【摘 要】代建制是我国推行的工程建设项目管理的新模式，笔者结合工作实践，根据代建制在国内工程项目管理的实行情况，找出目前实行代建制存在的问题，提出目前实行代建制适用性的一些思考。
【关键词】代建模式 实行情况 问题 适用性
代建制是我国推行的工程建设项目管理的新模式，结合本人工作实践认真的学习和思考。对于推行项目代建制的情况，前两年便有了一些了解，但没有实质性的接触，学习和思考的空间较为狭小。自进入深圳市建筑工务署以来，经过对某工程的初步了解，通过学习有关项目代建制方面的政策和知识，对代建制有了一定的认识，也进行了初步的思考。
一、工程项目代建制的起因及涵义
项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理人作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作。
在我国为了改变长期以来各级政府对直接投资的项目管理方式多实行财政投资，政府管理的单一模式，即建设、监管和使用多位一体的模式，解决政府投资项目的非专业化管理、投资“三超”、暗箱操作滋生腐败等种种弊端，首先厦门在2001年7月率先全面实行项目代建制，之后上海、北京、深圳、重庆等地也先后进行了项目代建制的试点推行工作。通过这些试点，逐步推出项目代建制的概念，国务院于 2004-07-16 发布了《关于投资体制改革的决定》，明确“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”,“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。2004-11-16 建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》，使得“代建制”这一特定的项目管理模式的具体操作有了一定的规范依据。
二、代建制在国内工程项目管理的实行情况
最近一两年，全国各地不断进行着政府投资工程管理方式改革探索，大致有三种模式：上海模式、重庆模式、深圳模式。它们的具体实行情况如下：
1、上海模式
上海重点开展工程建设项目“代建制”工作，早在2001年就先后出台有关代建制的实施意见和实行规定，实行“政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式，主要由政府主管部门、业主（投资方）、代建单位、设计和施工承建商四个方面组成，政府、投资公司、代建单位的权责一致，均在界定的职责范围内，根据国家建设法规、条例和基本建设程序行使权力，履行职责。由新成立的行政主管部门上海市市政工程管理局来推行“代建制”试点，并依法成立具有独立法人地位的项目法人作为投资者（业主），通过市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。
2、重庆模式
重庆早在2000年就开始大力推进政府投资工程管理方式的改革，实行“代建制”试点工程已有十多项，由政府授权的重庆市城市建设发展有限公司进行专业化组织管理，包括规划设计、方案论证、征地拆迁、工程招标、建设监管以及竣工验收和产权移交；由计委、建委、财政、审计、监察等部门监督管理项目的建设管理过程；由国有资产管理或政府资产管理部门进行集中的资产运营和使用管理。
3、深圳模式
深圳主要借鉴香港等地的做法设立深圳市建筑工务署，作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，总体思路是按“相对集中，区别对待”的原则，取消政府投资工程“一次性业主”的建设管理模式。这样有利于发挥深圳市建筑工务署的人才、专业及经验优势，解决政府投资工程分散管理的弊端，提高工程项目管理水平，全面做好质量、投资和工期三大控制，保证政府投资工程效益。深圳市深圳市建筑工务署承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”，由政府财政拨款；深圳市建筑工务署负责组织协调、监督管理和建设管理任务，对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，并接受建设行政主管部门的监督；使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段，通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，加强对政府投资工程建设的管理，保证建设工程质量，严格控制建设投资和施工工期。
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由此可见深圳市建筑工务署模式也是一种代建模式，是政府通过成立专业化的工程管理机构进行工程项目的管理与实施。
三、目前实行代建制存在的问题
1、目前代建制还没有出台相应的法律、法规，造成代建单位的定义、职责、范围不明确，实施过程中依据不足。
2、代建制与监理制、工程咨询、项目管理的重迭
我国在工程建设管理方面制定了相关管理制度，如工程咨询管理制度、工程监理制度、设计咨询制度以及其他各类细分的工程建设中介服务制度等。现在，又要在政府投资领域建设项目上再实行一个代建环节，势必会因增加一个中间环节而影响工程建设效能。制度间的重迭更替将会导致建设工程的中间管理服务环节过多，造成资源浪费，管理成本加大，管理低效等问题。根据国家法律法规规定，监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制义务和对项目的合同管理，信息管理以及工作协调责任。而目前的代建制度，代建人在工程实施过程中所承担的权利与义务也大致如此。如果不能有效地处理好两者之间的关系，可能会对工程建设产生副作用。
3、建设单位责任无法有效转移
实行代建制的目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。事实上虽然签订了代建合同，但因代建制缺乏法律制度的依托，委托人并没有因实行代建制而摆脱相应的民事关系和行政关系，不能够因为实行代建制而使国家法律法规赋予建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务产生转移。通过委托代建，建没工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，原因在于代建制度并不是一个法定制度。特别是作为直接的当事人，不得不面对不断出现的工程质量和使用功能缺陷的投诉，这种情形实行代建的项目中普遍存在，对工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。
4、工程建设征地拆迁工作无法有效推动
征地拆迁工作一般是依靠政府的强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为，实行代建制后则改为代建单位配合完成此项工作，作为企业，协调征地拆迁工作往往是举步维艰的，难以有效推动该项工作。
5、从业人员素质有待提高
目前的代建单位人员素质参差不齐，好的代建单位项目管理人员的专业水平都很高，现场实践经验较多，可知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少复合型人才；差的代建单位在项目管理方面有包工头化的趋势，项目管理人员专业水平很低，综合管理能力较差。
四、关于实行代建制适用性的思考
目前在一些重大投资项目上也试行了代建管理，主要有两种模式：代建总承包和代建管理服务。代建总承包如沙荷路、南通道；代建管理服务如北通道、红棉路。从实行的情况来看效果不佳。究其原因，我初步分析有这么几点：
1、在项目管理过程中难以真正起到代甲方的作用，除施工管理不需要出面协调管理外，其他事务均需出面协调办理，造成工作事务并没有减少，工作责任也没有摆脱。
2、代建项目因有利益驱动，在项目管理目标上代建单位与思路无法真正统一。在工程项目的推进过程中，常常有“隔山打牛，鞭长莫及”之感。
3、代建单位包工头化的趋势明显，受利益驱使，给工程项目推进人为制造障碍，弄虚作假、欺上瞒下的行为时有发生，使工程项目管理复杂化。
4、前面说过，深圳模式的代建制实际上是深圳市建筑工务署模式，那么深圳市建筑工务署与现在的代建单位在项目管理上是重复的，仅仅是多了几个现场管理人员而已，也造成管理成本的增加。
综上所述，我认为在相关法律法规不健全，不完善的情况下，应暂缓实行代建制。待相关政策、法规健全，理顺相应的法律关系，明确实施方法后，再酌情研究实行。
参考文献：
[1]《关于投资体制改革的决定》2004-07-16 国务院
[2]《建设工程项目管理试行办法》2004-11-16 建设部
[3]《政府投资项目代建管理流程》. 张福庆.中国计划出版社
论文作者:常海
论文发表刊物:《低碳地产》2016年8月第16期
论文发表时间:2016/11/11
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