金融消费者权益保护的非诉讼机制探讨，本文主要内容关键词为：机制论文,金融论文,消费者权益保护论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为金融监管基础价值之一的金融消费者权益保护，在2008年这场席卷全球的金融危机下逐渐为各国(地区)所重视。除了重新审视本国(地区)的金融监管体系之外，在金融领域中建立非诉讼纠纷解决机制以求达到公正与效率的最佳平衡，更好地保护金融消费者权益已成为各国(地区)的共识①。此种法院之外的非诉讼纠纷解决机制各国通常将其称之为替代性纠纷解决方式(ADR，Alternative Dispute Resolution)。ADR起源于美国，代替性纠纷解决方法包括任何主审法官宣判以外的程序和方法，在这种程序中，通过诸如早期中立评估、调解、小型审判和仲裁等方式，中立第三方在论争中参与协助解决纠纷。(刘晓红，2007)将ADR引入金融领域，便形成一种专业性的金融ADR。其在金融纠纷解决过程中融合了仲裁、调节、和解等纠纷解决方式的功能，更易平衡效率与公平二者间的关系。各国(地区)也都在结合本国(地区)国情的基础上建立了各具特色的金融ADR，如英国的金融申诉专员制度(FOS，Financial Ombudsman Service)、日本的指定纠纷解决机构制度、澳大利亚金融行业调查专员公署(AFOS，Australian Financial Ombudsman Service)、我国台湾地区的金融消费者评议中心(FOI，Financial Ombudsman Institution)、我国香港地区的金融纠纷调解中心有限公司(FDRC，Financial Dispute Resolution Centre Ltd.)等等。笔者认为，在这些类似机构当中，英国的金融申诉专员制度最为典型。 我国对金融纠纷解决新机制的探索肇始于2005年在山东、安徽、上海等地试行的保险合同纠纷快速处理机制，该机制经保监会推广现已在全国范围内适用。有鉴于此，中国人民银行、银监会、保监会、证监会都建立了负责各自职责范围内的消费者权益保护机构。而此种具有行政性质的内设纠纷解决机构其普世价值明显不够，并且也容易产生“监管俘获”、“权力寻租”等现象。另外，我国法律层面并未对金融消费者定义、建立大一统金融ADR进行明确的规定，而金融机构作为盈利性企业当然不会积极主动地为消费者提供有效便捷的纠纷解决路径，反而在实践中更多见的是金融机构利用其优势地位以及金融领域专业性极强的特点来侵害消费者权益。加之中国人长期以来以儒家“和为贵”的思想息讼止争，形成了“无讼”、“厌讼”的民族心理(刘晓红，2007)，就更加使得金融消费者的合法权益得不到保障。就目前来看，从分业型金融ADR转向统合型金融ADR是一个国际趋势，也是金融ADR发展的必然要求。笔者认为，为了更好的保障金融消费者的合法权益，在我国建立统一、专业、独立、高效的金融ADR非常必要。 一、我国建立金融替代性纠纷解决机制之价值考量 1.替代性价值 “实体公正是程序公正的目的，程序公正是实体公正的实现途径”(黄辉、宋广奇，2013)。从我国历年金融消费纠纷案件的处理情况看，诉讼基本是唯一的处理手段(陈力、黄艳玲，2010)。随着在中国特色社会主义法律体系的构建完成和法治中国进程的推进，我国民众的法律意识逐渐提升，这在鼓励民众积极维护自己合法权利的同时，也使得群众动辄就将纠纷诉诸于法院，导致法院接受的案件爆炸性增长，增长对原本就不丰富的司法资源提出了更高的要求。另一方面，现代诉讼纠纷解决机制的正统性，要求其在解决纠纷过程中在程序上严格符合程序正义，这虽然满足了社会群体及纠纷当事人对于“正义”之追求，却也需要以较高的时间成本作为代价(范愉，2003)。而“迟到的正义是非正义”，诉讼程序的固定性、庭审的复杂性、执行的困难性又制约着法院迅速高效地解决纠纷，也羁绊着实质正义的顺利实现。除了时间成本，由于金融领域的高度专业性，通过诉讼方式解决金融纠纷也很难得到针对性的解决，而更加显而易见的是在纠纷解决过程中，消费者花费的经济成本也颇为可观。