中国行政信访的体制结构及其改革，本文主要内容关键词为：中国论文,体制论文,结构论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国信访总量自1993年以来一直持续上升数10年，2003年和2004年几度出现信访洪峰，直到2006年，全国信访总量才有所回落。这段时期我国行政信访的显著特点是，群众集体访、重复访和赴京访急剧上升，且人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在有些地方和行业甚至引起连锁反应，严重影响了社会稳定。为有效应对信访洪峰，从源头上预防和化解信访问题，行政信访进入到反思调整阶段。行政信访的调整变革主要涉及功能调整、体制变革和机制配套三个层面，本文着重探讨行政信访的体制结构问题，也适当关照三个层面的相互关联。那么，当前行政信访的体制结构究竟是如何设置的?这种体制结构呈现出什么样的特点与问题?为有效改进社会治理，究竟该如何改革我国行政信访的体制结构?
一、当前行政信访体制结构设置状况
行政信访的体制结构包括：各级政府专职信访机构的设置，以政府专职信访机构为中心形成的横向结构和纵向结构(三者可统称“内部结构”)，以及行政信访与党委信访、人大信访、政协信访、企事业单位信访和基层自治组织等形成的外部结构。
1.政府专职信访机构的设置
我们主要考察中央政府和县级政府设立的专职信访机构。2000年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅联名发布了《关于印发〈国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》(厅字[2000]5号)，将中共中央办公厅国务院办公厅信访局正式更名为国家信访局，规定“国家信访局为国务院办公厅管理的负责信访工作的行政机构，业务上接受中共中央办公厅、国务院办公厅指导”。①该文件还规定了国家信访局的主要职责和内设机构，并为国家信访局配备了170名具有行政编制的专职信访工作人员。
2008年3月，新一届国务院发布了《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》(国发[2008]12号)，设立了国家信访局(副部级)，规定国家信访局“为国务院办公厅管理的国家局，业务上接受中共中央办公厅、国务院办公厅指导”。②根据此次机构改革，国家信访局的主要职责调整为9项，内设机构调整为9个。这些机构分别是办公室、综合指导司、办信一司、办信二司、来访接待司(对外称“中共中央办公厅、国务院办公厅人民来访接待室”)、研究室、督查室、人事司和国家投诉受理办公室，并配备具有行政编制的工作人员233名。③
由此可见，国家信访局并不是国务院部委“组成部门”，④而是国务院办公厅管理的国家局。那么，究竟如何理解国务院办公厅与国家信访局的关系呢?根据国务院办公厅1993年发布的《国务院办公厅关于部委管理的国家局与主管部委关系问题的补充通知》(国办发[1993]39号)的相关规定，国家信访局是国务院办公厅管理的、负责国家信访工作的行政管理机关，它不是国务院办公厅的内设司局，具有相对独立性。当然，国家信访局在业务上接受国务院办公厅的指导(同时也接受中共中央办公厅的指导，这与其他国家局有所不同)，部分(而非全部)人事任命受到国务院办公厅的制约，在行政经费方面也受国务院办公厅的约束。
关于县级政府专职信访机构的设置，根据2005年《信访条例》第六条的相关规定，不仅所有县级以上政府“应当”设立专职信访机构，县级以上政府的职能部门及乡级政府也应当根据实际需要设置信访工作机构“或者”配备专职人员。
在实际的机构设置中，县级政府一般都设立了专职信访机构，但专职信访机构的设置模式不尽相同。据笔者的考察，县级专职信访机构主要有三种设置模式：一是党政分设、分别管理模式，也就是在党委办公室和政府办公室分别设立信访机构，各自独立管理，分别列入党委工作机构和政府工作机构。二是党政合设、政府主管模式，也就是党委办公室和政府办公室共同设立信访机构，共同管理，但以政府管理为主，列入政府工作机构(这与国家信访局的设置模式基本一致)。这种模式目前最为普遍。三是党政合设、党委主管模式，也就是党委办公室和政府办公室共同设立信访机构，共同管理，但以党委管理为主，列入党委工作机构。⑤
2.行政信访的横向结构
本文主要考察中央一级行政信访的横向结构。根据县级以上政府职能部门应当根据实际需要设置信访机构的规定，许多中央部委设立了信访工作机构，并配备了专职人员，如教育部信访办公室、监察部举报中心、公安部人民来访接待室、司法部办公厅信访办公室、⑥民政部信访办公室、劳动和社会保障部信访处、住房和城乡建设部办公厅信访处，以及审计署举报中心办公室，等等。⑦
