税费改革与农村义务教育投入的个案研究，本文主要内容关键词为：个案论文,税费改革论文,农村义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、调查背景及采用的方法
笔者从进入博士生研究阶段就一直从事农村教育领域的研究，并多次参与大规模的农村调研，在这个过程中发现，想获得真实的数据，实非易事。有关部门的统计数据常常是来自“农村包围城市”、经过层层技术处理后的“泡沫数字”，自上而下得到的常常是很多失真的信息。想了解真实情况，必须亲自走入农村，从事田野研究，这样才能最大限度地靠近真实的信息源。
因此，笔者选择了与东北师范大学有着良好的合作关系的东北某农业县，采用“点面结合，以点为主”的办法选取具体的调查对象。首先笔者以“挂职锻炼”的身份进入该县教师进修学校，利用该校校长——在进入现场前精心挑选的现场“守门员”多年在农村工作时所形成的庞大的“关系网”来获取所需信息，他为笔者的调研提供了诸多便利条件，使笔者获取了大量丰富的第一手材料。
调查着重了解税费改革前后，该地区义务教育阶段学校经费的来源和支出情况。在第一期为期百余日的田野研究中，笔者首先采取“自下而上”的方式，到农村中小学听课、观察农村学校，对农村教育有了感性认识之后，开始通过问卷调查和访谈等方式，接触乡镇财政所、经管站，农民、农村校长、教师和学生；在初步了解农村义务教育的情况之后访谈了教育局、财政局、农业局、县农委等，获取官方数字，并启用亲友关系网络，进行去伪存真的工作。最后将这两方面获取的信息进行综合整理和分析，从不同侧面了解农村教育的投入情况和税费改革对农村教育的影响，后又根据补充调研的需要不定期重返现场。
二、D县基本状况
D县位于吉林省西南部，是一个“五山、一水、四分田”的半山区农业县，全县幅员2521.5平方公里，总人口40.8万，农业人口30万。2003年，撤乡并镇后，全县由原来的23个乡镇减至19个乡镇，229个行政村。
2002年，D县财政一般预算收入6338万元，加上上级补助财力（税收返还2713万元，原体制补助496万元，工资补助4594万元）7803万元和转移支付财力（一般性转移支付1787万元和税费改革转移支付2271万元）4058万元，全县实际可支配财力12608万元，财政供养对象16541人。财政供给人员中，全县教职工6428人，占整个财政供养人数的38.86％，教师工资占全县工资总额的52.5％，教育事业费支出占全县整个财政支出的45.57％。2002年，农民人均纯收入2605元。D县经济基础比较薄弱，20世纪90年代末连续三年遭受自然灾害，经济损失达7亿多元，校舍进入倒危房周期的近几年。
全县各级各类学校256所（教师进修学校1所、普高2所、职高1所、朝族12年一条龙学校1所、九年一贯制学校2所、初中23所、私立学校2所、农职校2所、中心小学28所，村小192所、特教1所、幼儿园2所），在职教职工4989人，离退休教职工1439人，在校中小学生56478人。截止到2001年末，全县共有各类校舍272461平方米，其中教学楼40栋共80389平方米，平房校舍1922072平方米，在平房校舍中，建在20世纪70年代末前的校舍63037平方米，占校舍总面积的23.1％。2002年，危房面积约9627平方米。
三、调查中的问题凸现
（一）税费改革的运行状况及其造成的教育经费缺口
D县于2002年开始进行农村税费改革，制定了《D县农村税费改革试点实施方案》，税费改革的主要内容是“三取消”、“两调整”、“一改革”。涉及教育方面的有：取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；改革农村义务教育管理体制：由过去的乡级政府和当地农民集资办学，改由地方负责、分级管理、以县为主的体制；县人民政府负责中小学校规划、布局调整、统一发放教职工工资；乡（镇）人民政府负责学校建设与管理校舍维修、危房改造、冬季取暖及改善办学条件。农村税费改革试点的配套措施对教育的影响主要表现在：调整农村中小学布局和优化教师队伍。全县撤并中小学10所，农村中小学教师工资由县里统一管理。
