中国经济结构失衡加剧与开发性金融的错位，本文主要内容关键词为：开发性论文,中国论文,经济结构论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、10年来中国经济结构失衡的状况加剧
从1994年到2004年的10年间，中国经济由依靠高投入转向强调高效率和可持续性发展，但总体而言中国经济结构失衡的状况是加剧的，这体现在以下几方面：
1.能源、基础材料的消耗量剧增，而能源、原材料的利用效率下降。10年前，我国基础产业弱小，基础设施匮乏。基础产业、基础设施的建设主要依靠高投入，特别是国有资本的高投入。10年来，我国在基础产业和基础设施的建设方面，成果显著。2003年基础建设投资支出22729亿元，是1 994年的3.5倍，基础产业和基础材料的产量快速增长，2003年发电量、钢材产量和公路里程数分别是1 994年的2.1倍、2.6倍和1.6倍。但另一方面，我国对资源的利用效率却有待提高。
2.地区之间、城乡之间发展的不平衡加剧。经过10年的发展，我国总体经济水平迅速提高，2003年CDP总量已达116249.6亿元，是10年前的2.04倍。然而同时，我国地区之间发展的不平衡仍在加剧。2003年，西部收入最低的六个省市的人均CDP只相当于东部沿海地区收入最高的六省市的21%，这比1997年减少了3.5个百分点。城乡居民收入的差距也有扩大的趋势。2003年城镇居民家庭人均可支配收入是农村居民家庭人均纯收入的3.23倍，而1994年这一比例只是2.86:1。如何充分利用开发性金融，满足区域经济（特别是西部地区、东北老工业地区和农村经济）发展的需要，是摆在我国开发性金融机构面前的迫切问题。
3.国民经济外向度日益提高，但国内企业“走出去”步调缓慢。到2003年底，我国进出口贸易占CDP的比例已从1994年的43.6%上升到60.3%，高于2003年日本的18.9%和美国的1 8.2%。同时，引进外资也已达到561.4亿美元，居世界首位。然而，在贸易和引进外资迅速增长的同时，我国对外投资的发展相对滞后，2003年对外投资额仅为172亿美元。对外投资发展相对滞后的一个重要原因是金融对国内企业的支持严重不足。这方面，国内商业资本会因为国际政治和市场风险的考虑，短期内难以独自有所作为；对开发性金融的需求前景广阔。
4.银行资金在地区之间分布不平衡的状况进一步突出。我们用各地区国家银行（主要是工农中建四家国有商业银行）的存贷差（存款数减去贷款数）反映了银行资金在不同地区间的配置不均衡，需要开发性金融弥补经济欠发达地区和农村地区资金的缺口。
二、10年来中国开发性金融存在的问题
1994年，为分离四大国有商业银行肩负的政策性职能，三家开发性金融机构——国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行相继成立。成立之初国家开发银行从事国家重点建设项目的贷款及贴息业务，农业发展银行从事国家粮油储备、主要农副产品收购及农业开发方面的政策性贷款业务，进出口银行负责成套机电设备进出口的政策性贷款业务。10年来，三家政策性银行的业务得到发展，对贯彻国家产业政策、支持地区经济发展、稳定农业生产发挥了重要作用。
（一）三家政策性银行的人民币信贷情况
1994年到1997年，国家开发银行贷款的年增加额保持在850亿元左右，1998年增加到1400亿元，在其后1999到2001三年连年下降，2001年的增加额最少，只有756亿元，但2002年后尤其是2003年大幅增加，2003年新增2271亿元。农业发展银行贷款的年度增加额在1994到1997年间较多，尤其是1997年当年增加2386亿元，但之后只保持小额增加，甚至负增长。进出口银行贷款年度增加的数额较小。
国家开发银行的主要任务是向国家基础设施、基础产业和支柱产业等大中型项目及其配套工程发放基本建设和技术改造贷款。国家开发银行的贷款绝大多数为中长期贷款，大多数年份开发银行贷款增加额占全部金融机构基建和技改中长期贷款增加额的40%以上。
