市场竞争与国企中的职位产权制度，本文主要内容关键词为：市场竞争论文,国企论文,产权制度论文,职位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F276.1 文献标识码：A 文章编号1003—5656 （2000）04—0017—06
一、引言
本文所要回答的主要问题是，在一个充分竞争的市场环境中，如果由国家（或者说政府）来充当企业资产的所有者，政府是否具有足够的行为能力来履行所有者的职责？如果政府不具备这种行为能力，国有企业的产权（剩余索取权和剩余收益权）将落到谁的手上？风险又由谁承担？
我们提出这些问题的起因，是林毅夫等人认为，只要在国有企业的外部构建一个充分竞争的市场环境，使得政府可以根据市场的平均利润率评价企业的经营状况，政府就获得了关于企业经营的充分信息。有了充分信息，政府就可以有效地监督和激励经营者。因此，根据林毅夫等人的观点，国有企业改革的目标应该是创造一个充分竞争的市场环境（林毅夫等，1997）。刘芍佳、李骥（1998）以“超产权理论”进一步发挥了林毅夫等人的观点。“超产权理论”把市场竞争作为激励的一个基本因素，竞争给企业创造了“生”与“死”的抉择，迫使经营者改善企业的治理机制，提高效率。刘芍佳等的结论是，经过长期竞争的进化，企业的治理结构同企业的资产所有权归属无关，不同所有制企业的治理结构将趋于类同。
我们认为，林毅夫等人的观点恰好同中国的现实情况相矛盾。在过去二十多年的改革过程中，大多数国有企业被推到了竞争性的市场上，市场竞争日趋激烈，但政府也逐渐失去了对这些企业的有效控制，企业的决策权和收益权逐渐转移到了企业的经营者和主管官员手中；同时，企业的财务风险也在增大，而大部分的财务风险最终仍然由政府和国有银行来承担。所以，我们认为，能使政府在竞争性市场上治理好国有企业的“充分信息”是不存在的。在竞争性市场上，国有企业治理结构存在的主要问题，是政府只具备有限的所有权行为能力，但又必须承担无限的经营责任。因此，在向市场经济体制的转轨过程中，如果大量的竞争性企业仍然由政府所有，企业的产权主要被经理人员和政府主管官员所获得，形成职位产权，但财务风险主要由国家承担，这种产权结构将导致宏观经济处在难以控制的潜在风险之中。
二、竞争性市场上政府所有者的有限行为能力
政府作为资产所有者的基本特征，是政府不能像个人所有者那样可以直接行使所有权或者直接监督代理人行使所有权，政府必须借助多重代理人（政府官员和经营者）才能行使所有者的权利。首先，政府通过制订国有资产授权合同，向代理人授予使用国有资产的权利，同时也要求代理人如何使用、经营和处置国有资产。其次，政府通过司法和行政程序监督代理人按照政府制订的授权合同代行资产的所有权。因此，政府对所有权的行为能力取决于政府向代理人制订授权合同的能力和监督代理人执行授权合同的能力。
根据哈特（1998）的不完全合约理论，政府所制订的国有资产授权合同是不可能完备的，在未来不可预测的情况发生时如何行使资产的所有权，只有留给代理人相机处置，或者等待政府修改授权合同以适应新的情况。也就是说，授权合同中包含两种不同性质权利：一种是特定权利，指按政府预先制定的程序、方式和条件使用国有资产的权利；另一种是剩余权利，指在授权合同未讲明的情况发生时，处置国有资产的权利。这意味着政府向代理人授权有两种方式，我们在下面分别进行讨论。
第一种授权方式，政府只将授权合同中的特定权利授予代理人行使。在这种授权方式下，代理人只具有按政府事先制订的使用条件、方式和程序使用资产的权利，而没有随机应变地处置资产的权利。因此，当某种未曾预料的新情况发生时，而现行的授权合同又没有关于在这种情况下如何经营资产的详细规定，此时代理人无权在现行授权合同之外决定如何处置国有资产，只有等待政府修改授权合同，然后才能依照新合同采取行动。这种授权方式一般发生在由政府垄断的市场上。如果产品市场是一个政府垄断市场（如城市供水市场），政府可以规定产品价格、成本标准和质量标准来控制代理人而又不至于严重损害企业的经营效率。