这样，国家信访局与国务院各部委信访工作机构一并构成了中央一级行政信访的横向结构。然而，这种横向结构关系是非常松散的，国家信访局由国务院办公厅主管，各部委信访工作机构由各部委主管，它们主要根据业务内容进行信访分工。国家信访局并不是各部委信访工作机构的领导机关，前者只是在业务上对后者进行指导。⑧当然，国家信访局并非对各部委及其信访工作机构没有丝毫约束力，国家信访局可以对各部委的信访工作进行督办，并提出改进建议，可以针对职能部门信访工作人员失职行为向职能部门提出行政处分建议。
在信访分工方面，国家信访局全面负责中央政府的信访工作，包括处理给中共中央、国务院及领导的来信，接待来访；反映重要问题，开展调查研究，提出相关建议；承办、转办、交办信访事项，督促检查信访事项的办理；综合协调；制定工作机制；宣传发布信访信息，等等。部委信访机构主要负责与其业务相关的信访事项。如根据监察部的职责配置，监察部负责受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举，并作出调查处理；同时还受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉。⑨作为监察部信访部门，监察部举报中心则负责与监察部职责相关的信访事项。
地方行政信访横向结构与中央同构。
3.行政信访的纵向结构
本文以各级政府专职信访机构为主线考察行政信访的纵向结构。从中央政府到省级、地市级和县级政府，基本上都设立了专职信访机构，配备了专职人员。乡级政府(含城市街道)信访机构的设置有较大差异。一些乡级政府单独设立了信访接待室，一些乡级政府则设立了“综治维稳中心”，由其负责信访工作，还有一些乡级政府则指定政府办公室或其他职能部门负责信访工作。在人员配备方面，大部分乡级政府都或多或少配备了专职或兼职信访工作人员。除此之外，有些县级、乡级政府还向基层自治组织委派了信访信息员甚至派驻了信访接待站。从形式上看，行政信访在各级政府中形成了一个纵向的体制结构。
然而，行政信访的纵向结构也是相当松散的，任何一级政府的信访机构主要是对同级党委和同级政府负责，后者是其直接的上级机关。上一级政府信访机构并不是下一级政府信访机构的领导机关，二者没有严格的上下级隶属关系，前者只是在业务上对后者进行指导。上一级政府信访机构可以向下一级政府及其信访机构交办信访事项，并对后者加以督促检查，提出办理意见，甚至要求回报办理情况。不过，下一级政府信访机构对于信访事项办理得好坏快慢，往往并不取决于上一级政府信访机构的督促检查，而通常是取决于同级党委和政府对信访问题的重视程度与工作力度。
在信访分工方面，根据新信访条例，行政信访采取“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则。“属地管理、分级负责”旨在解决跨区域信访、越级信访的分工问题，加强地方尤其是基层信访工作，将信访问题化解在地方和基层。但是，“属地管理”原则在实际操作中也会遇到一些困难，比如，当信访人户籍所在地与信访矛盾发生地不在一处时，“属地管理”该以哪个地方为准?对于这类问题，我们在后文再作分析。
4.行政信访的外部结构
行政信访的外部结构涉及行政信访与党委信访、人大信访、司法信访、政协信访、企事业单位信访以及基层自治组织之间的关系。
行政信访与党委信访既有分别设立的情况，也有合并设立的情况；在合设模式下，既有政府主管的情况，也有党委主管的情况，这在前文已作讨论。总体而言，党政合设、共同管理、以政府管理为主是目前行政信访与党委信访占主导的关系结构。在此关系结构中，党委信访几乎被纳入了行政信访，政府主管的党政合设信访机构一般都列入行政机构序列。当然，一些地方也在尝试党政合设、共同管理、以党委管理为主的模式。究竟该如何处理党委信访与行政信访的关系结构，目前还有争议。
行政信访与人大信访是分别设立的。人大信访机构设置得相对较晚，而且通常设置为各级人大常委会的下属机构，如全国人大常委会办公厅信访局。虽然人大是权力机关，政府是行政机关，政府由同级人大产生并对其负责，但实际上，行政信访机构与人大信访机构并没有这种直接的权责对应关系，行政信访机构不必向人大信访机构汇报工作，二者分别按照两套不同的体系从事信访工作，还没有建立起有机的关联。在信访实践中，行政信访相对于人大信访更为公民所信赖，也就是说，公民认为行政信访机构更可能为其解决实际问题，所以，行政信访的实际地位反而更为凸显。
行政信访与政协信访同样是分别设立的。政协信访常常不为人所知，但它也是我国整个信访系统的组成部分。政协信访机构也称联络局，如中国人民政治协商会议全国委员会办公厅联络局(信访局)。⑩信访是政协反映社情民意的渠道之一，通过信访反映的情况和问题，政协可以开展调查、提出提案。因此，政协信访是政协发挥政治协商、民主监督和参政议政功能的一种渠道。行政信访与政协信访分属不同系统，没有权责对应关系。