中国农业发展银行的主要任务是筹集农业政策性信贷资金，代理财政性支农资金的拨付等，核心业务是对粮食、棉花、油料收购提供短期贷款。农发行主要发放用于粮棉油收购的短期贷款，因此，年底贷款增加额或余额数并不反映农业发展银行对农业和农村经济发展的贡献，而累计发放贷款数则可以反映其实际贡献。收购粮棉油等农副产品，基本采用现金支付的形式，我们加总了1994年至2003年的10年间，金融机构（包括人民银行、政策性银行、国有独资商业银行、其他商业银行、城市商业银行、城市和农村信用社）用于农副产品采购的现金支出数，为人民币59297.05亿元，而同期农业发展银行累计发放各种粮棉油收购贷款23507亿元，贷款额占全部农副产品收购现金支出的39.6%，农业发展银行对保证农副产品按时收购，避免给农民打白条做出了较大贡献。
中国进出口银行的主要业务是办理出口信贷，重点支持高技术含量、高附加值、创汇能力强的机电产品和设备出口；办理对外承包工程和境外投资类贷款。进出口银行贷款多数为中长期贷款，我们对比分析了中国工业制成品出口额增长、中国对外投资额增长与中国进出口银行贷款增加额之间的关系，见表1。
表1 中国进出口银行年人民币贷款增加额与中国出口额、中国对外投资额的对照表（贷款单位：人民币亿元）
进出口银行 出口卖方
中国出口额
中国对外
年份 年底人民币 信贷批准
（亿美元）
承包工程
贷款增加额 贷款额
其中工业制成品
（亿美元）
1994
20.00
27.14
1210.1
1012.98
48.83
1995
50.50
69.53
1487.8
1272.95
51.08
1996
71.85
131.71
1510.5
1291.23
58.20
1997
92.66
182.16 1827.9
1588.39
60.36
1998 131.48 310.18 1837.1
1632.2
77.69
1999
95.02
313.09 1949.3 1749.9
85.22
2000
83.87
377.82 2492.0
2237.43
83.79
2001 122.67 479.25 2661.0
2397.6
88.99
2002 149.21
407.26 3256.0
2970.56
111.94
2000
77.51
607.39 4384.0
4036.0
138.4
资料来源：调查统计司《中国金融机构货币信贷收支月报》、《中国铣计年鉴》(2003)、中国进出口银行年报(2003)。
进出口银行对海外承包工程项目和境外投资的支持较大。截至2003年末，进出口银行支持的对外承包工程项目441个，贷款金额776亿元，而同期中国完成对外承包工程累计804.5亿元。支持境外投资项目87个，贷款金额159亿元。
（二）政策性银行资产负债与盈亏状况
政策性银行的经营业绩表现各异：一类是不良资产比率和资本充足率较为理想，盈利水平较高，如国家开发银行。第二类是业绩平平，如进出口银行。第三类是经营风险较大，但业绩逐步改善，如农业发展银行。农业发展银行一度经营风险较大，1995年、1996年末不良贷款比率为20%和26%，农业政策性资金曾被大量挤占。1996年末，全行粮棉油贷款余额为5177亿元，而粮棉油库存值只有2861亿元，其中不合理贷款占用1737亿元，占贷款余额的33.55%。1997年末粮食企业亏损挂账加上挤占挪用共计近2000亿元。开户企业欠息问题严重，企业大量欠息不仅使得农发行只有名义收入，而且还要为收不到的利息收入缴纳营业税及附加。
农发行资本金存在缺口。虽然注册资本金人民币200亿元，但到1998年末实际到位资本金只有120.5亿元，其中农业银行划转70亿元，工商银行划转30亿元，人民银行划转10亿元，其余部分由财政部通过退还农发行自身交纳的营业税和所得税逐年补足。到2003年末，实际到位资本金165.46亿元，农发行的本外币贷款余额6901.81亿元，核心资本充足率只有3.8%，低于核心资本充足率4%的国际标准，农发行自有资本严重不足。