但是，当产品市场由政府垄断转向竞争时，政府只能选择第二种授权方式，即将授权合同中的剩余权利也授权代理人，代理人就获得了处置国有资产的自主权。下面，我们主要讨论这种授权方式。一个竞争性市场中，决定企业竞争能力的主要因素有两个：一是企业的生产成本，二是技术与产品创新。如何降低企业产品的成本或者如何进行技术与产品创新，这些事项不可能由政府在事前写入授权合同之中。因此，降低成本和创新这类事项具有不可契约性（non—contractible quality ）（Shleifer，1998），无法在授权合同中详细列明，它构成授权合同中的剩余权利或者说“漏洞”。由谁以及如何行使弥补这一“漏洞”的权利，将决定企业的成本水平和创新速度，这对企业的生存与发展至关重要。在这种情况下，如果政府仍然按第一种授权方式，只向代理人授予特定权利，剩余权利保留在政府手中，此时，关于如何降低成本和如何进行创新，必须由政府根据市场条件的变化和竞争对手的反应不断修改授权合同，不断告诉代理人应采取何种行动。这一选择显然是不现实的，政府的立法、司法和行政程序不可能适应瞬息变化的市场条件，而且创新活动也不能按事前制定的条件、方式和程序来进行。因此，如果要让国有企业具备参与市场竞争的能力，政府只能将如何降低成本和如何进行创新的决策权利授予代理人，也就是将授权合同中的特定权利和剩余权利都授予代理人，代理人因此获得了对国有资产的剩余控制权，也就是获得了对国有企业的“经营自主权”。
问题在于，政府在选择第二种授权方式时，是否有能力约束代理人，使得代理人按照政府利益行使剩余控制权呢？首先，政府不可能通过授权合同来监督代理人行使剩余控制权。剩余控制权即是对授权合同中的未尽事项的处置权利，政府不可能在事前制定相应的细则要求代理人应如何行使这一权利，因而也无法判断代理人在行使这一权利时是否损害了政府的利益。所以，代理人在行使剩余控制权时，已经超出了政府运用立法、司法和行政程序进行监督的能力。其次，政府通常采取的办法是任命一位监管者，让监管者监督那些直接使用国有资产的代理人。不过，这种办法并不能解决政府面临的困境。监管者可能同代理人合谋，联手损害政府利益。而且，监管者也是政府的代理人，监管者同被监督者（经理人员）共同构成代理集团，政府实际上是向代理集团授予剩余控制权，其中，行使监管职责的剩余权利（主要指决定选谁做经理以及如何监督经理的权利）由监管者获得。在这种情况下，政府仍然没有足够的能力监督监管者行使这一权利。由此，我们得出关于政府行为能力的一个基本结论：
在竞争性市场上，政府没有能力行使以及监督代理人行使资产的剩余控制权，这一权利只能由代理人来行使，而且代理人在行使这一权利时，超出了政府监督能力之限度。
上述分析反映了政府作为所有者同个人所有者在行为能力上的基本差别。个人所有者向代理人授权时，所授的权利主要是特定权利。在授权之时，个人所有者已经向代理人交待清楚，哪些事情是由代理人来完成，哪些事情必须由所有者本人作出如何处置。即使在股份公司中，股东必须向经理授予日常经营管理权，经理因而获得了公司的一部分剩余控制权，但公司的主要剩余控制权仍然在股东（及董事会）手中，股东（及董事会）保留了选择经理和监督经理的权利，还保留了对公司重大事项的决策权利。如果这些权利不能有效保护股东在公司的利益，股东还可以退出公司，重新选择其他方式持有他的资产。但在竞争性市场上，政府将国有资产交给代理人经营时，授权合约中的剩余权利也必须同时授予代理人，经营决策权主要授给了经理，选择经理和监督经理的权利则授给了主管官员。政府的行为能力仅限于监督代理人行使特定权利，也就是那些能够在事前明确表述如何行使，因而能够明确写入授权合同，并且能够用立法、司法和行政程序监督行使的权利。这些能够由政府监督行使的特定权利，构成代理人所必须遵循的法律边界，而在这个边界之内，代理人具有行使剩余控制权的自主权。
三、国有企业职位产权制度及其激励与约束机制
从第二节可以看出，国有企业治理集团包括了所有参与国有企业治理的人，既有从事经营工作的经理人员，也有负责选择和监督经理的主管官员，但其中没有一个人是企业财务资本的所有者。也就是说，在竞争性市场上，国有企业的剩余控制权和剩余索取权主要掌握在企业的治理集团手中，而不是主要掌握在财务资本所有者（政府）手中。如果从同一角度观察私有企业（包括股份公司），私有企业的治理集团包括了财务资本所有者和经理人员，财务资本所有者在其中起核心作用，他（们）至少掌握了选择和监督经理的权利以及重大事项的决策权利。
