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在这场抗击SARS的斗争中，4月20日是一个具有标志性意义的日期。该日以后，中国政府开始毫无保留地每天向国际社会和国内公民公布全国各地的SARS疫情，并且包括疑似病人的数字。这不仅有益于消除民众因过多不确定性而产生的恐慌情绪，还标志着政府在信息公开方面有了观念上的重大转变。笔者以为，应以此为契机，推动政府信息发布的制度化，换句话说，就是要加快立法步伐，尽快制定政府信息公开法、健全信息发布机制。因此，本文拟从探析政府信息公开制度的内涵及意义出发，立足我国国情，借鉴国外先进理念，就建立我国的信息公开制度提出若干建议。
1 政府信息公开制度概述
1.1 政府信息公开制度的内涵
政府信息是政府部门为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息，它是人们全面考察、评价社会情况，从事政治、经济、科技、军事、文化等活动所必不可少的资源。在我国，80%的社会信息资源掌握在政府手中，政府是最主要的信息生产者、使用者和发布者。如此海量的信息资源需要有效管理与利用，而建立信息公开制度则是此类努力中的一个重要步骤。
信息公开制度是一种承认公民对政府拥有的信息有公开请求权，政府对这种信息公开的请求有回答义务的制度。广义上讲，它包括国家行政机关向公民能动地提供信息和接受公民请求被动地提供信息两个方面。该制度的建立，是以公民对政府和公共部门拥有的公共信息享有“知情权”为基础的。知情权作为一个特指的政治法律概念，产生于二战时期的美国，而在信息时代的今天，愈发受到各国政府的重视。它实际上包括“信息接受权”和“信息公开请求权”两种情况，基本上只是一种抽象权利，只有通过具体的法律条文将其制度化，即制定信息公开法、建立起信息公开制度，才能得以真正实现。
1.2 建立政府信息公开制度的必要性
国家信息化以政府信息化为先导。因此，政府信息的开放程度，已经成为当今世界一个国家信息化程度的重要标志。在科学技术成为第一生产力、知识成为财富代名词的当代，建立政府信息公开制度的要旨不仅在于限制行政恣意、维护公民权益，更在于共享社会资源，推动经济发展，完成现代化进程。具体而言，其必要性体现在如下四方面：
1.有助于政府信息资源的开发与利用，满足社会各界需求
政府信息资源不仅数量巨大，而且常常比一般的信息更有价值，直接关系到国民经济和社会发展的状况和水平。因此，加强管理、合理开发，从而最大程度地共享和利用这些资源，已经成为政府工作的当务之急。而资源共享得以实现的最基本的前提条件则是政府信息的客观、公正以及尽可能充分的公开。建立政府信息公开制度，将为政府自身乃至社会各界对政府信息的取用提供制度保障。
2.有助于公众监督政府工作，将政务公开落到实处
建立政府信息公开制度将使政府的工作置于公众的监督之下，提供政府信息将成为政府部门的一项法定义务。公众从政府部门获取信息资源的范围、渠道及时间均有法可依。如果政府无正当理由拒绝提供或者提供的信息不符合法定标准，公众有权提出疑义并要求有关部门按标准提供。这些规定将大大提高政府工作的透明度，有利于公众监督，推进政府依法行政，是保障政务公开的有效措施。
3.有助于减少权力“寻租空间”，遏制腐败
在我国，由于没有政府信息公开制度的强制性规定，政府信息作为一种有价值的社会资源，公众无法通过合法途径获得。而权力的一种表现形式在于对信息的占有，故这种不合理的状况给了一些道德低下的政府公务员以可乘之机，利用公权力谋取私利，腐败由此滋生。因此，建立政府信息公开制度，将减少权力“寻租空间”，不失为遏制腐败的一条途径。
