潮州市政府项目建设中心 521000
摘要：本文分析潮州市实行代建制的政府投资建设项目前期管理的重点、难点，然后基于问题导向，分析了前期管理中审批管理、招标和合同管理、投资控制管理等关键环节面临的问题，并探讨代建制的政府投资建设项目前期管理的控制节点以及解决方向。
关键词：政府投资；代建，前期管理
一、引言
政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要等各种因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。
潮州市为了进一步规范政府投资投资非经营性建设项目管理，潮州市人民政府印发了《潮州市政府投资市属非经营性建设项目代建管理规定（实行）的通知》，成立潮州市政府投资建设项目管理中心（现为潮州市政府项目建设中心），以业主的名义对潮州市政府投资投资非经营性建设项目实施管理。
一般涉及潮州的基础设施、城市配套、社会公益等非经营性项目，一般都具有工程进度紧、技术难度高、投资规模大、社会关注度高、项目参与主体多等特点，代建单位作为项目业主代表，如何在外部紧约束的条件下，实现项目多目标的统筹协调，提高投资效益，维护公共利益和城市形象，是代建单位需要思考的课题。
二、代建项目前期管理的重点难点
政府投资非经营性代建项目一般具有工程进度紧、技术难度高、投资规模大、社会关注度高、项目参与主体多等特点，因此工程前期管理存在着审批环节多、投资控制严、管理更规范等要求。以笔者接触的代建项目为例，在前期管理工作中存在的重点、难点主要有：
1、项目前期审批事项多，影响项目进度。前期工作一般指项目决策阶段、项目准备阶段所需要完成的各项工作，主要包括项目决策阶段进行的项目调研、选址论证、项目意见书、可行性研究报告的审批；项目准备阶段进行的用地、规划、环保、节能、绿化、消防、人防、建设等等审批；项目勘察设计、方案、初步设计、施工图设计等报批。例如项目用地涉及征地拆迁，在办理用地手续时，除需协调原用地单位、土地管理等部门外，还需进行土地利用评估等。这些审批事项都必须在开工前必须取得有关部门颁布的证件，以此才能保证项目合法开工[1]。
2、项目前期涉及主体广、利益诉求多。建设项目前期审批工作是一项复杂的、有机的、系统的工作，是制约项目建设顺利推进的前提因素。项目前期审批涉及发改、财政、国土、规划、住建、环保、水利、林业、质监、安监、供电、消防、房管等多个行政职能部门。以一个标准的房屋建设项目为例，其前期审批部门超过20个，需要办理手续的基本程序超过30项，且各项程序之间有明确的前后置关系。而参与前期工作的单位多达几十家，且各方诉求不同。比如，政府投资主管部门注重投资效益，审批部门注重建设内容的合规性，项目建设单位（使用单位）注重项目尽快建成投入使用，使用单位注重功能齐全、布局合理，项目所在片区注重项目带来的经济效益及建设过程中的社会稳定，项目各责任主体（设计、施工、监理等）注重自身的经济效益，利益的诉求多元化，加重项目的协调难度[2]。
3、项目前期投资控制要求高。工程项目的投资（造价）控制是工程建设过程中的一种经济管理直接关系到项目的可行性决策、建设过程中的成本控制、建成后投入使用的经济效益。因此，投资控制从提出项目建议开始，一直贯穿到项目交付使用，并影响项目的运行成本。[3]根据《潮州市政府投资管理规定》，决策阶段所确定的项目建设规模、标准及投资等，都不可随意变更，这就要求前期工作要考虑周到并做到细致，对前期工作涉及的需求分析、项目选址、建设规模、技术方案、投资估算等进行全面分析。
三、解决重难点问题的代建项目前期管理办法
代建单位作为以业主名义对建设项目实施管理的主体，希望通过专业化的管理，实现项目的质量、安全、造价、进度、节能、环保等控制目标，统筹协调项目的使用单位、主管部门、参建各方主体的利益诉求。针对政府投资非经营性项目前期管理存在的重点、难点，笔者基于自身管理经验，探讨其管理方法和措施。
1、项目审批管理