上述结论同我国国有企业改革的现实情况是基本相符的。80年代初以来，由于非国有企业的进入和地方政府财政分权所导致的地区间竞争，使得大多数国有企业在产品市场上面临日益激烈的竞争。在产品市场竞争的压力之下，为了激励企业经理提高努力水平，政府逐步放松了对国有企业的控制。经过“放权让利”、“承包制”和建立“现代企业制度”等阶段性改革，国有企业的经营决策权逐渐向企业的经营者和主管官员集中；而且，经营权的集中得到了相关法律和法规的保护。1988年，《全民所有制工业企业法》颁布实施，明确了国家依照所有权与经营权相分离的原则，授予国有企业法人拥有自身的经营管理权。1992年，国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，进一步明确国有企业的经营权包括生产决策权、投资决策权、产品定价权等14项权利。1994年，国务院颁布《国有企业财产监督管理条例》，《条例》从国家所有权中分离出企业法人财产权，法人财产权由企业独立享有，指企业依法享有独立支配法人财产的权利。
法人财产权的确立是国有企业产权制度变革的一个重要环节，它以法律形式肯定了企业治理集团行使国有资产的剩余控制权是合法的，因而缩小了国有企业在产权界定上的公共领域，将企业产权的博弈范围从政府行政系统缩小到企业的治理集团，企业的产权结构同改革前的等级产权（曹正汉，1998）逐步转变成治理集团持有企业产权。但是，法人财产权是一项中间性权利安排，还不是博弈均衡条件下的权利配置。控制和行使法人财产权的是企业的主要监管者与主要经营人员，这些人是企业剩余控制权的最终持有者，因而也是最终有能力获得企业剩余收益的人。
上述现象也已经被其他学者所注意到。张维迎论证了中国国有企业改革是一个将企业的经营决策权和剩余索取权从中央代理人转移到企业内部成员的博弈过程，“国有企业的在职经理和主管官员获得了企业的剩余控制权以及由控制权所带来的剩余收益”（张维迎，1995）。刘小玄认为，在国家所有权不变的条件下，国有企业已经自发地形成了某种“单位所有制”，并把目前国有企业的治理结构归纳为“企业主权模式”，区别于“股东主权模式”和“政府主权模式”（刘小玄，1997）。周其仁认为，在公有制企业中，企业的经营者通过自身的人力资本获得了对企业的控制权与收益权（周其仁，1997）。
我们所指出的有两点：其一，导致国有企业产权结构发生转变的主要原因，是市场竞争和政府对所有权的有限行为能力；其二，经营者所获得的企业产权既不是以财务资本为载体，也不是以人力资本为载体，而是以他的职位为载体。只有进入经营者岗位，并且继续在位，经营者才能分享企业的剩余控制权与剩余收益权；一旦离职，经营者的这些权利也随之消失。所以，经营者的企业产权是凭借职位权力所获得并且以职位为载体的权利，我们称之为职位产权。这一结论可以从理论上获得论证。政府将企业的剩余控制权授予治理集团之后，这项权利在法律上类似于企业治理集团内部的“公共资源”。集团成员从这项公共资源能够获得多大的排他性收益份额，将由该成员对整个集团的控制能力所决定（曹正汉，1998b）。集团成员在集团内部所拥有的控制能力， 一般表现为他的职位权力，即主要由他的职位决定了他在治理集团中能够分享到的企业产权份额。
简言之，国有企业的产权大致按职位在企业治理集团成员之间进行分配。从这一点来看，国有企业的产权是相对清晰的，而且相对明确地界定到个人。由于这一原因，国有企业的经营者具有比较强的获利动机和经营积极性，这是一些国有企业能够在竞争中取得一定成功的基本动因。
虽然职位产权是一项比较明确地界定到个人的权利，但职位产权不同于完整意义上的私有产权。首先，职位产权在时间上是有期限的，任何一个经营者都不可能在企业长久地占据一个职位，他在企业的最长任期也仅以他的自然生命为限。其次，职位产权不能转让和继承，也无法从企业撤出。当经营者退出企业的经营岗位时，他在企业的产权转瞬间化为乌有。职位产权的这些特点使得经营者的行为趋于短期化，鼓励经营者在他的任期内最大限度地获取职位产权的现期收入。这种激励导向，我们称之为套现动机。也就是说，为了避免职位产权的突然丧失，经营者倾向于采取提前套现的办法绕开任期的限制，将他的职位产权在任期结束之前转换成现期收入或者转换成能受他个人控制的财产（注：当国有企业经理面临即将退休时，“套现动机”表现得最为明显，故有“59岁现象”之说。）。一种普遍性的做法，是经营者在任期内扶植一些由其个人或亲属控制的公司，然后将国有资产和利润隐性地转移到这些公司。
