从路径依赖到路径突破：中国工业用地政策演化的制度经济学分析
屠 帆 胡思闻 邹双玲
(浙江工业大学管理学院，杭州 310023)
摘 要: 基于制度经济学的路径依赖理论解释中国工业用地政策的演变过程，结合浙江省海宁市土地要素市场化改革案例，分析路径突破需要的内部和外部驱动条件，归纳工业用地从路径依赖、路径突破并进一步实现路径扩散的三阶段模型。为促进从路径突破的需求产生到路径突破成为可能，提出应提升地方政府改变能力和学习能力并形成集体行动，以创造路径突破所需要的内外部条件，鼓励有选择性开展地方工业用地政策创新试点以实现路径突破，加强对试点经验评估推广以鼓励路径扩散。
关键词: 制度经济学；工业用地；路径依赖；路径突破；制度变迁
中国现已步入工业化后期，工业用地价格低、供给量大和空间效率难以提高的严峻现象表明，工业用地政策演变和实际绩效中存在制度经济学的路径依赖难以有根本性突破。因此，本文基于North的路径依赖理论解释中国工业用地政策演变过程，结合浙江省海宁市土地要素市场化改革推进，重点分析需要引致的改变动力实现的内外部条件，并归纳工业用地从路径依赖、路径突破并进一步实现路径扩散的三阶段模型。本文的研究对进一步推进土地资源优化配置具有重要意义。
1 理论和研究基础
路径依赖理论由North于1990年首次提出，指出制度一旦走上某一路径可能会产生依赖并自我强化，结果可能适应发展，也可能被锁定在无效率状态，除非依靠外部强大力量推动路径突破[1]。Burch等(2003)认为各参与机构进行改变制度、集体行为、批判性学习反思会积累内部驱动，无论内外部驱动都会形成变化的关键时刻实现路径突破[2]。
该理论启发了国内外学者研究土地利用政策演化：国外学者系统研究了路径依赖和突破因素，如Barrie和Erik(2006)从导致荷兰工业区政策强化的组织、知识、价格因素探索路径突破[3]；Musole(2009)总结出土地产权制度的路径依赖和政治及利益集团相关，路径突破需要知识、信息和动力[4]。国内学者主要从两个角度研究土地制度变迁，一是动力，多从诱致性角度分析，指出制度变迁由需求决定[5-6]；二是方向，如以市场经济为背景、反映制度的经济效率、建立动态纠正机制[7]。现有文献对于工业用地政策路径演化和路径突破，以及强制性与诱致性变迁互动的研究仍不足。
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2 工业用地政策演化的路径依赖与路径突破
2.1 中央政策自上而下推进并未改变工业用地空间利用效率，存在明显路径依赖
21世纪以来，国家层面主导出台了较多工业用地政策，为地方政府的政策出台颁布以及调整工业用地利用方式起到了指导作用(见表1)。但由于提高工业用地利用效率的诉求来自国家层面，中央和地方的诉求并不完全一致，即：中央为保护耕地和扭转工业用地低效利用局面，希望推进工业用地出让市场化进程以促进利用方式转变；地方基于考核评价机制和拉动GDP发展的需求，主要通过工业用地出让低价竞争向上级政府要求更多用地指标，大量出让工业用地。
表1 国家层面的主要工业用地政策
这种矛盾表现在没有产生根本性的效率转变：第一，全国工业地价普遍偏低，2006年后 “招拍挂出让”和“工业用地最低价标准”双重制度限制下低价出让情况有所抑制，但仍低于正常价格水平，且与商服用地的价格差距愈发明显(见图1)。第二，工业用地供给量大，除2008年受金融危机影响下降到9万公顷，其他年份都在10万公顷以上，地方政府的过度出让也导致国有建设用地出让中的工业用地比例过大，2006年高达50.40%，之后虽有所下降但仍高于20%(见图2)。第三，工业用地空间效率不平衡，2017年共有483个国家级开发区参与国土资源部评价，其中综合容积率低于0.50的占比11.2%，建筑密度低于20%的占比10.4%，工业用地地均税收低于150万元/公顷的占比20.0%。
数据来源：《中国国土资源统计年鉴》
图1 2000—2017年全国工业用地价格与工业用地 价格/商服用地价格的比值
数据来源：《中国国土资源统计年鉴》，2003年后该年鉴开始按用地类型分类的供应面积数据
图2 2003—2015年全国工业用地供应
2.2 地方政策自下而上实现路径突破，绩效持续上升——以浙江海宁工业用地要素市场化改革为例