如前所述，政府投资项目前期审批多达20几个部门，其主要审核内容如下表所示。
政府投资项目前期审批主要内容
（1）熟悉项目前期审批流程
项目前期审批工作程序繁琐、逻辑性强、涉及面广，在各部门审批规定不断更新的新形势下，逐渐出现了审批前面程序所需的备查资料中须提供后续程序批复文件的新问题，如果某一关键环节延误，将影响整个建设周期。因此必需熟悉审批流程，了解申报材料和审批时限，对于提高代建项目前期工作效率十分重要。
（2）制定前期工作计划
根据项目审批流程，制定项目前期工作进度计划。首先应明确每项审批工作所需的时间、哪些审批工作可以并行完成；然后用进度计划表将每项审批工作的起止时间及所需要完成时间列明并优化，确定关键审批环节（即对项目前期审批进度影响较大的工作）；最后结合项目总体进度计划，对前期审批进度计划进行修正，得出适合每个项目实施的计划安排。
（3）加强与审批部门沟通
代建单位应加强与审批部门沟通，协调与主管部门、项目使用单位的关系。在报批过程中，代建单位既要保证使用单位有充分的建议权、监督权和知情权，又要严格按照主管部门批准的建设内容和标准去执行，二者之间必定会产生一点的矛盾和冲突，及时妥善解决这些矛盾和冲突既需要一点的专业知识，也需要合适的沟通技巧和方法，可采取专人协调、召开协调会、文件流转等方式、达成共识解决分歧，推进代建项目的有序实施。
设计工作是项目前期阶段最主要的工作，设计质量的好坏对于政府投资项目最终目标是否实现具有极大的影响力，是决定工程质量的重要因素，也是控制投资的关键环节。欧洲有些国家从上世纪60年代初就在设计工作计划中增加了设计反馈阶段，其实就是设计质量评价。而潮州的设计质量控制虽没有形成系统，但是作为政府代建部门，应该用专业和系统的眼光，着眼全局，除了通过限额设计、多方案比选、调研论证、组织专家评审等方式，加强设计管理工作，本身还应具备一定的专业知识。设计工作除了要满足前期审批进度要求；另一方面更应注重各设计阶段的设计成果的质量，设计深度、建设规模、建设标准、错漏碰缺等都应严格把关。如经济开发区消防站（战勤保障）项目在项目前期阶段还未确定施工单位和监理单位时，在图纸审核的时候发现设计重大失误，及时要求设计单位修改图纸，虽然造成前期审图和造价审核的进度被拖慢，但是避免了施工过程再进行变更。又比如广东省潮州市卫生学校综合大楼项目，设计单位设计用料没有满足节能验收要求，而造价审核已经完成，为了顺利通过节能验收，施工过程必然出现设计变更。工程变更的程序复杂于造价审核完毕之前的设计更正。工程设计质量的控制是建设单位、设计单位。施工单位、监理单位共同参与的过程，而在前期管理阶段，各单位还未招标确定的情况下，作为代建单位，专业的、系统的审核和查漏补缺尤为重要。
（4）另外，对于政府投资项目往往不止一个设计单位，需要几家设计单位共同协作完成，因此，协调设计单位也是设计管理的一项重要内容。
2、招标和合同管理
代建项目前期工作涉及主体广，利益诉求多。采取招标和合同管理手段，是推进政府投资项目管理更加规范化和法制化的重大举措，也是代建单位整合项目参与各方资源、协调多元目标，实现代建项目建设目标的重要手段。
在代建项目中，通过招投标选择设计、监理、采购及施工等单位。可以说，招标和合同管理贯穿于项目管理的全过程，提高项目招标和合同管理的质量，对于协调项目各参与主体、推进项目有序实施具有重大意义。
（1）提升招标工作质量
首先研究确定招标文件内容，包括确定投标人资格明确项目的承包范围、工程价款、工期要求、成果要求、标书格式和评标办法等重点内容，确定投标人资格时应遵循投标人资格要求与其工程建设要求相适应的原则。其次，评标作为招标工作中最关键的环节，在编制招标文件应根据项目的特点和实际情况，选择合适的评标办法，同时制定切实可行的评标细则。最后，在招标过程中应对资格审查、评标、定标工作进行监督，保证招标工作质量。
（2）提升合同管理水平