相较于成本高昂、程序冗杂的诉讼纠纷解决机制而言，金融ADR则以其独立性、高效性、易获得性、公平合理性著称。其独立高效性保证了在金融纠纷解决过程中公平正义的有效实现；易获得性则节省了大量的司法成本、时间成本、经济成本，有利于帕累托最优的实现。 2.回应性价值 随着我国市场经济体制的不断完善，金融市场的自由性也大大增加，随之而来的便是日益多样化、复杂化的金融衍生产品、金融工具的出现。金融机构的盈利性及其优势地位使得欺骗、误导消费者的情形屡见不鲜，这也直接导致了我国金融纠纷诉讼案件的直线上升。而纠纷一旦进入诉讼程序，也就意味着双方当事人的直接对抗，在金融纠纷中拥有海量专业知识和高端金融人才的金融机构对于金融消费者而言无疑有着无可比拟的优势地位，在诉讼中的地位平等显然无法平衡这种实质的不平等，不利于公平正义的实现。对抗制的诉讼程序和其终局性特点使许多冲突因过于简单化而歪曲了事实，容易导致矛盾的激化，反而违背其设计初衷。金融行业固有的专业性、垄断性，以及在交易方式上的劝诱性，加之有限理性在金融主体的突出表现和金融体系的内生风险及其传导机制等酿成的金融体系脆弱性，也造成了单一的纠纷解决方式与现实需求之间的矛盾(周卫江，2011)。我国对金融纠纷解决的新机制也进行了有益探索，“一行三会”均建立了负责各自职责范围内的消费者权益保护机构。但面对金融业混业发展的趋势，各领域金融产品和服务的界限日益模糊，以机构分别保护的做法已经无法满足市场的需求(杨东，2013)。作为对以上问题的回应，我国有必要建立统一的金融ADR，其不但集合了调解与仲裁的优势，而且将自愿性与强制性完美结合，为金融纠纷的解决提供一条更加完善的路径，不仅能相对快速地化解纠纷，而且在很多情况下能够实现金融消费者与金融机构间的双赢。 二、域外金融替代性纠纷解决机制之模式简析 1.英国经典金融替代性纠纷解决机制述评 英国的金融替代性纠纷解决机构主要是金融申诉专员服务公司(以下简称FOS)，其发轫于1981年由三家保险公司自发组建的保险申诉专员署。2001年，英国政府颁布《2000年金融服务与市场法》(FSMA 2000)，以统合型金融申诉专员制度取代了分业型金融申诉专员制度，开始统一调整存在于保险、证券及银行等不同金融领域的纠纷。 英国FOS机构的组织形态是保证责任有限公司，不发行股票，对金融行为监管局(FCA)负责。具有“非执行”性质的董事会是英国FOS的最高权力机构，董事由FSA根据《2000年金融服务与市场法》任命，其主席由FCA指派后经英国财政部同意任命。类似于CEO的首席申诉专员的人选由董事会报FCA批准后担任，主要负责FOS的日常运作。首席申诉专员下设的申诉专员业务主任、决策总监、后勤服务部等管理层则负责各个环节的具体运作。在制度运营的资金支持方面，支撑英国金融申诉专员机构运营的资金来源于两部分，即向纠纷中的金融机构收取的年费(根据金融机构的大小从100英镑到30万英镑不等)、办案费用(每年第四件及以后的案件都需缴纳500英镑的审理费用)以及征税，二者分别占75%、25%，金融消费者则无需负担费用。这在极大程度上体现了对消费者权益的倾斜性保护。 根据英国《2000年金融服务与市场法》和《2006年消费者信用法》的规定，FOS有强制管辖权(金融消费者与FCA许可设立的金融机构发生的争议)、自愿管辖权(金融消费者与自愿加入FOS的金融机构产生的纠纷)、消费者信用管辖权(金融消费者与公平交易局批准设立的消费者信用服务机构所发生的有关消费者信用贷款的争议)。FOS将适格投诉者的范围限定于以下两类：(1)与金融机构有个人客户关系的个人消费者或其代表；(2)年营业额不超过200万欧元或者雇员少于10人的小型企业或其代表，也包括小规模公益团体和低净值信托(根据其营业额等衡量)；(3)消费者必须与被投诉金融机构存在一定的关系(贾小雷、刘媛，2011)。 在英国FOS的纠纷解决模式下，一项金融纠纷的解决如果需要到申诉专员的终局性裁决的话会有四个阶段。