面对国家层面的引导和要求，许多地方政府由于经济发展所带来的内生需求动力较大，开始主动寻求路径突破，主要发生在浙江、广东、四川、上海和江苏等地的经济发达地区。本文以浙江省嘉兴市下辖的县级城市海宁市为研究对象，海宁市经济总量在嘉兴市长期位居第一，2017年底人均GDP为126 251元，全市常住人口84.36万，经济实力在浙江省各县市中位居第七，跻身“全国百强县市”前列。在资源瓶颈凸显、区域发展受限的背景下，海宁市构思并申报《海宁市要素市场化配置综合配套改革试点总体方案》，2013年9月经省政府批复同意，海宁市率先在浙江省乃至全国启动试点，主要内容包括：一是构建亩产效益评价体系，将工业企业分为ABC类，在用地、用电、用能、排污方面实施差别化激励和倒逼政策措施；二是实施差别化供地管理，建立地价修正体系，实行用地10—50年不等的弹性年限和“3+5+X”管理模式；三是成立要素交易市场平台，即成立一个江南要素交易中心开展土地、排污权、能源、产权等稀缺性资源交易，采用市场化方式运作人力资源市场、技术市场等若干专业市场。
对路径突破的判定基于以下依据：一是不同于路径依赖下的被动跟随，创新型政策首先出现在基层，然后被采纳进更高层次的法规政策中；二是能发现绩效的明显提升；三是突破后续能扩散到其他区域，实现经验的可复制性。通过Nvivo对1999—2014年政策的编码和节点提炼发现，土地要素市场化配置改革率先发端于海宁市并出现在政策方案中，之后嘉兴市、浙江省、国家相继总结海宁经验出台政策，在本土乃至全国范围内进行推广，最终制度创新通过县—市—省—国家的方向突破了路径锁定(见图3)，说明工业用地政策演变可以通过自下而上产生，来自具有经济发达地区县级层面的实践和创新是加速改革进程的关键环节。
海宁市启动试点后，工业用地绩效持续上升，具体表现在：第一，工业用地二级市场成交宗数和成交均价逐年上升，2015年海宁工业用地出现二级市场，2017年成交量高达87宗，成交均价高达1 846.75元/平方米，工业用地地价情况明显好转(见图4)。第二，亩产效益显著增长，2013—2017年，海宁共盘活25 983亩土地，规上企业亩均税收从13.96万元/亩增加到18.7万元/亩，增长33.9%；单位能耗增加值从1.31万元/吨标煤增加到1.52万元/吨标煤，增长16%； 全员劳动生产率从15.79万元/人增加到19.34万元/人，增长22.48%。
图3 土地要素市场化改革自下而上实现路径突破
数据来源：江南要素交易中心。
图4 海宁市工业用地二级市场成交宗数和成交均价
3 路径突破实现的内外部条件
3.1 外部驱动
本文认为，来自县级层面的政策创新可以实现路径突破，甚至进一步实现路径扩散来促进工业用地节约集约利用。工业用地要素市场化改革就从海宁市产生，迅速扩散到了浙江省内其他区域和其他省份。2014年9月，经浙江省政府同意，杭州萧山区、湖州德清县、嘉兴市南湖区等24个县(市、区)推广试点要素市场化配置综合配套改革，而嘉兴亦成为浙江省第一个要素市场化配置改革全覆盖的地级市。同年，邻近的江苏省出台《关于全面深化国土资源管理改革的工作方案》，明确将市场化配置土地资源列为年度改革七大重点任务之一，政策支持下试点先行先试，宿迁、南京、南通、淮安等地区结合情况采取了不同的指标管理、市场准入、资金管理。
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3.2 内部驱动
3.2.1 改变能力
制度得以迅速扩散的原因是地方政府试点的成功验证了制度创新的可行性和正确性，上级政府的评估和推进大大降低了制度改革的成本和时间。
式（1）中，被解释变量inboundit表示i地区t时期入境旅游人次的对数；policyit是政策虚拟变量，如果样本属于处理组（实施过境免签政策地区）取值为1，相反，如果样本属于对照组（未实施过境免签政策地区）取值为0；timeit为时间虚拟变量，政策实施前取值为0，政策实施后取值为1；Xit为控制变量；αi和γt分别表示个体效应和时间效应；Vit为随机干扰项。PSM-DID方法重点关注估计系数β3，衡量的是过境免签政策的净效应，即过境免签政策对入境旅游的促进作用。
第二，地方政府的成功实践和上级政府的评估总结降低了改革时间和成本，可以迅速实现进一步的制度扩散。
此言一出，舆论哗然。以色列媒体报道说，以民众非常愤怒，他们不敢相信盟国竟然这样评价该国总理。而以色列政府虽然对此没有公开回应，但在犹太人游说集团影响颇深的美国，奥巴马所受的压力不言自明。
制度设计是制度变迁的一部分，是为适应变化的外部条件，利用可获资源集体性调整制度安排[9]。海宁市集体行为体现在前中后三个环节：前是工业用地准入环节，海宁早在2010年9月发布政策规定建设用地挂牌前须经过多部门联合审查，意向项目若不属于转型升级、节约用地、节能减排的示范项目一律暂缓挂牌；中是要素交易环节，海宁于2013年成立江南要素交易中心促进要素市场化配置和低效土地资源流动，政府各相关职能部门做好规划引导和公共服务工作；后是利用评估环节，海宁由市经信局、市统计局牵头对工业企业进行“亩产效益”考核评价，会同市国土资源局、市工商局等部门确定考核对象，对全市规模以上工业企业分为ABC三类，分别给予不同的要素保障政策。