代建单位应提高合同管理水平，注重以下三个方面：①建立专门的合同管理机构，重点把控有关合同金额、工作内容及深度、工程进度和责任划分等相关条款；②建立健全合同管理档案，设专人负责收集和保存合同订立的基础资料及相关资料，并及时归档；③抓好合同管理人员培养教育，使之具有良好的合同意识。
（3）提升协调管理能力
参建各方的协调管理涉及各参建方在项目的哪一阶段进入，进入前需要完成哪些准备工作，进入工作时长是多少，结束后还需要哪些配合工作，出现冲突矛盾时应如何解决等内容。以经济开发区消防站（战勤保障）建设项目的前期管理为例，项目地点位于潮州市经济开发区，园区一片荒芜，城市基础设施配套尚未齐全，除了协调设计单位配合报批工作外，还需要协调政府各机构实施市政配套设施，以确定水、电、道路“三通”的可能性、落实“三通”方案、初步估算投资并签订协议，除签订协议外，其他协调工作需在前期工作中穿插进行完成，提前做好“三通一平”（有条件的情况下“五通一平”）工作，确保满足招标、正常开工条件。
3、投资控制
由于政府投资项目具有投资金额大、资金纳入财政预算、社会关注度高等特点，因此政府投资代建项目的投资控制要求高。政府各部门通过“下达投资计划、安排建设资金、按计划拨付建设资金、审核工程规模标准、处理重大变更和资金调整计划”等，对代建项目实施投资控制，涉及投资估算、初步设计概算、施工图预算、中标价等各阶段各环节进行控制。按照《潮州市政府投资项目管理规定》，项目投资计划一经批准，必须严格执行，任何单位和个人不得擅自变更。执行过程中，确需调整投资额的，由发改局会财政局征求个有关部门意见后制定调整方案，报政府批准。编制可行性报告时，应明确提出项目资金使用的绩效目标。概算总投资超过批复可行性研究报告估算总投资10%的，项目可行性研究报告必须重新报批。施工过程中需进行工程变更的，由行业主管部门或政府指定召集人召集建设单位、承包单位、质监、监理、设计、行业主管部门、发改局、财政局等单位进行研究、论证。经论证同意变更的，才能按程序报批。且按规定，建设项目增加投资额超过概算投资10%的，发改局将派出稽查特派员查明超概算原因。同时，市级财政性基本建设资金投资在5000万元以上的，且投资占项目总投资50%以上的国家、省或市重点项目的，按照《潮州市实际财政性资金投资基本建设重点项目财务总监管理规定》，从建设项目批准立项并落实资金后、设计初级阶段，由市政府委托财政部门派驻财务总监，对项目投资进行专业监督。
因此，代建单位应在项目前期结合项目特点，组织编制项目投资控制方案，包括各年度投资、资金计划、定期的投资动态分析计划、招投标计划、设计变更和工程签证管理计划、建设内容和建设标准控制计划、投资控制风险预估及相应的措施计划等，对项目前期投资控制着眼于“动态控制、主动控制、全过程控制、对影响投资的关键要素的综合控制”等，为项目投资控制提供具有预见性和可操作性的指导意见。
四、政府代建项目前期管理的工作框架
针对政府投资代建项目前期管理的重点、难点，结合代建单位的项目管理能力和项目管理目标，笔者整理出代建项目前期管理的工作控制节点（见下表）。
前期管理工作节点控制表
五、结语
本文从代建单位角度出发，分析政府投资代建项目前期管理的重点、难点除非，然后基于问题导向，探讨审批管理、招标和合同管理、投资控制管理等政府投资代建项目前期管理中遇见的问题及解决路径；整理代建项目前期管理的工作控制节点，以期提高前期管理的工作质量和效率，为政府投资项目前期管理提供一些借鉴和参考。
参考文献：
1、朱剑光，周文涛，于仲鸣，李文静《项目群前期文件行政报批进度控制研究》，《城市建设理论研究》 2011（31）；
2、曾晓婷《基于工程项目前期手续办理相关问题分析与研究》，《房地产导刊》2014年第13期；
3、王凌《对工程项目前期投资控制的探索》，《中共乐山市委党校学报（新论）》2010年5月。
论文作者:王霓
论文发表刊物:《建筑细部》2018年第8期
论文发表时间:2018/10/30
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