表2 政策性银行资产负债及损益情况（年底数，人民币亿元）
国家开发银行 中国农业发展银行 中国进出口银行
年份
2002 2003
2002
2003
2002
2003
资产总额10417.11 12809.95 7644.72
7343.31 1101.82
1195.01
负债总额 9663.10 11915.66 6485.05
7146.87 1046.63
1139.37
实收资本 490.50500 165.15165.4650 50
所有者权益754.01894.29
190.91196.4455.19 55.63
营业收入 553.66611.70
307.37285.5 37.52 40.10
营业支出 386.73427.03
276.05253.4 36.02 38.84
税前利润 166.93184.6711.18 12.4 1.499 1.259
净利润119.19132.12
0.3397
2.1045
0.63636 0.391
资料来源：国家开发银行年报(2003)，金融时报（2004年5月27日），中国农业发展银行年报(2003)、中国进出口银行年报(2002,2003)。
国务院及时调整了农发行的业务范围。1998年3月末，以改善农业生产条件和促进贫困地区经济发展为目标的各类农业开发性贷款和扶贫贷款等业务划转到农业银行等商业银行。1998年末，对粮食加工企业流动资金贷款、技术改造贷款、被粮棉企业附营业务挤占的收购资金贷款等贷款业务，大部分划转到商业银行。业务调整后，农业发展银行的信贷资金绝大部分集中于粮棉油流通领域，实现了粮棉油收购资金的封闭运行。
1994至2003年，农业发展银行累计发放粮棉油信用贷款人民币23148亿元，推动了粮棉企业的体制改革，保护了农民的利益，促进了农业生产的发展，农发行自身的经营状况也逐年好转，基本实现了保本微利。在粮棉库存逐年增加的情况下，1995年至1997年，农发行平均每年收购资金借款为1500亿元左右（主要向中央银行借款），1998年至2001年平均每年降为180.3亿元，2002年净还款108亿元；1997年、1998年，中央财政对农发行的亏损补贴分别为160亿元、157亿元，1999年降至31亿元；2000、2001、2002和2003年，农发行分别实现账面盈利人民币22.78亿元、10.44亿元、11.18亿元和12.43亿元。
（三）中国开发性金融存在的问题
1.开发性金融与财政和中央银行的关系错位。政策性银行与财政部的关系最为密切，政策性银行的资本金全部由财政拨付，财政还对政策性银行上缴的税收部分返还，并可减免部分税收。人民银行负责提供短期流动性支持，审查和批准政策性银行每年的债券发行和贷款计划。但事实上，中央银行的职能常被滥用，表现在农业发展银行运营资金来源主要依靠人民银行再贷款，农业发展银行2003年末的总负债为人民币7146.87亿元，其中中央银行的再贷款为6507亿元，占全部负债的91%。中央银行对农业发展银行的再贷款成为准财政投资，回收无望。
政策性金融债的发行利率较低。国家开发银行人民币债券三分之二以上为5到10年期和10年期以上的中长期债券，融资成本在1999年到2001年期间基本维持在3%左右。随着宏观经济环境的变化，利率水平将逐步走高，政策性金融债作为商业银行优质资产的特性不复存在。2003年4月底，商业银行共持有约2.7万亿元债券，其中政策性金融债占42.8%，这些低通货膨胀时期或通货紧缩时期发行的低利率中长期债券，市场价格将持续下跌，对商业银行的资产质量产生严重影响。