3.2.3 学习能力
学习能力，即制度反思的能力，使制度化过程在社会和制度上嵌入的方式受制于批判性认知反思和行动。中国地方政府具有极强的学习能力，其面对的制度环境、政治体制、竞争压力是其学习的首要原因，科研机构等“思想库”、其他地区的实践、本地的试验是其主要学习源。地方政府的学习能力很难一朝产生，往往是多年积累、地方文化和治理风格的长期影响下才能产生。海宁是全国首批沿海对外开放(县)市，2009年荣获“全国基本农田保护工作先进单位”称号，2009—2011年度国家卫生城市(区)。海宁政府在要素市场化改革之前就已经拥有丰富的制度创新经验，2011年率先在全省实施的涵盖用地效率、价格杠杆、节能减排、亩产评价、税收调节、项目准入等领域的“十大”倒逼机制，倒逼企业转型；2013年积极开展“两退两进”，在要素市场化配置改革之前，就已关闭30余家落后低效项目(企业)，淘汰12亿元落后产能。
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4 从路径突破到路径扩散
2012年受国内外宏观经济总体下滑影响，中国实体经济企业生产经营困难加剧，以制造业为例，2011年中国制造业企业利润增长率为12.36%，在2012年降至1.43%；2012年3月全国两会提出要在产业结构调整、节能减排等方面取得新进展，更好发挥市场配置资源的基础性作用，深化土地改革，促进工业化发展；2012年11月党的十八大明确将“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”作为加强生态文明制度建设的重要内容。国内外宏观经济的重大变化、国家从战略层面强烈推进经济发展方式转变从外部驱动了海宁政府积极试点，并以提高土地资源利用效率为途径，寻求经济效率提升的路径和地方模式。
代理商和组织机构需要具备推动制度变革的改变能力，通过建立身份、领导力和运营能力来获得社会认可信任和合法性[8]。中国地方政府是国家经济管理的一个层次和组织地方经济活动的主体，拥有自主性和职能权限来对制度进行改变。海宁跻身“全国综合实力百强县市”前列，是长三角地区最具发展潜力的县市之一。面对要素约束、经济下行和竞争加剧等多重压力，海宁政府充分具备主动推动土地要素市场化配置改革的制度改变能力，进行工业用地制度创新试验促进本地区的工业发展。
5 结 论
本文结合浙江省海宁市工业用地市场化改革的案例，重点分析制度路径突破的内外部条件，提出结论：
第三，中国工业用地政策演化是通过自上而下和自下而上双向的协调而逐渐产生，但来自经济发达地区县级层面的实践和创新是制度突破的关键力量。
3.2.2 集体行为
第一，除社会变化、重要事件等因素的外部驱动，政府如果具备改变能力、集体行为和学习能力也可以进行内部驱动形成制度变革动力，通过内外部驱动结合可能产生关键时刻，促进工业用地利用从路径依赖和锁定的困境中实现路径突破。
6 建议与展望
为促进中国工业用地效率提升和政策演进，本文提出如下建议：
第一，提升地方政府执政能力。提升地方政府执政能力，增强综合实力和社会公信度，坚持积极稳妥、循序渐进推动工业用地制度变革；强化地方政府集体行为，建立部门共同责任机制，推进土地出让方案联合会审，促进土地市场透明化规范化；提高地方政府学习能力，充分整合自身在经济政治文化等方面的优势资源，借鉴和学习其他地方政府的实践经验。
在对土料进行试验检测的过程中，液塑限试验也是常见的试验内容。通过该试验，可以测得土料的可塑性，并反映实际材料的可塑性指标。首先，对土的液限值进行确定：实验人员需先选取一定量的土样，并添加适量的水，测得增加土样的含水量，对其进行贯入试验，最终得到含水量及贯入量的关系变化情况，当贯入度达到20mm时，土样的含水率即为土样的液限值。其次，对土的塑限值进行确定：实验人员应先在土样中添加一定量的水，再将土样取出，放在玻璃板上进行滚搓，使其成为一条细条，直至其发生断裂，并对断裂时细条的含水量进行测定，得到的数据结果，即为塑限值。当塑限值与液限值存在一定的数据差时，即可作为其塑性指数。
第二，鼓励有选择性地开展地方工业用地政策创新试验。地方政府应突破惯性依赖传统治理模式，积极探索精细化、差异化的工业用地管理，进行工业用地制度创新总体设计，动员社会组织、公众进行有效协同，对此中央政府应给予地方政府一定的弹性。