首先是金融机构的内部处理阶段，金融消费者在与金融机构发生争议后首先应向金融机构内设的处理部门进行投诉，如果对投诉不满意或者该金融机构未在规定时间内(8周)作出处理，那么消费者有权在6个月内将争议提交FOS解决。第二阶段是FOS的客户服务部在接到金融消费者投诉后的评估与初步处理阶段。客户服务部主要从投诉案件是否属于其管辖范围、是否在法定期限内做出、投诉者是否适格、该投诉是否属于“是非判断”就可以直接排出受理的情形四个方面来判断其是否接收该案件。对于某些很简单的纠纷，客户服务部的消费者顾问也可自行处理，而对于消费者顾问无法解决的案件，则进入第三阶段，此时案件开始收费。第三阶段是审裁员的临时性评估，通常情况下案件进入该阶段后审裁员首先提供一些非正式性建议来促使双方当事人的和解，如果不成功，审裁员便会以书面形式作出临时性评估意见。任何一方不接受该意见，均可以要求将其提交申诉专员进行最终裁决。第四阶段就是具有终局性质的申诉专员裁定阶段，申诉专员会在该阶段对案件进行独立的复核，并根据需要进行相关调查。申诉专员的裁定具有终局性，双方当事人均不得再向其他申诉专员就该案件进行上诉(贾小雷、刘媛，2011)。此外裁定的生效也具有单向性，即金融消费者如果接受该裁定，那么其对双方均生效；反之，则不生效，还可将该案件提交法院审理。金融机构在该阶段对裁定的接受与否并无选择权。 英国的FOS制度是国外金融ADR中较为典型的一个范本，其对组织形态、管辖范围、资金来源、运作程序的规定堪称经典，在实践中产生的良好效果也得到了国内外的广泛认同，对世界各国金融ADR的建立都具有十分重要的借鉴意义。 2.澳大利亚独具特色的金融替代性纠纷解决机制述评 澳大利亚对于金融纠纷解决机制的一大特点在于金融投资者在与金融机构发生纠纷时不仅可以向澳大利亚金融行业调查专员公署(以下简称AFOS)投诉，还可以将纠纷诉诸澳大利亚竞争与消费者委员会(ACCC，Australian Competition & Consumer Commission)。另外上诉金融纠纷特别解决机制仅适用于投资者与金融机构纠纷解决领域，投资者可为世界任何国家的居民，但金融机构需为澳大利亚金融机构(方哲、郭上上等，2013)。鉴于本文的篇幅和主题，笔者只对AFOS进行探讨。 澳大利亚于2001年通过了《金融服务改革法》，建立了以自律规制为中心统合规制体系(杨东，2013)。AFOS于2008年7月在澳大利亚银行和金融服务督察机构、金融行业申诉服务机构和保险督察服务机构合并的基础上成立，并于2009年1月1日将信托争议处理中心和保险经纪争议处理有限公司纳入其调整范围。AFOS是依据澳大利亚《公司法》成立的机构，采用的是公司治理模式，其最高权力机构为由全体会员金融机构组成的会员大会，董事会为其常设决策机构。与英国一样，AFOS在解决金融纠纷过程中也不向金融消费者收取任何费用。 在案件的管辖方面，AFOS只有自愿性管辖而无强制性管辖。只有金融机构选择加入了澳大利亚证券和投资委员会批准的“外部争议解决计划”，成为AFOS的成员，金融消费者与该金融机构的争议才能提交AFOS处理(邢会强，2011)。任何在澳大利亚注册开业的金融机构均可申请加入该计划，而进行投诉的金融消费者则可以是任何国家的公民，但必须是与已加入该计划的金融机构之间所产生纠纷。另外除了要加入“外部争议解决计划”这个相同要求之外，AFOS对消费者与银行、保险公司、信托基金产生的纠纷接收条件均不一样②。 在争议程序处理方面，虽说AFOS的大体流程与英国FOS趋于一致，但其仍有自身特点。AFOS对金融纠纷的处理共分四个步骤：首先是前置处理程序，消费者首先应向金融机构申诉，如果申诉未果，则可致电AFOS进入下一阶段。服务人员在核实该案件属于AFOS的管辖范围后，消费者需要提交一份书面申请书，而AFOS会将该申请书送至涉及的金融机构，该金融机构可在21天之内直接与消费者联系，以直接解决纠纷。如果21天之内纠纷解决未果，则案件进入第三阶段。