2.开发性金融的业务范围调整不及时，存在业务错位。2001年以来，尤其是2003年以后，经济进入周期波动的回升阶段，由地方政府主导的、以市政建设为主要内容的基本建设投资大幅增长，而国家开发银行就重点对电力、公路、铁路、城市基础设施、石油石化、邮电通讯6大行业提供贷款，这些领域的投资项目多数是由各级地方政府主导的，恰恰也是各家商业银行追逐的好项目。
国家开发银行的贷款一半以上集中在东部地区，主要投向电力、公路、城市建设行业，而2003年全部金融机构贷款多增主要表现为用于基本建设和技术改造的中长期贷款多增。最近几年，国家开发银行基建和技改贷款占全部金融机构同类贷款的三分之一以上，形成了开发银行与商业银行同拼基本建设贷款的局面，造成了开发银行与商业银行之间的不平等竞争。
相反地，对当前经济运行中急需的、制约中国长期可持续发展的“瓶颈”，如农村基础设施建设、西部大开发中的建设项目、国家环境和生态综合治理项目、国家水土保持项目、西部地区改造荒山、荒地项目、改善贫困地区儿童教育设施的项目、支持农村和部分城市居民改善公共医疗条件的项目，国家开发银行却少有支持。
3.过分强调政策性，商业性功能不足，政策性功能和开发性功能错位。由于历史的原因，我国开发性银行先天不足，业务范围狭窄，资产运用多元化程度低，开发性银行业务面狭窄是长期强调其政策性功能的必然结果。1994年我国政策性银行成立时，国家中长期重点基础设施建设项目资金短缺，亟须国家政策扶持，开发性银行从一开始就被赋予了更多的政策性功能，只从事几类或几项特定的业务，政策性功能始终强于开发性功能。
开发性功能和政策性功能一手软一手硬的局面不可避免地带来以下后果：第一，过分依赖国家财政资金。如果开发性银行的业务只集中于有限的几种政策性业务，则存在较高的道德风险，这是因为这种政策性业务的市场回报率较低，有时是亏损的，在亏损由财政承担的情况下，银行的经理人缺乏正向的激励，财政性和商业性的责任不清，财政资金替代商业资本，经理人可以把商业风险转嫁给财政。
第二，易形成与商业银行之间的不平等竞争。首先，开发性银行具有主权信用或准国家信用，可以以较低成本在国际市场和国内市场筹资，与商业银行相比，具有竞争优势。比如国家开发银行在过去10年里，业务重点一直是“两基一支”，10年来基础产业和基础设施建设中商业资本所占的份额逐年增加，商业资本占中长期资本的份额已从1994年的32%上升到2003年的61%，基础设施建设领域的竞争已相当激烈，如果开发行继续依靠国家信用，把业务集中在这些商业运作成熟的领域，难免会造成与其他商业机构的不平等竞争，或对商业资金产生“挤出效应”。其次，目前开发性银行拥有发行中长期债券筹资的权力，尽管政策性金融债通过市场竞价发行，体现了市场化的原则，但非开发性金融机构并没有发行中长期债券融资的权利。事实上，在市场利率较低、商业银行管理费用较高的情况下，中长期债券等资的成本低于商业银行通过零售业务吸纳储蓄存款的融资成本，只允许开发性银行发行融资债券是对商业银行的歧视性政策，易形成开发性银行与商业银行的不平等竞争。
第三，增加了开发性银行运行的风险。一方面，与商业银行相比，开发性银行具有中长期贷款期限长、数额大、客户集中度高的特点，开发银行目前还缺少市场化的风险分散工具、方式和手段。又比如，目前进出口银行的主要业务是提供出口卖方信贷，业务范围较为单一，随着我国综合经济实力的增强，一些大企业已经具备了“走出去”的能力，进出口银行也有充分发挥自身优势，给这些企业提供全方位金融服务的意愿，希望提供规避汇率风险、国际市场利率风险、从事国际企业兼并和重组等一系列金融服务，包括货币互换、外汇期货、期权交易等，但这些业务有些目前还不允许做。另一方面，开发性银行筹资主要依赖中长期固定利率债券，在市场利率水平较低的情况下，利率风险还不突出，但如果市场利率处于高峰值，则中长期债券融资的利率风险就非常突出，但目前开发性银行还无法从事人民币利率互换、套期保值等规避长期利率风险的操作。