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第三，加强对试点经验评估和总结推广。中央政府应充分考察各地区工业用地的不同实况，通过对试验评估完善模式和经验提炼，形成正式性的意见以推进顶层设计和整体部署，以制度政策创新激发地方实践，全方位、多层次地推进节约集约工业用地。
本文的研究还存在一定的局限性，由于在大范围内，从路径突破到路径扩散需要更长的时间来进行观察，故本案例对于工业用地政策路径突破后的绩效还很难取得大范围的宏观数据，因此，本次研究更侧重于从理论层面提出模型，以及对案例区域的绩效分析，未来还有待做进一步跟踪研究。
参考文献
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From Path Dependence to Path Breakthrough :An Institutional Economics Analysis of the Evolution of Industrial Land Use Policy in China
TU Fan HU Si -wen ZOU Shuang -ling
(School of Management, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)
Abstract : Based on the path dependence theory of institutional economics, this essay explains the evolution process of industrial land use policy in China, combines the case study of land marketization reform in Haining City,Zhejiang Province, and analyzes the external environment and internal driving forces needed for the path breakthrough. Moreover, this essay summarizes a three-stage model of industrial land use from path dependence, path breakthrough and further path diffusion. In order to facilitate the path breakthrough from the demand emergence to realization, it suggests enhancing local government’s ability of transformative capacity, learning and forming collective action to create internal and external conditions needed for path breakthrough, encouragingpolicy innovation on industrial land use to achieve path breakthrough andstrengthening the evaluation and promotion of pilot experience to promote path diffusion.
Key words : institutional economics; industrial land use; path dependence; path breakthrough; institutional change
基金项目: 国家社会科学基金项目——“中国工业用地配置特征、配置冲突和配置效率提升机制研究”(项目编号：17BGL257，项目负责人：屠帆)成果之一；浙江省自然科学基金项目——“浙江省工业用地配置效率提升影响因素和治理机制研究”(项目编号：LY18G03042，项目负责人：屠帆)成果之一。
作者简介: 屠帆，管理学博士，浙江工业大学管理学院教授，研究方向：土地经济、房地产经济和土地规划研究；胡思闻，浙江工业大学管理学院硕士研究生，研究方向：城市经济；邹双玲，浙江工业大学管理学院硕士研究生，研究方向：城市经济。
(收稿日期： 2019 -04 -23)