按照中央和省的要求，农村税费改革试点工作必须实现“三个确保”的目标，这是衡量农村税费改革是否成功的重要标志，其中一个目标就是确保农村义务教育经费正常需要。主要是做到“一增三保”。一增即税费改革后，农村义务教育经费有所增加，增加多少由当地财力决定。三保即保工资、保运转、保安全。即保证教师工资按时足额发放，保证农村义务教育正常运转，保证教师和学生安全。2000年全县乡统筹安排乡村两级办学经费836万元，村提留用于村小学修建资金113万元，两项合计949万元。改革后全县乡级两级办学经费1175万元，增加了226万元。但财政局实际拨款754万元，比税改前少了195万元。税改后，农村中小学教师工资由县里统一发放。省里拨付487万元教师工资补助转移支付，全额用于教师工资，以保证教师工资全额发放，统计数字见表1。
表1 D县税改前后教育经费投入情况统计表（单位：万元）
项目
金额备注
2001年 2002年
资金来源7361.5 8511.8
财政拨款50746884
上级争取资金424 392国债、危改和布
局调整等三项
城市教育附加104 101.1
农村教育附加755.2
勤工俭学118.7
126.4
捐资、集资 10.911.7
事业收入851.2
977.1
其他收入23.519.5
支出7361.5 8511.8
人员经费4892.6 6307.2
公用经费2468.9 2204.6
其中：修缮费1028.1 961.8
设备费 422.9
256.3
设备购置、微机
室、语音室、实验
室、学生桌椅
等。
（二）教师工资拖欠问题严重，极大影响了教师尤其是年轻教师的工作积极性，新兴课程门类的开设没有必要的物质和人力支持
D县教师工资拖欠严重。1999年，全县教师工资只发了9个月，但是基本上比公务员多发1个月。2000年，城镇教师按旧工资标准发放到11月，农村发放工资最好的乡镇才领到10月份的工资，也是基本上比公务员多发1个月。以县直各单位教师为例，从1998年至今，共拖欠教师工资3378万元（计划四年还清，2002年已还675.6万元），从1997年开始，正常晋级、滚动升级、职称晋级、转正定级以及年人均32元的取暖费、月人均50元生活补贴都没有发放。2001年1月调资人均100元和10月调资人均80元等都没有发放。在教师工资的发放上，县乡政府积极采取措施，努力保障教师工资优先发放。截止到2001年末，县直和D镇教师工资按旧工资标准发至12个月，农村大部分教师工资发至10到11个月，还有个别乡镇只发到9个月多一点。
D县遵照教育部“2001年秋季开始，全国城市和县城小学逐步开设英语课程；2002年秋季，各地乡镇小学逐步开设英语课程”的指示精神，于2002年秋季在全县城乡各小学（包括村小）均开设了英语课程。但由于编制和经费不足问题，担任小学英语教学的教师几乎都是经过两至三个月的培训就仓促上岗的非英语专业教师，笔者曾经听过几个乡镇的小学英语课，所听的每一堂课，教师明显的语法和发音错误都不下十余处，所采用的教学方法陈旧，无法激发学生的学习热情，真正合格的英语教师凤毛麟角。访谈一些学生，他们明显地流露出对英语的畏难和厌学情绪，这使得一些原本在初中才会因厌学而辍学的情况提前到小学阶段。笔者在调研期间，担任了一段小学英语教师的培训任务，接受培训的都是一些年轻教师，在与他们的交流中，感受到他们对于教育的无奈以及强烈的心理失衡，好多人存在恶教心理，并且他们当中2000年以后的毕业生，自工作以来，没有或是仅领100—200元的工资，极大地影响了他们的工作热情（教育部门有177个大中专毕业生属于这种情况，县财政说没有财力解决这每年大约100万元的支出）。
（三）“以县为主”的资金错位：杂费风波——第48号提案
2003年，在D县政协十一届一次会议上，四位政协委员提交了“关于减免财政对学校自费生收费比例的建议”（以下简称为“建议”），“建议”中提到，“县财政每年都从两所高中的自费生收入中提走80％，中、小学学费中提走50％，共计307.8万元用于县财政教师开支，致使学校所剩的一点费用根本满足不了教学需要，更不要说发展教育事业了。提走的仅为300多万元，对县里经济只能是杯水车薪，然而教育却寸步难行。建议政府能够从长远考虑，免收或减收几所学校的这笔费用，造福子孙后代！”
