协调区域经济发展构建东北特色区域经济政策体系，本文主要内容关键词为：经济政策论文,区域经济发展论文,区域论文,体系论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、东北区域经济政策体系的构建
与国家宏观产业政策和地区战略相协调，东北特色区域经济政策需解决的关键问题主要包括：老工业基地基础设施及公共事业建设，减少区际交易摩擦；老工业基地复兴主导产业的选择；人力资本投资建设、城市化进程中城镇体系的完善及区域增长极的选择；东北农业发展的配套措施；地方政府的激励措施；分权化与地方财政，包括由地方政府制定和实施财政政策、财政收入和支出计划以及地方政府决定征收对象、税基、税率等。这些问题制约着东北区域经济的快速发展，亟待解决。[1]
利用区域经济政策解决东北区域经济发展问题，需要完善相应的内容、手段。区域经济政策的内容、手段很多，结合东北区域经济问题，经济政策体系应包括：
（一）区域布局政策
区域经济布局政策，即国家调节或控制各地区的资源配置和生产力的布局方式和手段。区域布局政策主要表现为国家对区域的投资。对东北地区来说，区域布局政策主要表现在：一是投资加强老工业基地基础设施建设，改善东北地区投资环境，为工业化、城市化创造必要的条件。二是制定产业政策选择主导产业，并在一些重点地区复兴、建设和布局一批企业，以谋求区域经济增长和区际经济相对均衡发展。这些政策的运行和实施主要依靠行政和财政手段，其直接手段包括直接投资和财政转移支持，间接手段包括政策引导和利率、税率的优惠。三是开发人力资源、加强高层次人才队伍建设，优化高层次人才的使用与激励机制，构建高层次人才安全工程。
（二）区域分工政策
东北地区可以根据比较优势形成产业分工，实现东北老工业基地区域内产业结构合理化，以提升东北老工业基地区域经济产业的整体竞争力。东北老工业基地区域经济有着不同梯次的产业结构，各省应以区内优势产业为主体，通过垂直分工，根据各省工业化水平和产业的优势，形成垂直和水平一体化来加强产业联系。如：以辽宁的鞍钢为主体建设东北区域的钢铁工业体系；以黑龙江大庆油田为主体建设石化工业体系；以吉林的长春一汽集团为主体建设东北的汽车工业体系；以辽、黑两省为主体构建装备制造业体系；以吉林为主体建设医药工业体系，等等。这些体系内的企业群利用企业内各方的资源、品牌、资金、信息等要素实行优势互补，形成产业基地，乃至形成区域性的产业中心。[2]
（三）区域特殊、补偿政策
东北老工业基地问题属于经济衰落区的再开发问题，国家应对东北老工业基地采取有限扶持政策。东北区域特殊政策是对重点发展、重点开发的地区赋予在外资、外贸、财政、金融等方面较大的自主权，并给予相应的特殊优惠政策。补偿政策是指对长期落后或陷入萧条的区域实行特殊扶持政策。这种扶持主要不应采取“输血”方式，而必须与培育区域自立发展能力结合起来，扶持的最终目的是消灭扶持本身。从财政政策角度，可以考虑建立由中央、省、市和大企业共同负担的“共同基金”，作为老工业基地调整改造的财政资金来源。共同基金可以由省级财政负责运作，主要用于老工业基地的经济结构调整，特别是资源枯竭城市衰退产业的退出援助。
（四）区域组织政策
东北区域组织政策主要在于实现老工业基地区域经济一体化。当前推进老工业基地一体化进程中面临的主要问题表现为省际行政体制和旧的经济体制阻隔了经济一体化的深入发展，三省地方政府的组织管理行为存在地方利益导向，各地政府重复投资导致产业结构趋同。为此，东北区域组织政策主要应包括两方面：一是建立区域经济传导机制，组织区际要素流动。主要是推动区域产业、要素流动和转移，区际间和区域内产业结构不断更新、调整和转换，从而推动区域产业发展和区域产业结构高级化，提高结构效益，促进区域经济增长。二是培育区域市场体系。东北老工业基地的市场体系支离破碎，即使是消费品市场，发育程度也很低。正规的资本市场基本不存在，劳动力市场尚不存在正常的供求关系。由于市场体系不完善，价格信号不灵敏，并缺乏准确和完整的统一性，许多方面也只能由政府来代替目前这不完善的市场。