第三阶段会有两种解决渠道，其一是由案件主管对该案进行调查，并尽量通过调解、和解的方式解决纠纷；其二是由调解员安排消费者和金融机构共同参加电话会来直接协商。如果消费者对上述结果仍不服，则可将其提交给裁判员或者陪审团处理。第四阶段就是由陪审团或者裁判员针对金融机构作出裁决。裁判员的裁决类似于简易程序，主要处理一些简单的、一定金额(对于银行争议为3万澳元，对于保险争议为5000澳元)以下的争议。陪审团的审理可以称之为普通程序，一般案件均由陪审团裁决，其由一名陪审团主席(地位中立)、一名行业代表(不得与双方当事人有任何关系)、一名消费者代表(主要代表消费者的观点)组成。AFOS裁决结果的效力与英国FOS裁决结果相类似，都具有单向性，消费者如果接受该裁决，那么其对双方均生效；反之，则不生效，还可寻求其他救济途径，而金融机构对裁决结果的选择权则被排除。 AFOS相较于其他国家的金融ADR而言，有两个地方独具特色。一是其接受世界各国投资者与在澳大利亚本国注册开业并加入“外部争议解决计划”的金融机构间产生的纠纷；二是其投诉处理程序更加细致，它既有调解这一非正式程序与陪审团或裁判员的裁决程序这一正式程序之分，又有陪审团的普通程序与裁判员的简易程序之分。这对金融消费者合法权益的全面保护大有裨益。 三、我国金融替代性纠纷解决机制构建 1.我国金融替代性纠纷解决机制的理念设计 当今社会是否有一种具有普世价值的制度尚不得而知，甚至于“普世价值”本身都还存在着泾渭分明的争论。现代意义上的ADR在西方产生以来经过不断完善，在深入到各个领域的同时也已经发展出了各种模式。事实上，世界各国的非诉讼纠纷解决方式(ADR)无论是起源、发展，还是形式、功能都存在着一定的差异，它反映着一个国家传统法文化和现代社会生活中的某些特征，因此可以说，ADR制度和运作完全取决于特定社会的纠纷解决需求及其整体机制的设计，并不存在一种完美的、适用于任何国家和社会的模式和普遍规律(范愉，2003)。明确提出“法律不可移植论”的塞德曼夫妇宣称“相同的法律规则及其约束力，在不同的时间和地方、不同的物质和制度环境中，不会对不同的角色承担者引出相同的行为”。笔者认为，具体到金融ADR，借鉴国外成熟的经验无可厚非，而金融ADR的技术性手段更是不可或缺，对构建本国的金融ADR具有非常重要的意义。但如果仅仅是“全盘接受”和“照搬照抄”，极易引发制度的“水土不服”，甚至与引入的初衷背道而驰。金融ADR的构建要以我国的基本国情为出发点，通过借鉴来构建具有中国特色的金融ADR，在共性中保持个性，实现共性与个性的统一，保持金融ADR的“本土化”而非“西化”。 长期以来，制度设计者一直在追求效率与公平两大价值目标，有些学者甚至将两者称为社会科学领域的哥德巴赫猜想(刘文愚，2012)。公平与效率的有效平衡，也必须是我国金融ADR的设计理念之一。如前文所述，诉讼程序的固定套路和金融纠纷的爆炸式上涨给司法机关带来巨大压力的同时也使其仅仅着眼于程序上的正义以审结案件，很难保证实质上的公平。加上金融市场高度集中的专业性和垄断性，使得金融机构和消费者信息极度不对称，这就要求金融ADR在设计理念上要更加注重对消费者的倾斜性保护，以保证实质公平的实现。在效率方面，“迟到的正义非正义”，这就要求无论是纠纷解决的诉讼或是非诉讼方式都必须对效率有足够的重视，才能真正实现实质正义。金融ADR具有的易获得性和高效性是传统的诉讼解决方式所无法比拟的，其以当事人自愿为原则，尽力促成纠纷以协商和解的方式达成，其拥有的最终裁决性质也使之有了一定程度的强制性，集合了仲裁调解的双重优点。 2.我国金融替代性纠纷解决机制的类型选择 就目前世界各国的金融ADR而言，从运行模式角度进行分析可以将之分为：完全统合型金融ADR模式(如英国、马来西亚等)、准统合型金融ADR模式(如加拿大、中国香港)、行业型金融ADR模式(如日本、德国)。而在运行模式方面的趋势则是由行业型到准统合型再到完全统合型，也是金融ADR的必然要求。显然，从我国中央层面来看，“一行三会”内部设立金融消费者权益保护机构，负责其职责范围内的金融纠纷还属于行业型的金融ADR模式。