国有企业和事业单位通常也有信访工作，但未必有专门的信访工作机构。行政信访与企事业单位信访的关系相当松散，二者不存在领导与被领导的关系，甚至在信访条例中也没有规定业务上的指导与被指导关系。企事业单位可以直接受理和办理来自组织成员和社会民众的信访事项。当然，行政信访机构也可能会把特定的信访事项转交给相关的企事业单位办理。
相比于政协和企事业单位，行政信访机构与基层自治组织的联系更为紧密。由于基层自治组织跟民众接触多，更为了解信访事项的来龙去脉和民众的信访诉求与信访心理，因此，政府在办理一些信访事项时，往往需要基层自治组织的协助。县、乡政府信访机构与基层自治组织的联系形式多种多样：一是向基层自治组织派驻信访信息员，搜集信访信息，汇报重要情况；二是在基层自治组织建立信访接待站，变上访为下访；三是吸收基层自治组织的骨干共同办理信访事项；四是委托基层信访组织办理特定信访事项，并要求其回报办理结果。需要注意的是，虽然联系形式多种多样，但是形成制度化对接形式的比较少。
二、行政信访体制结构的基本特点
1.从机构属性看，各级政府专职信访机构主要是一种协调性而非实权性行政机构
这一特点体现在两个方面：其一，政府专职信访机构与同级政府职能部门的信访工作机构及下级政府专职信访机构之间没有直接的权力隶属关系，前者并非后二者的领导机关，只能在业务上对后二者提供指导、建议和缺乏实质约束力的督促，协调各方的信访工作。其二，对于大部分信访事项，政府专职信访机构只需受理、转交、交办或汇报，而无需也无权直接处理，很多情况下，这些信访事项需要被转交给掌握实权的职能部门去加以处理。因此，在不具备实质性监督权和督促权的情况下，当前的政府专职信访机构主要是一种基于业务联系的协调性行政机构，它所具有的有限职权也仅仅是一种软权力。
2.从横向结构看，行政信访具有“一职多构”特点，政府专职信访机构与职能部门信访机构之间是平行并存、远程软约束的关系
与通常的“职责—机构一一对应”关系不同的是，行政信访横向结构的显著特点是“一职多构”。也就是说，同一种政府职责——信访办理，在同一级政府当中设立了为数众多的工作机构——不仅有专职信访机构，而且有职能部门信访机构。这在政府机构设置当中是比较特殊的情况。
同级政府不同信访机构之间的平行并存，是指政府专职信访机构与职能部门信访机构各自独立设置，互不隶属。专职信访机构通常由同级政府办公厅(办公室)主管，向同级政府负责；职能部门信访机构则由各职能部门主管，向职能部门负责，而非向同级政府专职信访机构负责，也不是直接向同级政府负责。正因为如此，专职信访机构对于职能部门信访机构没有直接约束力，但具有间接约束力。比如，专职信访机构将一项信访事项转交某个职能部门的信访工作机构办理，但后者迟迟不予理睬，或推脱责任，那么，在专职信访机构反复督促而无效时，专职信访机构只能借助于同级政府(党政领导)的力量，通过同级政府向该职能部门施压，进而促进信访事项的办理。由此可见，这种约束力是专职信访机构借由同级政府(尤其是党政主要领导)制约职能部门及其信访工作机构而产生的，它是一种迂回的、间接的、远程的约束力，而不是与信访机构的设置相匹配的约束力。
3.从纵向结构看，行政信访机构是自上而下设置起来的，其机构完备性和工作力量具有逐级递减的特点
专职化信访机构最初是在中共中央书记处设立的(即1949年8月成立中共中央书记处政治秘书室，该机构于1950年初撤销，同时成立中共中央办公厅秘书室)，然后中央政府才参照党委信访设立了属于政府的专职化信访机构(即1951年3月政务院秘书厅成立群众信件组)，省级、地级政府专职信访机构的设立相对较晚，县级政府则更晚。直到1966年5月“文革”前夕，县级政府普遍设立专职信访机构“或”配备专职信访工作人员(仍有一些地方没有设立专职信访机构)，我国才基本形成相对完整的行政信访体制结构。“文革”之后，也是中央和省级信访机构首先得以恢复和运转起来。1995年《信访条例》依然没有统一要求所有县级政府设立专职信访机构，直到2005年出台新的《信访条例》，才规定县级政府“应当”设立专职信访机构。
不仅如此，行政信访的机构扩充和人员配备也是自上而下进行的。虽然中央政府几度强调加强基层尤其是县级政府信访机构的建设，但实际上往往是中央和省级政府信访机构得到了充实和强化，而基层政府信访机构的扩充和人员配备则因地而异，不少地方常常得不到有效落实，最终导致行政信访机构设置的完备性自上而下逐级递减，信访工作力量相对于同级信访工作职责也逐级减弱。
4.从整体结构看，行政信访体制近似于一种点状梯形结构