（五）区域调控政策
区域调控政策即是对区域经济结构和地区间经济利益的调控。东北区域调控政策主要包括对地区的计划调控、投资调控、财政调控、金融调控等。区域宏观调控对老工业基地的影响主要体现在为老工业基地设计产业布局，影响其产业结构的构成及企业的产权结构和治理结构。
（六）区域法规
东北区域法规是东北区域经济政策制定实施的有力保障，东北应强化服务型政府建设，政府经济管理职能应着力转移到建立健全与市场经济相适应的体制、政策和法制上来。同时，地方政府应该转变过去行政命令、强制行政的做法，做到依法行政。提倡服务行政，给市场经济提供强有力的服务功能，做到政策明确、法律健全、政务公开。这方面需要东北三省政府各自加快清理和修订限制经济发展的法律法规，以营造公正透明的法治环境，吸引更多的外地人再次闯关东，参与东北振兴。
二、东北区域经济政策实施过程中面临的主要矛盾和问题
（一）“官本位”意识严重，政府大强与企业太弱相对立
东北是计划经济历史最长、受传统思维习惯影响最深刻、缺乏市场经济深刻洗礼的地区之一，东北地区的“官本位”意识较为浓重，普遍存在着“强政府，弱企业”的现象，严重阻碍了东北区域经济政策的实施开展。主要表现为：
1.政府干预过多。或替代企业进行决策；或代替企业进行融资渠道的疏通；或代替企业出售产品等等，许多正常的经济行为常常因为政府干预过多而障碍重重，使企业被过紧约束，外部成本过大，从而降低了企业的市场竞争力。
2.政府管理职能过大，而服务职能低。政府干预过多导致政府不断扩大管理职能，而服务职能偏低，由此只能以庞大的机构来维持政府的发展。管理制度与服务职能不明或残缺，或有制度不循，许多政府部门成了控制企业的工具和某些个别管理者获得个人私利的渠道。
（二）观念滞后，制度变迁缓慢，缺乏有效的区域市场化制度创新
东北不缺资源、不缺设备，缺乏的是更新观念。制度变迁的滞后在经济方面使得东北老工业基地总体经济实力受损害。在制度方面，使得东北老工业基地的制度难题创新能力下降。制度差异成为制约东北老工业基地发展的关键性因素，它牵动着经济运行的其他变量，使得东北区域市场体系缺乏效率，成为东北区域经济政策实施过程中的最大外部障碍。
国企体制改革滞后、民企发展缓慢也给东北区域经济政策的实施带来了不利影响。由于体制性矛盾没有解决，与沿海发达省份比较而言，东北经济所有制结构单一，国企一方独大，民企严重弱小。计划经济时期投资建设形成的国有企业一方面受传统计划经济思维影响较深，适应市场的能力较弱，粗放式的管理传统追求产量、产值、规模而不追求效益，往往习惯于向上级要投资、要保护、要政策，而不注重向自己要效益；另一方面，长期以来国家投入及制度供给不足的因素也使这些企业缺少自我积累能力。这些企业在改制过程中在一定程度上承担着很多的改革成本，特别是富余职工失业的成本、国有企业改革滞后所付出的成本等，这都加重了国企改革的负担，使得国企改革举步维艰。
（三）东北老工业基地振兴的区域环境约束
东北老工业基地振兴受到各方面环境的约束，主要表现为，一是技术环境。企业内部技术储备不足，在技术上处于被动地位。这种技术落后转化为制度落后、技术市场发育不全的状况，也导致了政府对企业技术开发扶持的分散化，延迟了技术推广速度。二是社会环境。公众自谋就业出路的动力不足，下岗职工再就业问题严重。三是人力资源环境。存在着人力资源没有得到充分的利用和比较严重的人力资本空壳化现象。四是企业家环境。 “企业家精神”不足，没有形成像沿海发达地区那样的企业家阶层，竞争意识不强。这些区域环境因素的约束严重影响着东北区域经济政策的实施效果。
三、调整和完善东北区域经济政策的相关问题
（一）科学评价区域经济政策实施效果，实现东北区域经济政策的“再完善”