第四，不利于建立现代金融企业制度。政策性功能强于开发性功能使得我国开发性银行的行政色彩较为浓厚，从组织结构看，按行政区划设置分支机构，没有体现商业运作的原则；从公司治理的框架看，还没有成立由股东代表组成的董事会和监事会；从管理方式看，更多采用行政化的管理方法，内控制度不健全，贷后管理薄弱；从绩效考核和薪酬体系看，还没有落实报酬与绩效挂钩的员工奖励办法，离商业化运作还有不小差距。
三、中国金融运行的新特点和财政负担较重要求开发性金融重新定位
当前我国金融、经济运行出现了一些新热点，突出表现在以下三个方面：
（一）M2/GDP持续升高
我国货币化的指标M2/GDP，1985年仅为60.8%，1993年上升到100%以上，之后一路攀升，到2003年达到了187.5%。我国与日本、美国、韩国、英国等国家相比，M2/GDP指标值是最高的，其次是日本，再次是英国，韩国和美国的指标值不及中国的一半。根据国际货币基金组织的数据计算，亚洲一些新兴工业化国家如新加坡、泰国2002年的M2/GDP指标，分别为115.7%和99.2%，也都远低于中国。
美国学者罗纳德·麦金农把M2/GDP定义为一国货币化的程度，他认为发展中国家在金融深化过程中，M2/GDP会不断上升，但并没有给出上升的极限。从1998到2003年，我国经济增长率年均达到8.0%，消费物价水平基本不变，但是广义货币(M2)的年均增长率为15.8%，大大高于同期GDP的年均增长率和零售物价上涨率之和。这种超速增长的货币供应量，使M2/GDP指标逐年上升。如果说我国改革初期的货币化程度较低，在改革中的一段时间内M2/GDP的上升可以用货币化程度加深来解释的话，那么我国进入21世纪以来，M2/GDP仍然持续走高，已不是仅仅由货币化造成的，背后蕴涵着一些风险因素。
我国M2/GDP持续走高，主要是由于经济高增长率下的储蓄率较高，我国储蓄率偏高，居民储藏资产的形式单一，储蓄存款占居民资产额的85%以上。目前，我国上市公司质量普遍不高，居民还没有普遍把股票视为可靠的投资工具。我国并不存在一个统一的债券交易市场，投资者只能持有至期满后还本付息，而企业债长期以来不能公开上市流通和转让。因此，股票和债券还不是居民乐于接受的财富形式。此外，由于我国社会保障体系不健全，居民面对急剧上升的“大额刚性支出”，不得不缩减当前消费，并保持较高的储蓄倾向。这形成银行资产占据全部金融机构资产绝大多数的局面。金融资源大部分以银行存款的形式存在于大银行。
表3 我国金融机构历年存贷款余额和存差数单位：人民币亿元
年份
存款余额 贷软余额 存贷差
存贷差占存款余额的比例
1990
14013
17681
-3668
-26.18%
1991
18079
21338
-3259
-18.03%
1992
23468
26323
-2855
-12.17%
1993 29627
32943
-3316
-11.33%
1994
40473 40810 -337
-0.83%
1995
53862
50394 3468 6.44%
1996
68571
61153
7418
10.82%
1997
82390
74914
7476
9%
1998
95698
86524
9174
9.56%
1999
108779 93734 15045
14%
2000
123804
99371 24433
19.74%
2001
143617
112315
31302
27.80%
2002
170917
131294
39623
23.10%
2003
208056
158996
49060
23.60%
资料来源：根据中国人民银行“金融机构信贷收支月报”整理。
（二）我国金融机构存差逐年大幅增长
1995年以前，我国金融体系一直为“贷差”，即贷款余额大于存款余额。从1995年开始，我国金融体系开始变为“存差”并逐年增大（参见表3）。截至2004年6月末，全国金融机构存差为59765亿元；商业银行存差为51226亿元。