所谓梯形结构，主要反映在中央一级行政信访的横切面上。在中央一级政府机构中，不仅有政府专职信访机构，即国家信访局，而且各个部委要么设立专门的信访工作机构，要么指定某个部门负责信访工作。更为重要的是，国家信访局与各个部委的信访工作机构之间并没有直接的权力隶属关系。国家信访局是国务院办公厅管理的国家局(副部级)，但并非其内设机构，它相对于国务院办公厅具有较大程度的独立性，不过其独立程度又不如各部委，而且作为一个副部级行政机构在中央一级权力格局中也略低于各部委。各部委信访工作机构由各部委主管，是各部委的内设机构。可见，在中央一级横向权力结构中，国家信访局与各部委信访机构之间近乎一种互不隶属、相互平行的关系，它们共同构成我国行政信访体制梯形结构的上底。至于该梯形结构的下底，则是基层政府专职信访机构与各职能部门信访工作机构共同构成的横切面。
可是，为什么说行政信访体制是一种“点状的”梯形结构呢?根本理由是，无论在横向结构关系还是在纵向结构关系中，行政信访机构之间都不存在直接的权力隶属关系，将纵横信访机构联系起来的，是业务关系而非权力关系，这种业务关系通常是松散的，不具有实质性的约束力。行政信访体制就如同一个用业务虚线(而非权力实线)将众多横向信访机构和纵向信访机构联系(而非联结)起来的点状梯形结构。
5.从外部结构看，行政信访是我国整个信访系统的核心子系统，而且也是备受公民信任和依赖的信访子系统
我们把行政信访体制比作一个点状梯形结构是就行政信访体制的内部结构而言的。除此之外，行政信访与党委信访、人大信访、司法信访、政协信访、企事业单位信访和基层自治组织之间还构成一个外部结构系统，这就是我国整个信访系统。在外部结构中，党委信访大都已被纳入到行政信访体制内，因为许多地方党委信访与行政信访合设且以政府管理为主，纳入行政机构序列。基层自治组织的信访工作大都是行政信访工作的延伸，它与行政信访的联系相对紧密，仅次于党委信访与行政信访的关系。人大信访、司法信访、政协信访和企事业单位信访与行政信访之间则相互独立，联系松散。
目前，在我国整个信访系统中，行政信访是其中最为核心的子系统，这表现在如下方面：其一，国家只针对行政信访制定了具有法律效力的《信访条例》，其他信访子系统还缺乏法律规范。其二，行政信访机构设置和人员配备的规模远远大于其他信访子系统。其三，行政信访受理的信访案件、承担的实际功能也远远超过其他子系统。其四，目前绝大部分信访问题都需要通过政府职能部门加以解决，因而行政信访在促进信访问题的解决方面具有更大的责任，也具有相对优势。导致这一点的关键原因在于，政府公共政策和行政行为是绝大部分信访问题的根源。最后，相比于其他信访，行政信访更受公民的信赖和依赖。导致公民依赖于行政信访的原因是多方面，既有传统的清官情结，也有当前司法腐败和司法不公的原因，还有影响至深的官本位心理以及公民诉诸政府解决实际问题的习惯性思维。正因为如此，尽管我们极力强调人大信访的重要性，但人大信访与行政信访的实际地位是不对称的，前者还远没有得到民众的普遍信赖。
此外，行政信访与人大信访、司法信访、政协信访虽然分属于不同的子系统，也有一定的分工，但这种分工显得不甚明确，在难以判断信访事项受理机构的情况下，行政信访与其他信访之间缺乏有效的沟通协调机制。
6.从宏观结构看，行政信访的体制结构和运行机制随着社会政治生态的不断变迁而持续演变，因而具有历时的动态调整性
在行政信访的历史沿革中，历次体制结构的调整变革都是应社会政治生态的变化而进行的。社会政治生态决定着行政信访的功能赋予，而功能赋予决定行政信访的体制结构，体制结构的运转依赖于有效的运行机制。因此，行政信访的体制结构并不是一个独立运行的系统，也不是一成不变的定式结构，它具有动态调整性。这意味着，我们在变革行政信访体制结构的时候，一方面要使之契合社会政治生态及其发展趋势对于行政信访提出的功能要求，另一方面也要建立起符合其功能要求和结构特征的运行机制。
当然，行政信访的体制结构和运行机制对于社会政治生态也具有反作用。如果行政信访根据合理的功能定位建立了适切的体制结构，并配之以有效可行的运行机制，就有助于缓和社会冲突、化解社会矛盾，协调公共利益与个人利益。反之，则很有可能使社会政治生态朝着不良趋势发展。
三、行政信访体制结构的主要问题
1.功能赋予超过体制结构的负荷能力，体制结构的设置缺乏相应的权力配置
这是当前我国行政信访体制结构的症结问题，可以用一个公式表达为：功能赋予＞机构设置＞权力配置。这一问题又可以分解成三个层面：
其一，政府和民众都向行政信访体制赋予了过多的、甚至是不合理的功能要求。从政府对社会的公共治理角度看，政府对于通过信访化解矛盾冲突、维护社会稳定寄予了过高的期望，有些地方甚至把信访看做是维稳器。在这种治理思维之下，行政信访额外承担了包括维护社会治安、异地劝访、截访(阻止上访)等在内的大量治理功能。为处理涉诉信访问题，不少地方甚至出现政府通过信访干预司法的情况。从公民对政府的权益诉求角度看，公民过度依赖信访渠道获得权利保护和权利救济，许多本可以通过司法诉讼或行政复议解决的社会纠纷(包括民事纠纷、刑事纠纷和行政纠纷)，公民也诉诸信访，甚至把信访看做是司法判决后的救济途径，这就极大地增加了行政信访的功能负荷。