对区域经济政策评价是相对的，主要在于对区域经济政策目标取向、手段匹配、组织方法、机构效率等方面进行判断，找出误差、不足和优势所在，为后继的区域经济政策的制定、调整和改善提供依据。
受保建云(2004)研究的“要素配置、企业效率与政策效果”启发，东北区域经济政策的微观评价模型可以以区际生产要素配置效率、企业经济活动为微观依据。令东北经济区域Л中，分R个子区域，在区域经济政策实施初期t[,0]时刻，第r个子区域中有n[,r]个企业X[，i，t[，0]]：(i=1,2,…,n[,r])，每个企业相应的经济产出为Q[,i]t[,0]；区域政策实施一段时间后，在t[,1]时刻第r个子区域有m[,r]个企业X[，i，t[，0]](j=1,2,…,m[,r])，每个企业相应的经济产出为Q[,j]t[,1]。每个子区域预期的经济增长目标为q[,r,t[,0]t[,1]]。[3]则
每个子区域的区域经济政策效果：
附图
整个东北区域经济的区域经济政策效果：
附图
q＇[,r,t[,0]t[,1]]反映了各子区域的实际经济增长能力与预期增长能力的差异。通过对q＇[,r,t[,0]t[,1]]Q[,t[,0]t[,1]]的比较，可以分析区域的产业结构。即通过对q＇[,r,t[,0]t[,1]]的横向纵向比较，可以确定各子区域的优势产业，挖掘有潜在增长力的产业；通过q＇[,r,t[,0]t[,1]]Q[,t[,0]t[,1]]的对比，可以分析区域的地域生产力，各子区域的区域发展贡献力，以及各子区域之间的区域差异。在这些分析的基础上，通过调整区域产业政策，以实现区域产业结构优化。
当然，这还只是一个简单的模型。在此基础上可以探讨引入要素、产品价格、区域经济政策实施成本以及区域贴现率等因素对其进行拓展和完善。
（二）借鉴东北亚经济圈国家的成功经验，制定东北三省科学的区域经济政策
东北与韩国、朝鲜、日本等国毗邻，在地理位置、自然资源、产业结构、历史文化等方面都有较强的相关性，这些国家区域经济政策方面的成功经验可以启示我们制定政策的科学思路。以韩国为例，韩国自1962年制定实施经济发展五年计划以来的30多年间，经济持续高速增长，创造了所谓的“汉江奇迹”。自20世纪60年代以来，为促进区域经济协调发展，韩国政府制定了一系列区域开发政策。可以说，韩国经济能多年持续增长，最重要的一点就是“政策经济”的功绩，韩国政府在市场、政策法律、资金税收等方面对龙头产业的扶持做法，培育了一批实力雄厚的现代化大企业，为韩国经济起飞和发展打下了坚实的基础。
第一，“政府主导型”的经济运营机制，在信息传递、稳定预期、控制风险等方面发挥了重要作用，为经济发展提供了良好的市场环境和条件。韩国是一个市场经济国家，但经济基础薄弱，市场机制发育不全，政府对经济的干预在发育市场体系本身和纠正各种形式的市场失败方面起到了至关重要的作用。在宏观方面：制定多个五年计划，根据经济发展、经济结构的转变以及经济问题和经济重点的变化，适时调整经济发展战略，制定相应的经济政策；在微观方面：外汇、银行贷款、高级管理人员的任用、工业选址、基础设施建设，甚至居住地点、居住单位等无一不在政府直接分配或控制之下。各种私营经济组织，如商会和韩国商人协会的负责人也由政府指定。用米尔德尔的话来说，韩国“确实是一个能够坚定而有效地实施其政策措施的‘硬性国家’”。[4]从韩国的经济发展中可以看到，一国区域经济能否协调市场发展，政府所起的作用是非常重要的。
第二，重视城市经济的“增长极”作用，合理发挥工业开发区的增长点功能。韩国在区域开发战略上主要采取了特定地区开发、圈域一据点开发、广域开发的城市化战略模式，充分利用城市增长极作用，发挥中心城市经济功能。同时，在城市工业开发区上，避免“开发区热”，周密规划并逐步推进。韩国经验表明，运用现代城市群经济理论，发挥城市群经济“增长极”的作用，可以使区域生产力构成更趋合理化。[5]