财政局答复如下：根据国务院1996年颁布的《关于加强预算外资金管理的决定》精神，按照“预算内、外收支统管”的原则每年重新核定一次年度收支。首先，按统一确定的标准对编内的实有在职人员、离退休人员等核定了工资性支出；其次，对编内人员核定了办公经费支出；再次，核定了公用取暖费、车辆燃料和修理费支出，这样合计计算出某一单位的或部门的“支出总需求”。然后，再对各单位的预算外收入和其他各项收入扣除成本（费用）之后计算出的净收入作为“抵支收入”。最后，用“支出总需求数”减去“抵支收入数”计算产生“财政补助数”，作为一个年度财政对该部门或单位的财政补助资金。因此，“提走80％或50％”的问题是县教育行政主管部门对各学校预算外收入的管理办法。
财政局的结论是：“一定时期内，事业发展的需要是无限的，而资金供应保障能力是有限的，各项事业都要快速发展，把想办的一切事都办好，这只能是作为一种愿望，不可能都成为现实，只能是用有限的资金去尽力保证无限的事业发展需求，在各种复杂矛盾的相互交织中寻求相对的资金供求平衡。推动和促进教育优先发展，固然是县政府和财政义不容辞的责任，但是，全县的经济和其他社会各项事业也绝不是可有可无的，特别是16，000余人“吃皇粮”人员、下岗职工、城镇“低保”人员和优抚救济对象的生活以及国家机器的运转等等各方面都需要政府的财政资金予以保证。因此，不能将抵资收入的全部作为部门和单位的自有资金全部留用。”
笔者认为，D县财政局的说法是将政府承担的教育事业费和教育公用经费混为一谈，用教育事业费来掩饰教育公用经费投入的不足。事实上，早在1996年7月11日《国务院关于加强预算外资金管理的决定》中已经规定，农村教育事业附加费等13项数额较大的政府性基金（收费）实行收支两条线管理，加强财政、审计监督。基金（收费）收支在预算上单独编列，按规定专款专用，不得挪作他用，也不能平衡预算。同年12月16日，原国家教育委员会、国家计划委员会、财政部为加强教育收费管理，规范教育收费行为，防止教育乱收费现象，制定了《义务教育学校收费管理暂行办法》，其中第十条规定：杂费、借读费作为专项资金，由学校财务部门在财务上单独核算，统一管理。义务教育的杂费、借读费收入应全部用于补充学校公用经费的不足，不得用于教师工资、福利、基建等开支，任何部门、单位和个人不得挤占、挪用。所以，D县四位政协委员的建议是符合国家政策精神的。
三、调查问题归因
（一）税费改革难以摆脱“黄宗羲定律”，国家的管制政策是教育投入不足的宏观背景
明末清初的重要思想家、史学家黄宗羲（1610—1695）是研究农村税赋最深入、最系统的学者之一。他在《明夷待访录·田制三》中总结了唐朝以来的农民税赋情况。他认为：唐初的租庸调制度本来分为土地税（即“租”，征收谷物）、人头税（“庸”，征收绢）和户税（“调”，征收麻布）。晚唐杨炎改革为两税法，虽然没有了户税和人头税的名目，其实这两项征收已经并入了土地税中。相沿至宋朝，一直没有从中减去户税和人头税，然而却在此之外重又开征新的人头税目（“丁身钱米”）。后人习以为常。到了明朝和清朝，每一次税赋改革都如此进行。就这样，黄宗羲揭示了一个历史现象，即：历史上每一次“并税”改制，就会催生出一次杂派高潮。后人把这种现象称为“黄宗羲定律”。因此，农民寄予高度希望的税费改革并不会从根本上使他们的利益得到保障，这就会造成作为农村现行义务教育投入主体的农民无力投资教育的情况。