其二，行政信访机构设置和人员配备相对不足，尤其在基层政府更是如此。这一点我们随后单独分析。
其三，行政信访往往有机构设置但缺乏相应的权力配置，难以督促职能部门及时办理信访事项。在信访实践中，如果职能部门对同级政府专职信访机构转交的信访事项相互推诿或置之不理，专职信访机构凭借自身的权力配置通常无能为力，因为它不仅在机构设置格局中相对于职能部门处于劣势，而且缺乏明确的、具有法律效力的实质性监督权、督办权和处置权。简言之，行政信访机构的最大问题是责重权轻甚至是有责无权。
2.行政信访机构缺乏明确统一的设置模式，纵横向结构之间缺乏强有力的联结纽带
我们已经提到，行政信访机构主要有三种设置模式，分别是(a)党政单设、各自主管，(b)党政合设、政府主管，(c)党政合设、党委主管。尽管我们可以把目前这种多样化设置模式理解为信访机构改革的不同尝试，但从理论上讲，对于同一种机构而言，设置模式的多样性不免显得凌乱无序，既不便于统一领导和统一管理，也使一些地方政府在设置信访机构时无所适从，没有明确的指导方向。因而我们需要确定一种适宜的信访机构设置模式。
此外，行政信访体制结构近似于一个点状梯形结构，在这个松散的结构体系中，纵向、横向信访机构不仅设置模式存在差异，而且相互独立，没有明确的权属关系。以信访业务为主线的联系方式在信访机构之间缺乏足够有效的约束力，不足以把整个信访体制有效地联结起来，形成一个有机统一、连贯畅通的整体。
3.基层政府信访机构设置薄弱，人员配备严重不足
许多社会冲突和矛盾纠纷产生于基层，由此引致的信访事项也需要基层政府加以解决，而且基层政府更为了解情况，更有化解问题的优势。然而，根据我们在基层的调查发现，恰恰是基层政府信访机构设置非常薄弱，人员配备严重不足。
虽然县级政府基本上都设立了专职信访机构，但许多县级政府信访机构事多人少，仅来信来访的具体处理就应接不暇，通常很少配置专人搜集信访信息，研究信访问题，分析信访趋势，提出政策建议，而这对于辅助政府决策是至关重要的。
在乡级政府，《信访条例》要求各乡级政府确定负责信访工作的机构或人员，但正是这种软约束规定，使得少数基层政府并不重视乡级信访机构的设置和人员配备。一些乡级政府并没有设立专职信访机构，而是由其他机构负责信访工作，人员配备方面也参差不齐。一些乡级政府只有1名具有行政编制的信访工作人员，还有些乡级政府甚至没有全职信访工作人员，它们的信访工作要么由兼职人员负责，要么由聘用人员办理。在信访问题特别多的乡镇、街道，由于缺乏信访工作人员编制，信访工作力量极其薄弱，难以应对大规模的信访，信访矛盾得不到及时化解，促使民众向县级政府或更高层级政府提出信访诉求，这又对县级政府有限的信访工作力量形成冲击。
4.基层政府信访机构与基层自治组织之间的对接机制尚未普遍建立起来
一些社会矛盾和纠纷如果得到及时预防和化解，就不至于成为公民信访的动因。基层自治组织是与公民直接相接触的平台，便于掌握基层社会矛盾和纠纷的成因与过程，也了解本地居民的利益诉求，因而在预防和化解社会矛盾方面具有得天独厚的优势。如果基层政府信访机构与基层自治组织建立起有效的对接机制，不仅许多信访问题能够得到及时就地解决，还能预防不少信访矛盾。
目前，有些基层政府信访机构确实与基层自治组织建立了对接机制，如派驻信访信息员、建立来访接待站、选聘信访代理员、定期下访调查，等等，但还存在不少问题：其一，这些对接机制大都还是尝试性、间断性的，尚未制度化，致使一些对接机制不具有持续性；其二，一些基层政府不太重视与基层自治组织的联系和对接，尚未意识到后者在预防和化解信访矛盾中的重要作用；其三，这些对接机制只在局部地区得以实行，全国范围内尚未普遍建立适合各地实际情况的、有效的对接机制。
5.信访分工原则还有待进一步明确
站在行政信访的角度，信访分工原则包括内部和外部分工原则。内部分工即行政信访事项在同级政府不同职能部门之间的分工，以及不同层级政府之间的分工。目前行政信访分工的基本原则是“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”。其中“属地管理”原则在实际操作中遇到一些困难。比如“属地”究竟是指信访人属地，还是指信访事项属地?户籍在A县的公民如果在B县引起矛盾纠纷，那么，由此产生的信访事项是由A县信访机构还是B县信访机构受理?再比如，户籍在A县的公民，如果对A县所属的X省所制定的某项政策持有意见，由此提出信访事项时，第一级有权受理的机关究竟是A县还是X省?对于这些问题，“属地管理”原则并没有明晰的界定。
外部分工是指行政信访与人大信访、司法信访和政协信访之间的分工。2005年《信访条例》第十五条规定，“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。”这一规定在原则上对信访事项作了分工，但在实际操作中却存在困难，尤其是行政信访与司法信访之间经常存在含糊不清的情况。
