事故。但这样的情况非常偶然。
③访谈记录编号：20091118，访谈对象H为杭州市政府办公厅工作人员。
④杭州市综合考评委员会办公室主任伍彬.不断发展创新的杭州综合考评：在2009年政府绩效官僚创新研讨会上的主题发言[Z].2009-11-6。
⑤以2003年度为例，参与绩效评价的9个社会层面为：(1)市党代会代表；(2)市人大代表；(3)政协委员；(4)省直机关、部分老干部、专家学者、市行风评议代表（含12345、96666有关工作人员）；(5)区、县（市）四套班子成员；(6)区、县（市）部委办局和街道（乡镇）党政（包括人大）负责人；(7)区、县（市）社区党组织和居委会负责人；(8)各类企业代表；(9)部分市民。参阅杭州市直单位满意单位不满意单位评选领导小组办公室：《2003年度杭州市直单位满意单位不满意单位评选活动实施方案》，《市委办公厅市政府办公厅关于评选2003年度市直单位满意单位不满意单位的通知》，市委办发[2003]131号。
⑥杭州市综合考评委员会办公室主任伍彬.不断发展创新的杭州综合考评：在2009年政府绩效官僚创新研讨会上的主题发言[Z].2009-11-6。
⑦访谈记录编号：20100406，访谈对象L为原杭州市级机关满意单位不满意单位评选活动领导小组办公室工作人员。
⑧有关规定参见市直单位满意单位不满意单位评选领导小组办公室：《2003年度杭州市直单位满意单位不满意单位评选活动实施方案》。
⑨访谈记录编号：20091120-2，访谈对象J为杭州市政府政策研究室工作人员。
⑩据杭州媒体报道，2008年11月15日下午3时15分，正在施工的杭州地铁湘湖站北2基坑现场发生大面积坍塌事故，造成21人死亡，24人受伤，直接经济损失4 961万元。事后，10名事故责任人被立案侦查，并已进入审查起诉阶段；另有11名相关责任人被处以政纪处分或行政处分。杭州市政府也向省委、省政府作出深刻检查。参见记者翁浩浩.杭州地铁塌陷事故：21名事故责任人被起诉或处分[N].今日早报，2010-2-10。
(11)访谈记录编号：20100406，访谈对象L为原杭州市级机关满意单位不满意单位评选活动领导小组办公室工作人员。
(12)《中共杭州市委杭州市人民政府关于对市直单位实行综合考核评价的意见》附件三，市委发[2005]60号，2005年12月27日。
(13)访谈记录编号：20100101，访谈对象T为杭州市劳动和社会保障局工作人员。
(14)访谈记录编号：20091118，访谈对象H为杭州市政府办公厅工作人员。
(15)访谈记录编号：20090518，访谈对象H曾任职于杭州市委宣传部。
(16)编者注：本段为编者根据文章启示并征求作者意见后所加。——罗梁波
(17)访谈记录编号：20091105，访谈对象B为杭州市综合考评办干部。
(18)访谈记录编号：20100101，访谈对象T为杭州市劳动和社会保障局工作人员。
(19)访谈记录编号：20080822-1，访谈对象J为杭州市上城区人大代表。
(20)访谈记录编号：20091118，访谈对象H为杭州市政府办公厅工作人员。
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