4.有助于加快与国际规则接轨的步伐，迎接“入世”的机遇与挑战
在经济和信息全球化加快发展的情况下，一个信息化的政府已经成为一个国家或地区在全球竞争中的竞争力要素之一。更重要的是，“入世”之后，对政府的公共服务和管理方式将提出巨大挑战。因此，政府必须从根本上转变观念，大胆借鉴发达国家一些可以为我所用、相对先进的政府治理理念、方式和手段。在此转变过程中，对政府信息的共享与利用也提出了更高的要求。而建立政府信息公开制度，正是政府改变管理方式和管理手段、与国际惯例接轨，全面提升我国全球竞争力的一种重要手段。
2 政府信息公开的现状及立法情况
2.1 国内
在我国，由于长期受计划经济和政府机关传统意识的影响，政府信息资源的管理与利用存在着信息传递和沟通不畅，封闭和浪费现象严重等弊端。尤其是在某些突发性事件的处理中，一些地方政府、政府部门常常不能够及时披露或是虚报甚至隐瞒相关信息。这既不利于问题的解决，也往往引起一些负面的社会影响，而这些负面影响又会反过来作用于事件本身，形成恶性循环。此次SARS危机的形成，也与一些地方官员在初期对疫情的刻意遮掩有关。
至于信息公开的立法方面，我国尚无一部独立、完整的信息公开法。目前，有关法律条文大多散见于各单行法律法规，内容单薄、范围狭小，并且其所规定的信息提供不是长期和固定不变的。如果政府部门不予提供，公众没有任何法律依据予以自我救济。另一方面，与之形成对比的是，由于我国过去一直强调对信息的保密与防护，故信息保密方面的立法已初具规模，主要有《保守国家秘密法》、《档案法》以及各部委制定的相关法律，如科技部的《科学技术保密条例》、国家保密局和新闻出版署等共同颁布的《新闻出版保密规定》等。这种重保密、轻公开的旧观念需要予以彻底转变。
2.2 国外
公开政府信息的做法由来已久，早在1776年，瑞典就颁布了《出版自由法》。而美国的《信息自由法》是一部最为著名的有关政府信息公开的法律。此法一改美国传统上视政府文件为行政机关财产、行政机关有特权决定其公开与否的旧观念，确立政府文件具有公共财产的性质，因而除该法明确规定可以不公开的9种情形外，政府文件都应公开，所有公民具有了解政府文件的同等权利。其1974年的修正案又允许公民查阅保存在联邦机构里有关个人的资料，宣称查阅有关公共利益的文件也是公民拥有的权利。而1996年的修订，则呼应“信息高速公路构想”，规定了在政府网站上公开政府信息及有关法律的形式，并通过这种形式使公民的信息获取权扩大到以电子文件的方式取得政府信息上，从而适应了信息化情况下公民对获取政府信息的要求。制定我国的信息公开法，可以从中获得大量有益启迪。
3 我国政府信息公开制度构想
3.1 转变观念
观念是制约政府信息公开的一大瓶颈。完成符合时代要求的观念转变是建立信息公开制度的前提。这需要解决好两个方面的认识问题：(1)一些政府部门认识不到信息公开不是政府对公众的恩赐，而是公众的一项基本权利，也是信息化网络化的时代背景下社会发展的必然要求。他们将手中掌握的信息视为权力，以保密为借口，公开与否完全以本部门甚至某些个人的利益为评判标准。(2)长期以来的重保密轻公开的旧观念需要转变。公开与保密实际上是信息资源开发利用中一个问题的两个方面。表面上看来两者似乎对立，但实质上是相辅相成、相互促进的。公开是为了让公众共享政府信息和接受舆论监督，保密则是在更高的层次上排除障碍，以确保特定对象对政府信息的有效共享和对政府行为的及时监督。因此，对待公开与保密，应采取“两手都要抓，两手都要硬”的策略。
3.2 立法支持