四、行政信访体制结构改革
行政信访体制结构存在的各种问题要求政府必须对行政信访体制结构作出适切的调整变革，方可应对高位运行的信访态势，努力预防、及时化解社会矛盾和纠纷。
行政信访体制结构的变革必须与由社会政治生态变迁所决定的功能调整联系起来，同时也必须建立与体制结构相适应的运行机制。行政信访的功能定位、体制变革和机制设计是三位一体的。尽管本文考察的重心是体制变革，但也需要关照功能定位和机制设计。
(一)行政信访功能转换与再定位
体制结构的变革取决于信访功能的转换，而信访功能的转换是社会政治生态变迁的结果。随着我国经济发展方式的转变和社会政治发展的推进，难免还会产生不同类型、不同形式的社会矛盾和纠纷；另一方面，经济、社会、政治等各方面的发展本身也需要公民的通力协作，需要公民通过各种渠道反映改革发展中的问题，提出有益的意见、建议，提供富有建设性的创新和创造。再者，我国社会主义民主和法治建设是一个长期的过程，在民主和法治尚不完善的相当长一段时期内，行政信访在预防、化解社会矛盾，搜集反映社情民意，辅助政府决策中的功能作用依然不可忽视。
行政信访制度实际上是我国社会主义民主政治制度的重要组成部分，是一项兼具行政制度属性和政治制度特征的复合型治理民主制度。如果我们继续在民主和法治建设的框架下发展行政信访制度，那么，即使我国民主和法治建设不断趋于完善，行政信访将依然有其用武之地，所不同的只是功能定位的调整和转换。
笔者认为，在未来一段时期内，行政信访机构应当继续作为政府与公民的双边代理者，承担“双边代理”与“四向激励”功能。双边代理功能包括两个层面：(1)从公民对政府的民主主张层面讲，行政信访机构应当代理公民承担民意上达、政治参与、外部权力监督、诉求问题解决、诉求权利救济(逐步弱化)、提出意见建议等方面的功能。(2)从政府对社会的公共治理层面讲，行政信访机构应当代理国家和政府承担信息沟通及宣传教育、民主治理、内部权力监督、化解社会矛盾、提供权益保护、辅助政府决策、维护信访秩序等方面的功能。
四向激励功能是双边代理功能的延伸，具体包括四个维度：一是对公正激励，即对政府行使公共权力的保障维护功能；二是对公负激励，即对政府行使公共权力的监督制约功能；三是对私正激励，即对公民行使公民权利的保护促进功能；四是对私负激励，即对公民行使公民权利的限制约束功能。
尽管行政信访需要承担如上多种功能，但是，我们也需要谨记，行政信访并非我们解决所有社会问题、化解所有社会矛盾进而维护社会稳定的唯一渠道，政府不应当把所有维稳责任全部赋予信访机构，上级政府更不应当对下级政府的工作采取“信访一票否决制”。理性、合理看待行政信访在维护社会稳定中的地位和作用，减轻信访工作机构和信访工作人员的心理负荷和工作负担，反倒有助于信访机构采取更加有效可行的方式化解信访矛盾，预测信访态势，为政府决策提供可靠的咨询和建议。
(二)行政信访体制结构的调整与变革
为承担上述功能，克服体制结构中的各种问题，行政信访体制结构至少在如下方面需要作出适当的调整与变革：
1.行政信访的功能定位、机构设置与权力配置应当相互适配
在重新定位信访功能的同时，应当根据其功能要求，调整信访机构设置和人员配备，使得信访机构有足够的工作力量承担其功能职责。为有效推动信访工作，还应为信访机构配置相应的、具有实质约束力的公共权力，包括调查权、监督权、督办权、检查权，等等，这类权力应当在《信访条例》中加以明确规定。总之，“功能赋予＞机构设置＞权力配置”的体制结构模式必须调整变革为接近“功能赋予＝机构设置＝权力配置”的体制结构模式。
2.就各级党政专职信访机构而言，需要明确统一的设置模式
“党政分设、各自主管”，“党政合设、政府主管”，“党政合设、党委主管”是目前各级党政专职信访机构的主要设置模式。在党政分设还是党政合设的问题上，党政合设是专职信访机构设置的主要趋势，这既便于精简机构、简化工作，也便于统一领导。在政府主管还是党委主管的问题上，虽然专职信访机构由党委主管并列入党委工作部门有助于增强党委对专职信访机构的领导，不过这并不利于专职信访机构与政府职能部门的沟通协调，也不利于专职信访机构将为数众多的信访事项转交并督促政府职能部门办理。因此，党政合设、政府主管、列入政府工作机构，或许是政府专职信访机构设置的更优模式。
3.以专职信访机构为中心，以具有实质约束力的督办权为主线，将纵横向信访机构连接成一个整体网络
目前的信访体制是一个松散的点状梯形结构，把纵横向信访机构联系起来的是基于信访分工和指导的业务主线。仅凭业务上的分工和指导，政府专职信访机构对同级政府职能部门信访机构和下级政府专职信访机构没有实质的约束力，这是信访工作难以推进的根本原因。所以，我们需要考虑在纵横向信访机构之间配置一条具有实质约束力的权力链，将它们有效联结起来。作为权力链的中心，“专职信访机构”还应当具有足以约束同级政府职能部门和下级政府专职信访机构的权力配置，这种权力配置就是上文提到的、需要由信访条例明确规定的各种实质性权力(调查权、监督权、督办权、检查权，等等)。在这些实质性权力中，督办权或许是行政信访机构所应配置的最为关键的一项权力。