国家的管制政策主要是指由国家层层下达的一系列政策任务或指标，比如计划生育政策、农村辍学率的制定标准等，这些对各级政府而言都是硬性政治任务，每一项管制措施及其力度要求的变化，都会对各级政府间、基层政府和农民间的博弈行为直接产生影响：上级政府向下级政府下达任务和指标，下级政府根据自己的利益一方面向上级政府讨价还价，如要求扩充编制、增加预算，另一方面，为了取得政绩，各级政府层层下达经济社会发展速度指标，人为提高农民人均收入水平，或是不顾当地的自然条件和县情，强行上马各种乡镇企业和经济作物，笔者在田野调查过程中发现，乡村政府好多债务都是在盲目推进小城镇建设中欠下的，这种浮夸风和弄虚作假的最终受害者就是农民。这里面的深层原因在于基层政府收费和投入的目的和驱动机制更多的是为了迎合上级政府的要求，完成上传下达的任务，并在此过程中最大限度地谋取自身利益，而并不按照地方自决的原则提供公共产品如义务教育的有效供给。
（二）“分税制”财政体制使脆弱的县财政重负难堪，诱使各种违章操作，这是教育投入不足的体制原因
税收分配体制限制了地方财政的调控能力。该县自1993年实行分税制财政体制使53.5％的公商税收上缴国家，而大部分开支却要由地方财政自行解决，地方只有用46.5％的财力解决100％的开支。1993年以前该县为财政补贴县，省每年补贴329万元，但分税制后的第五年每年要上划财力870万元，由名义上的补贴县变成了实质上的上解县。
现行分税体制可以概括为“超收就分，短收就扣”。也就是说，按地方税收基数增加的“两税”（消费税和增值税），县级财政只得到增加部分的21.6％，国家分走了78.4％。地方政府可以说是费尽心机地想尽办法增加财政收入来改变县级财政严重困难的局面，但所增加的财政收入与可用财力相差悬殊。如果税收出现短收，对短收部分，国家和省要从税收返还中全额扣除。
另一方面，刚性支出不断增加使地方财政不堪重负。随国家调资政策的不断出台，县里每年都有固定增长的刚性支出。一是正常滚动增长的工资，每年要增加开支近350万元；二是每年新分配大中专毕业生450人左右，增加支出近180万元；三是国企职工下岗基本生活费和最低生活保障补助支出每年需增加支出近700万元，并且这部分资金属于财政优先支付范畴，不允许拖欠；四是粮食风险基金过去由国家统一拨付，现在由市县财政承担较大部分，大约300万元。
以2003年为例，全县财政收入安排到10，510万元，按照分税制财政体制计算的财力仅为16，292万元，而支出需求则达22，567万元，其中仅工资性支出就达14，361万元。财政资金供求矛盾异常突出。分税制以来，每年都有增支政策出台，且都为刚性支出，使本已不堪重负的县级财政不仅无法对地方经济发展实施必要的调控，而且连吃饭财政也做不到了。由于财政支出增长速度大大超过财力的增长，使县级财政困难逐年加大。他们认为，如果要从根本上解决县级财政困难的突出问题，必须在加快县域经济发展步伐的同时，加大自上而下的转移支付力度。同时，实行事业单位的内部改革，尤其是教育部门的改革势在必行，通过裁员增效，建立相应的社会保障体系，以保证稳定的社会环境。
（三）不合理的义务教育成本分担格局，是义务教育经费短缺的根本原因
基础教育从收益的角度看是全社会的事情，其产品属性更接近于公共产品，政府在举办基础教育方面有义不容辞的责任。但据国家教育发展研究中心对全国7个省26个县的抽样调查，1998年样本县义务教育经费总支出中，县以上各级财政的教育补助专款约占12％（中央补助约占1％，省补助约占11％），县财政约10％，其他的78％左右由乡财政和农民个人负担。而分税制改革后财力分配关系的基本特征是：中央财政占全国财政收入的比重显著提高，大约占50％左右，再加上省级的财政收入，所占比重超过60％，而县乡财政收入比重现在一般为20％左右。这种政府间财力与义务教育事业责任不对称，是义务教育经费短缺的根本原因。
因此，要完善分税制财政体制，规范中央和省财政对教育的转移支付制度，重新确定农村义务教育成本分担格局，中央和省级政府应作为义务教育转移支付的主体，对于财政脆弱的县（市），逐步建立“以省为主”的教育投入保障体制，真正改变教育投入“重心偏下”的不合理局面。以农村税费改革为契机，开征新的教育税，从福利彩票中划拨一定比例用于发展教育，形成多渠道的教育经费投入格局，确保教育经费的稳定和充裕。加强学校杂费的收支管理，建立教育资金相对独立的运行制度、严格的财政监管制度，控制各级政府的机会主义行为，以确保农村义务教育的正常有效运转。