如前所述，许多国家政府都非常重视信息公开及相关立法工作，在这方面，一些国家和地区远远走在我们的前面。因此，适应信息时代要求，立足我国国情，借鉴国外先进经验，制定一部独立、完备的信息公开法来推动信息公开的制度化建设，应是当前信息立法工作的重点。该法应包括以下内容：
1.建立信息公开制度的目的
建立政府信息公开制度的出发点在于实现信息共享，最大限度使用资源，促使国家公务员依法行政，规范行政行为，加大政府工作透明度，推动政府有效治理，加速现代化进程。
2.信息公开的主体
信息公开的主体应是各级各类政府部门，另外，根据我国特有的政治、经济体制，还应包括诸如电信、供电、供水等具有一定行政权力的国有企、事业单位。
3.信息公开的客体
信息公开的客体，取狭义理解，主要是政府信息。然而，并非所有的政府信息都适于公开。从保护国家、社会及第三者的安全、利益出发，考虑到我国有关保密法规，不宜公开的信息主要有如下几类：(1)涉及国防的保密信息；(2)涉及国家安全、公共秩序、经济和外交利益的保密信息；(3)对国家利益、国计民生和社会稳定有重大的影响的保密信息；(4)涉及公民隐私权、著作权、职业秘密、商业秘密的信息；(5)其他重要或敏感信息。
4.信息公开的方式
我国现有的信息公开方式主要有：公告栏公告、报纸或期刊杂志上刊登信息，设置咨询电话，办公过程中的有偿提供等。这些形式促进了信息的流通与利用，但缺乏统一的信息发布渠道，而且缺乏有效监督，也没有立法保障，故有必要予以明文规定。鉴于我国目前电子政务建设已经取得的成果，根据信息化网络化的时代大背景，建议以法规形式明确要求各级各类政府部门在其网站设立政府主动发布信息的政府公告栏以及政府接受公众请求的互动式政府信息查询栏（详见下文）。另外，还应参照美国的做法，要求在各部门设立“首席信息官”或“信息专员”职位，以全权负责相关事宜。
5.信息公开的程序
程序规定是信息公开制度化的重要保障。应当有明确规定，如应履行哪些手续，每一程序所需要的期限等。程序规定应尽可能详实，具备较强的可操作性，以切实保障公众合法的信息需求为原则。
6.法律责任和救济制度
应当明文规定：(1)政府工作人员无正当理由拒不提供属于公开范围的信息或是泄露保密信息（如法律规定予以保密的个人隐私信息等）时所应承担的法律责任；(2)公众行使和情权受阻或依法应保密的信息被不当公开时可以采取的救济手段，如申请行政复议和提起行政诉讼。
3.3 技术支持
信息社会的一个主要特征是网络化，因此，信息公开除了利用上文曾提及的公告栏公告等传统手段外，还应在信息公开法的指导下，积极应用计算机网络技术等先进信息技术，探索具有我国特色的信息公开网络化技术保障体系，以确保公开工作的高效性。目前正在全国范围内大力开展并已初显成效的电子政务建设为信息公开制度的实施提供了便捷的网络应用平台。如前文所述，各级各类政府部门应在其网站上设立政府主动发布信息的政府公告栏以及政府接受公众请求的互动式政府信息查询栏。另外，建议仿效美国政府信息资源管理的做法，尽早创建我国自己的“Firstgov”网站——中国政府门户网站。未来的政府信息门户网站应注重网络信息的检索功能，不仅要依信息内容提供多种信息检索功能（简单查询、高级查询、组合查询等），还要提供多途径入口的查询。三个基本的检索入口应一个不缺：关键词、地区政府查询以及网站信息目录，尽最大可能为公众提供所需信息。总之，其最终目的在于将信息公开制度落到实处。当然，网络化环境对敏感信息的安全防护也提出了更高要求，此处不再详述。
收稿日期：2003-05-17。
标签：政府信息公开条例论文; 信息公开论文; 公民权利论文; 时政论文;