4.党政主要领导负责信访工作的权力配置模式应当规范化、制度化
我们已经提到，目前各级政府专职信访机构在同级政府权力格局中略低于职能部门，如国家信访局是副部级行政机构，其在中央一级权力格局中是低于各个部委的，这就极大地限制了政府专职信访机构对同级政府职能部门的监督力、督办力和制约力。为改变这种状况，一些地方开始实行由党政主要领导(如同级党委常委)担任信访局局长或信访办主任的权力配置模式，由党政主要领导直接负责信访工作。
其实，在信访机构的历次变革中，领导重视信访，由党政领导负责信访都是一项重要内容，党和政府的文件也屡次提出这种要求，在信访工作总结中也常被认为是一种有益经验。然而，这种权力配置模式在信访条例中并没有明确规定，因而在地方也没有得到普遍推行。
为使配置给政府专职信访机构的各项实质性权力切实发挥作用，提高专职信访机构对职能部门及其信访工作机构的督办力，我们可以考虑将党政主要领导负责信访工作的权力配置模式规范化、制度化。这也就是说，各级政府应当选择一位党政主要领导(特别是同级党委常委)担任政府专职信访机构的负责人，并把这种做法普遍化和制度化。
5.大力完善基层信访机构，充实基层信访工作力量，强化基层尤其是县级政府信访工作
加强基层信访工作尤其是县级信访工作是历次信访机构改革都十分重视的内容。早在1963年9月，中共中央、国务院联名下达的《关于加强人民来信来访工作的通知》(11)就特别强调，调动县级信访部门的积极性和责任心是做好信访工作的关键，并要求县级党政机关在信访工作问题上应当只办不转。之所以如此，是因为“据有关信访部门多次分类统计和分析，来信来访中80％以上的问题，县里能够处理，也应该由县里处理”(12)。
1982年2月中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《党政机关信访工作条例(草案)》则单设一章，要求加强县级信访工作。
2003年，原国家信访局局长周占顺指出：“据调查分析，在当前群众信访特别是群众集体访反映的问题中，80％以上反映的是改革和发展过程中的问题；80％以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80％以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80％以上是基层应该解决也可以解决的问题。”(13)
可见，基层信访工作在整个信访工作体系中举足轻重。尽管如此，基层信访机构的设置和人员配备至今依然参差不齐，许多地方基层信访工作力量十分薄弱。为改变这种状况，县级政府必须按照相应标准设置专职信访机构，配备专职信访工作人员，并对之实行富有针对性和实效性的业务培训。县级政府还必须根据其下属各乡级政府信访工作的实际需要，设立信访工作机构，或者配置专、兼职信访工作人员。社会矛盾和纠纷比较多从而信访事项也多的乡镇、街道，应当设立专职信访工作机构，并配备一定数量的专职信访工作人员；信访事项较少的乡镇、街道，虽可不设立专职信访工作机构，但必须指定专门机构负责信访工作，并至少配备1名专职和数名兼职信访工作人员。
充实基层信访工作力量不仅仅是为了更好地处理信访事项，另外一个重要的目的是通过搜集分析信访信息、研究信访矛盾的成因，为政府决策提供可靠依据，从政策源头上预防信访矛盾。
(三)行政信访运行机制的建立与完善
行政信访体制结构的有效运转不得不依赖于一系列适切的运行机制。
第一，普遍建立和完善信访矛盾排查调处机制。该机制有助于政府及时掌握信访动态，分析信访形势，预防信访矛盾，有效化解社会冲突。基层政府尤其需要重视信访矛盾排查调处机制的建立和完善，特别是在土地征用和房屋征收较多的地方，更是如此。
第二，强化信访接待日制度，普遍推行联合接访制度。针对信访接待日流于形式的问题，各级政府需要以“事要解决”为根本要求，进一步强化信访接待日制度。联合接访在方便政府与公民，加强政府间协作，及时就地化解信访矛盾方面具有独特优势。县级以上政府有必要普遍推行联合接访制度。
第三，规范信访听证程序，完善信访听证制度，确保信访听证公开、公平、公正。一方面，公民有权启动信访听证，《信访条例》需要保障公民提出信访听证要求的权利。另一方面，如果公民未主动启动信访听证，而政府基于信访事项的重大性、复杂性或疑难性而启动信访事项时，需要明确信访听证的范围，也就是明确何谓“重大、复杂、疑难”信访事项。再者，政府必须规范信访听证程序，包括如何确定信访听证的主持人和参与人。