而在地方层面，如上海、广州、北京、天津、西安、武汉等金融市场发达的城市，已经开始实践由中国人民银行的分支机构牵头设立统一受理案件的金融纠纷办事窗口，在金融学会、研究协会等民间力量的支持下，将不同金融行业的纠纷交由不同机构处理，这对我国金融ADR的运行从分业型到统合型作了一个有益的尝试。笔者认为，从运行模式角度来看，我国金融ADR可以分为三个步骤来实现：首先，在现阶段分业监管的模式下不断完善我国特色的金融ADR制度；其次，在地方推行由人民银行分支机构牵头设立统一的金融纠纷解决机构的试点，并由法院对窗口所做裁决进行确认使之具有强制力；最后，将该试点推广到全国，实现金融ADR的统合。 立法是一项制度得以固定的基石。为了与我国金融ADR的实现途径相配套，笔者认为我国有关金融ADR的立法也需要分阶段实施：先由银监会、保监会、证监会通过颁布规范性法律文件确认各自行业内金融申诉专员机构的法律地位，待各方面条件成熟时，再构建以金融消费者保护为目标的多元化的金融纠纷解决机制的统合体系。 3.我国金融替代性纠纷解决机制的制度安排 后危机时代下，金融环境日趋复杂，为了不重蹈覆辙，各国纷纷开始加强对本国金融体系的审慎监管，并建立与完善对金融消费者权益的保护。资本国际化及金融全球化的大背景凸显了在我国建立切实有效的金融消费者保护制度的紧迫性(贾小雷、刘媛，2011)；而目前我国“一行三会”内设的金融消费者权益保护机构并非正真意义上的金融ADR。我国要将该制度引入并实现其本土化还有很多问题需要解决。笔者在借鉴各国先进经验的基础上，结合我国国情，对构建中国特色金融ADR提出一些建议。 首先的组织形态方面，笔者认为我国也可分不同阶段对构建金融ADR的性质进行变更。在初期，为了保证该机制的权威性和顺利运作，更需要政府行政力量的干预，可以建立一个政府主导型的金融ADR，性质为财团法人，由政府全额资助，并强制性地对在我国设立的金融机构进行管辖。待该机构能够成熟运作并取得良好社会效果为人们所认同之后，再将其转变为公司型金融ADR，即国有企业的形式。 其次，程序运作方面。对于金融纠纷的处理，金融ADR应当通过适当的程序安排或者结构设立，融合仲裁、调解、协调及金融机构内部纠纷解决机制等多种纠纷解决方式，人为地使各种纠纷解决方式产生联系并相互影响，从而形成一个系统性的整体的金融纠纷解决结构体系，从而以最低的成本、最高的效率终止金融纠纷。笔者认为，其程序大致可以这样运作：首先由消费者向金融机构内设的纠纷解决部门投诉，当消费者对其处理结果不满意或者金融机构未解决时，再向金融纠纷解决机构提出调解的申请，机构在受理案件后及时选出调解员对案件进行了解，调解员在充分了解案情的基础上做出调解或者裁决。 最后是纠纷处理结果的效力方面。笔者认为裁定的效力应至少包括终局性和单向性。终局性即一经裁决，就不得再次提交至该机构裁决，但仍可以通过诉讼、仲裁等其他方式解决纠纷。单向性是指，对于裁决结果的接受与否，只有消费者有选择权，如果消费者接受，则金融机构必须无条件接受；如果消费者不接受，那么裁决结果自然不发生效力。此外为了增强该裁决的效力，还应当规定裁决作出后，金融纠纷解决机构应当在规定时间内将当事人已接受的裁决结果送至法院核可，经过法院核可之后该裁决结果具有与民事判决书同等的效力。 ①例如，美国于2010年颁布的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》将金融消费者权益保护与金融体系改革相提并论；我国台湾地区为了有效保护金融消费者权益，于2011年6月份颁布了《金融消费者保护法》。参见周学东《国际金融消费者保护制度改革动态及启示》一文，《中国金融》2011年第1期。 ②消费者与银行和信托基金间的争议还需满足消费者是一个个人或小企业和争议金额不得超过28万澳元；消费者与保险公司的争议还需满足持有参与“外部争议解决计划”的保险公司的保单的受益人、特定的小企业、乘客以及一些金额限制等条件。