第三，人力资源开发是发展区域经济的首要问题。韩国主要靠大企业经济来带动区域发展，政府十分重视制定慎重的政策，创办培育或训练新企业家的“孵化器”，培养现代企业家才能。同时，韩国经验表明，区域工业扩散化政策能否顺利实施，与劳动力资源的发展状况密切相关。
第四，基础设施建设是区域开发的基础。落后的基础设施环境不可能有先进的社会经济，韩国在促进区域开发过程中非常重视交通和产业园地的建设，在西海岸大规模区域开发事业中，这两项指标占了总预算的59.6%。同时，国家建设部在对基础设施的总投资每年都在增加。从韩国区域开发经验看，加强基础设施建设，特别是改善交通设施建设（如高速公路的建设）对区域发展至关重要。
第五，区域法规建设是区域开发的重要保证。韩国区域开发的主要措施之一就是加强立法，为区域开发奠定制度基础。到20世纪90年代中期，韩国政府就已经先后颁布了1600多部法律，保证了区域经济战略的顺利实施。[4]韩国经验表明，区域开发需要法律支持，而且相关法律要全面而系统，尽可能使每一项重要举措有配套的相应法规，以有效实施各项规划。
（三）调整和完善东北区域经济政策的对策措施
1.转变政府职能，深化体制改革
在老工业基地改造过程当中必须明确界定政府与市场的职能，让市场发挥基础性作用。转变政府职能主要体现在：①深化行政审批制度。一方面，缩小审批范围、减少审批程序，为新项目启动争取时间优势；另一方面，主动引导投资方向，抑制无序竞争及盲目重复建设。②确立企业投资主体地位，发挥政府规划指导、政策引导、信息发布和规范市场准入的作用。③建立严格的政府内部监督机制，控制政府规模，打击以权营私行为，监督政府职能，促进政府职能体系的有效性。④健全社会保障体系，使国有企业摆脱“办社会”之苦，形成人员可流动机制，增强区域经济活力。⑤建立和完善现代企业制度，同时建立和完善与之相关的法律法规，二者紧密结合，把老工业基地建成具有市场活力，生机盎然的新型工业经济载体。
2.合理把握老工业基地全方位开放的度，培育有效的区域市场体系
东北老工业基地合理开放度的含义是指对外开放的程度能够使整个东北区域经济系统处于良性循环状态，主要经济比例协调、产业结构不断优化、生产技术不断提高、生产效益不断改善、老工业基地不断壮大等。同时，在实施对外开放的过程中，还要考虑到东北区域系统中各客观因素所能承受的数量界限。东北三省地处东北亚中心地带，背靠华北，拥有众多的对外通商口岸，与之毗邻的有俄罗斯、朝鲜、韩国、日本等，这些都有利于发展外向型经济。所以，东北区域经济的发展要着眼于利用国内和国际两种资源、国内和国外两个市场，以东北亚经济合作为中心，构筑东北地区对外开放的格局，不断拓展老工业基地改革和发展的空间。同时，把主要提供优惠政策转变到主要提供公平和规范的制度环境，为东北区域经济的发展培育有效的区域市场体系。
3.区域经济手段相互协调、相互配套，“一揽子”综合治理东北区域经济问题
东北区域经济政策手段很多，每一种政策手段都有其特定的指向性，所以根据实际区域问题的需要，有必要采取“一揽子”政策手段，相互协调、相互配套，综合治理东北区域经济问题。例如，在东北区域分工政策方面，按照合理分工、发挥优势的原则，形成有特色的地区产业结构，同时还要结合区域布局政策，确定投资比例分配，促进地区产业结构合理化、高效化。
4.再造老工业基地企业环境
老工业基地企业的复兴是振兴东北的强大动力。老工业基地企业环境再造可以通过以下途径：①提高政府的工作效率、改变政府对企业的管理方式，挖掘财政政策潜力，保证市场公平的竞争秩序；②重视企业发展硬环境（如：交通、环保、供电、供热、通信等）的开发和保护，鼓励企业进行市场创新，将公共事业商品化，由企业投资代理；③加大人力资本投资，加强劳动力要素市场化。大力培养复合型人才，培养企业家队伍，完善职业经理人市场，改变人力资源管理思路，由政府评价转变为市场评价。
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