当然，经营者在从事“套现活动”时，也受到来自政府的监督，使得“套现活动”不能超过政府为治理集团行使剩余控制权时所划定的法律边界。但在剩余控制权的行使范围之内，经营者仍有广泛的谋取个人利益的机会，此时，经营者的“套现行为”已超出了政府的监督能力，只有依靠治理集团内部的相互监督（注：例如，在经营者所拥有的剩余控制权中，有一项采购权，选谁做企业的供应商是由经营者决定而不是由政府在“授权合同”中指定。因此，经营者完全可以从众多供应商中选择回扣最高的供应商，而且政府难以查证经营者是否收受了回扣。）。不过，在集团的共同利益和内部关系网的作用之下，治理集团内部的制衡机制往往被化解，“套现行为”不仅表现为个别经营者的行为，有时还表现为治理集团的集体行动。
经营者的套现行为还受到企业生存状况的约束，只有在企业能够生存并正常经营的条件下，经营者才能持续地从职位产权中获得利益。但这一约束的有效性受到两个因素的削弱。第一个因素是经营者对其任期的预期。经营者预期的任期越长，企业生存状况对经营者套现行为的约束也越有效；反之，当经营者面临结束职业生涯时，其套现动机也越强。第二个因素是治理集团的规模，规模越小（如在总经理一个人完全控制企业的情况下），经营者也越关心企业的生存状况（注：所以，我们可以观察到，凡是经营较成功的国有企业都有一个共同特点，就是企业内部都有一位出类拔萃的领导人在较长时期内保持对企业的控制。）；反之，若治理集团的规模很大，“企业生存状况”就可能变成治理集团内部的公共产品，任何单个的集团成员都具有“搭便车”的动机而让别人去关心企业的未来生存。由于经营者的任期是有限的，而且企业治理集团的规模一般都比较大，这两个原因都导致生存状况对经营者的约束难以长期有效。
四、职位产权制度中的国家风险与国有企业改革
由于“企业的生存状况”和治理集团内外的监督机制都难以对经营者的套现行为构成有效约束，这将刺激经营者采取高风险的套现活动，同时将财产责任和经营风险转嫁给企业本身和金融机构。虽然《国有企业财产监督条例》明确了国家对国有企业承担的财产责任仅以投入企业的资本额为限，企业以其全部法人财产承担民事责任，但在金融机构同样为国有的条件下，国有企业的经营风险可以向金融机构转移，国家事实上承担了国有企业的无限责任。
因此，在职位产权制度之下，企业的产权主体同责任主体是分离的，产权主体是企业治理集团的成员，而责任主体是国家。这一点是职位产权区别于完整意义上的私有产权的另一特点。在完整的私有产权之下，产权持有人以其拥有的财产承担责任，同时也有权得到相应的收益，故责任主体同产权主体是同一的。这就是说，国有企业参与市场竞争是在产权主体（经营者）不承担财产责任的条件下发生的竞争，经营者凭借剩余控制权得到了企业的剩余收益，而经营风险则留给了财务资本所有者（政府或者说国家）（注：张维迎、马捷（1999）分析了国有企业参与市场竞争时可能导致的另一种后果，即恶性竞争。由于国有企业经营者在拥有企业产权的同时，不必承担与此相匹配的责任，故经营者有可能将产品价格定在低于边际成本的水平，导致恶性竞争。）。从另一角度看，国家风险的产生，是由于政府持有企业财务资本的所有权但又没有能力进入企业的治理集团，导致企业产权转移到了经营者手中，而财产责任仍留在政府身上。因此，在目前国有企业的治理结构中，产权是相对明确的，但产权的界定不是以承担相应的资产责任为基础，而是凭借职位权力分割属于财务资本所有者的权利。这种产权界定方式无疑包含着巨大的国家风险。
由此可见，主张建立充分竞争的市场环境来解决国有企业的治理问题，而不改革国有企业的财产制度，不仅是理论上的误导，而且使得国有企业的经营者能够逃避资产责任，同时也将整个国家置于巨大的潜在风险之中。为了化解国家风险，在建立竞争性市场体系的同时，必须改革正在形成的这种职位产权制度，也就是改革现行的经营者凭借职位获得企业产权的状况，使之转变成由出资人凭投入资本的所有权分享企业产权并承担相应风险的制度。这就要求改革国有企业财产制度，在国有企业的治理结构中引入有能力行使剩余控制权的财务资本所有者，通过这类所有者来约束经理的行为和承担企业的经营风险。
（收稿日期：2000—03—26）
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