第四，扩大信访风险评估机制的应用范围，提高信访风险评估在政府决策咨询中的地位和作用。信访风险评估不仅可以适用于政府已经出台的公共政策，而且应当适用于政府决策本身。在政府制定公共政策之前，对于可能引致信访矛盾的，政府应当在政策可行性的论证过程中增加信访风险评估，以便从政策源头上预防信访矛盾。
第五，建立和完善基层政府信访机构与基层自治组织的有效对接机制。基层政府需要进一步重视基层自治组织在信访工作中的重要作用，根据各地情况，通过派驻信访信息员、建立信访接待站、引入社会组织等诸多方式，在基层政府信访机构和基层自治组织、社会组织之间建立起有效的信访对接机制，并尽可能把这些对接机制常规化、制度化。
第六，制定科学合理的信访绩效评估机制。目前一些地方政府倾向于通过信访数量，集体访、重复访、越级访和进京访数量，信访化解率等相对直观的指标项来衡量信访工作绩效，却忽视了不同地区社会政治生态的实际差异，以及信访工作力量与信访工作形势之间的差距。比如两个地区信访工作力量相同，但社会政治生态差异甚大，一个地区房屋征收等公共工程特别多，由此导致的信访矛盾也多，而另一个地区导致信访矛盾的公共工程非常少。前者在信访数量，重复访、集体访、越级访数量方面自然会比较多，信访化解率则很可能较低(尽管信访工作部门在化解信访矛盾方面特别努力)；后者的情况则很可能完全相反。在此情形下，如果上级政府只是简单地采用数据对比的方式来评估两地的信访工作绩效，则不免有失偏颇。因此，在评估信访绩效时，政府需要综合考虑各方面因素，制定科学合理的评估机制。
除此之外，行政信访机构还需要建立和完善包括人民建议征集制度、信访工作责任制、信访终结制等在内的一系列信访工作机制。
总之，在我国民主和法治尚不完善的相当长一段时期内，行政信访在预防、化解社会矛盾，搜集反映社情民意，辅助政府公共决策中的功能作用依然不可忽视。行政信访体制结构的未来变革必须与由社会政治生态变迁所决定的功能调整联系起来，同时也必须建立与体制结构相适应的有效的运行机制。行政信访的功能定位、体制变革与机制设计是三位一体的。
在体制结构的具体调整方面，最为关键的是，行政信访的功能定位、机构设置与权力配置应当相互适配；在此设置原则的指导之下，以各级政府专职信访机构为中心，以具有实质约束力的督办权为主线，将纵横向信访机构连接成一个整体网络；同时还需大力充实基层信访工作力量，强化基层尤其是县级信访工作，在基层政府信访工作机构与基层自治组织之间建立起有效的对接机制。
注释
①中共中央办公厅、国务院办公厅：中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知(厅字〔2000〕5号)，2000年2月13日。
②国务院：国务院关于部委管理的国家局设置的通知(国发〔2008〕12号)，2008年3月21日；中央机构编制委员会办公室，国家信访局，中央机构编制网，http：//www.scopsr.gov.cn/gwysd/201002/20100201_12059.htm.
③中央机构编制委员会办公室，国家信访局，中央机构编制网，http：//www.scopsr.gov.cn/gwysd/201002/t20100201_12059.htm.
④2012年的国务院机构设置情况如下：国务院办公厅、组成部门(27个，即通常所指的各部委，含中国人民银行和审计署)、直属特设机构(1个)、直属机构(16个)、办事机构(4个)、直属事业单位(14个)、部委管理的国家局(16个)、议事协调机构单设的办事机构(3个)。
⑤最近有些区县开始实行这种设置模式。
⑥需注意的是，公安部和司法部都是国务院组成部门或者说职能部门，属行政系统，它们不同于法院和检察院。
⑦国家信访局网站，http：//www.gjxfj.gov.cn/xfzn209.htm.
⑧2005年《信访条例》第六条规定：“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：……(六)对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。”
⑨中央机构编制委员会办公室，监察部，中央机构编制网，http：//www.scopsr.gov.cn/gwysd/201002/t20100201_12098.htm.
⑩中国政协网，http：//www.cppcc.gov.cnzxwwzxwwzxzzindex.shtml.
(11)《关于加强人民来信来访工作的通知》由刘少奇、周恩来共同签发。
(12)刁成杰：《人民信访史略》，北京：北京经济学院出版社，1996年，第175页。
(13)王永前：《国家信访局局长：80％上访有道理》，http：//www.people.com.cnBIG5shizheng2200877.html.
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