从我国15年来存贷差的变化看，出现存贷差由负变正并逐年增大的趋势。
从1995年开始，我国金融机构出现存差，并逐年上升，说明我国贷款增长放慢。尽管这些年来贷款余额一直与存款余额同时增长，但由于种种原因影响了贷款投放，在一定程度上阻碍了贷款的进一步增加，减弱了贷款增长力度。
我国金融机构贷款投放减弱有多方原因，从外部环境来看，我国绝大多数企业转制速度慢，其较低的产业层次、薄弱的技术能力以及不健全的内部管理，使得这些企业在市场供求相对过剩的背景下缺乏竞争力，难以符合金融机构对贷款客户的要求，从而很难获得贷款。另外，社会信用意识过低，企业逃废债现象严重，进一步加剧了信贷管理的难度。从商业银行内部管理来看，银行改革后注重降低不良资产比例，许多基层银行的放贷权被上收，资金运用受到限制；加强了新增贷款的风险管理，对企业信用等级要求普遍较高，广大中小企业很难达到贷款要求；贷款管理的激励机制与约束机制不对称，信贷员缺乏放贷积极性。
银行存差扩大说明我国商业银行还可以继续增加商业贷款的发放力度和规模，而不必依赖财政对于政策性金融机构的扶持。
（三）我国的财政风险已不可忽视。
1.我国财政赤字较大和债务依存度较高。2003年我国政府财政赤字达到2916亿元，财政赤字占CDP的比重为2.5%（警戒线为3%）。我国连续几年依靠发行国债拉动投资和促进经济增长，但从宏观经济的承受能力看，我国国债发行的余地很小。在分析一国债务负担时，常用的分析指标有以下两个：
一是债务依存度，即当年的债务收入额与财政支出之比，它反映了一个国家财政支出有多少是依靠发行国债来实现的。按“国家财政的债务依存度”口径，2003年当年的债务收入与全国财政支出之比为25%，已高于国际公认的安全线(15～20%)；按“中央财政的债务依存度”口径，2002年、2003年当年的债务收入与当年的中央财政支出之比分别为83.9%和82.9%，大大高于国际安全线(25～30%)。
二是国债偿债率，即当年的国债还本付息额与财政收入之比，它反映一国当年的财政收入有多少要用于还债。2003年这一指标为13.6%。一般认为正常范围应在8～10%之间，我国自1995年以后一直在10%以上，1997、1998两年达到了22.2%和23.8%，虽然最近几年有下降的趋势，但仍高于警戒线。
从以上两个指标来看，反映国家财政和中央财政自身偿债能力的指标已大大超过正常范围。
2.我国财政综合负债数额很大。我国财政综合负债数额很大，相当一部分由银行信贷资金充当，进一步增加了金融体系的风险。我国财政风险不仅包括政府债务，还应包括全部外债和国有银行呆坏账、国有企业亏损、社会保障体系的“欠账”等项目，这些项目构成广义的财政风险或“国家综合负债”。从国有银行呆坏账风险看，目前国有银行等不良贷款损失形成的政府隐性债务约占CDP的20%。国有企业亏损、隐性的退休金负债和社会保障支出负债占国内生产总值的40%以上。这样，公共部门的负债占国内生产总值的80%以上。这说明我国财政可用于开发性金融的支出是十分有限的。
上述经济、金融运行中的新特点说明，中国开发性金融的规模受到财政能力的约束，不可能很大；另一方面，当前的许多资金市场应由商业性金融来完成，开发银行和进出口银行的现有业务绝大多数可以而且必须由商业性金融来完成，商业性金融是有资金也是有能力完成这些业务的。对应的政策选择有两条：一是现有开发性金融机构应转变开发性金融业务的内容，二是已经较为成熟的“两基一支”行业的贷款业务应转变为商业性业务，开发性机构要么完全商业化，要么实行分账户管理，主要业务实现商业化运作。
四、开发性金融应成为改善我国经济结构的主要金融手段
我国需要建立一个相对完整的开发性金融体系，政策性银行的领域涵盖所有开发性领域，包括农业开发、进出口、中小企业、城市居民住宅建设、义务教育等，政策性银行的组织可以采用目前的专业化银行分设的形式，也可以考虑对三家政策性银行重组，合并成一家大的综合性的中国开发银行，从事所有开发性银行业务，单一开发银行的组织制度具有规模效益，可以降低业务成本。开发性金融的发展思路是建立政策性、商业性业务混合型银行，实行政策性业务与商业性业务的分账户管理，合理控制政策性业务的范围，并根据国家经济发展战略的需要不断调整政策性业务的内容。
如果维持目前3家分设的组织形式，3家政策性银行的发展战略是：
1.国家开发银行应调整政策性信贷的重点。(1)随着国家调整产业政策和地区发展战略，国家开发银行的业务范围应及时调整。要增加对当前经济运行中急需的、制约中国长期可持续性发展的“瓶颈”项目的贷款，加大对国家环境和生态综合治理项目、西部地区改造荒山、荒地等项目的贷款力度；对老煤矿、老工业基地改造的信贷支持，增加对中小企业、西部地区的贷款力度。
(2)国家开发银行目前对城市基础设施等六大竞争性行业的贷款业务，可以逐步转移给商业银行或与其政策性业务分账，实行商业化运行，减少并逐步停止对这些业务的税收优惠政策。
(3)评判国家开发银行经营业绩的标准不能仅仅看盈利额或不良资产比率，更重要的是要考核对影响未来可持续发展的行业和地区的贷款额，开发银行政策性业务的经营目标是在执行新产业政策和地区发展战略基础上的保本微利，其商业性账户的业务应以利润为目标。
2.财政要强化对农业发展银行的支持。(1)继续做好粮棉油储备和流通的封闭贷款，这项业务发生的亏损应由中央财政及时补充。1998年粮食流通领域改革之后，农发行原先承担的扶贫贷款、农业综合开发贷款、农村小型基建技改贷款业务划转到农业银行之后，农发行只从事粮棉油收购资金的封闭贷款业务，取得较好效果，这项业务应继续落实好，对应政策性原因粮棉油封闭贷款发生的亏损，中央财政要及时予以核销。
(2)农发行目前资本充足率低，呆账准备金严重不足，只占贷款余额的1%，财务状况较差，这有1998年以前经营不善的原因，但更多是缘于中国农业的行业风险。农业作为一种产业，本身的回报率很低；中国农业生产规模小，专业化程度低，在世界农业布局中具有比较劣势，而中国农产品尤其是粮食供给又不能依赖国际市场；中国农村人口众多，解决农村富余劳动力就业问题不能单靠农村人口向城市转移，需要建立一个强大的农业和农村经济。这都说明，农发行市场化经营的难度远远大于其他两家银行。
解决问题的办法是“一行两制，区别对待”，对需要国家财政承担损失的完全政策性贷款业务实行专款专用、封闭运行，亏损财政全包；对农村其他市场化程度较高的贷款业务实行农发行自主经营，自负盈亏，财政给予减免税优惠。
(3)解决好资金来源问题。当前央行对农发行的再贷款余额为6500亿元，中央银行对农发行的再贷款的调整直接影响农发行的经营状况，可以考虑维持目前6500亿元的基数不变，农发行通过发债筹集的资金先不用来冲消对中央银行的负债，同时把农发行对人民银行的负债转变为农发行对财政部的负债，人民银行对农发行的债权转变为对财政部的债权，央行资产项的国债余额增加6500亿。
(4)农发行可以增加一些市场化的新业务。如从事自营、委托、受托业务，代办保险业务等，利用中间业务的收入化解金融风险。
3.进出口银行要支持企业“走出去”战略的实施。(1)进出口银行的着眼点是培育中国战略性产业，提升中国出口竞争力。要利用出口信贷、对外投资贷款等方式培育中国机电产品、高技术、高附加值产品的国际竞争力。
(2)把我国跨国公司推向国际市场，实施企业“走出去”战略。支持我国企业在境外从事石油、矿石等战略性资源的开发，或与境外企业合作开发战略资源。
(3)扩大表外业务，从表外业务中获得收益。一要增加对国外金融机构的转贷款业务，为国内企业获得国外银行融资提供便利，二要联合中国出口信用保险公司给出口企业提供出口信贷保险和担保服务，三要与国际、国内金融机构联合，为国内企业提供融资的咨询服务或联合融资。
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