从区域倾斜政策为杠杆振兴东北老工业基地，本文主要内容关键词为：杠杆论文,区域论文,政策论文,振兴东北老工业基地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
区域倾斜政策，是指中央政府为达到经济体制改革及新经济政策实施的试点或繁荣某个特定区域的经济等目的，给予该区域某些优惠的特定的经济政策。从深圳特区的创建到上海浦东的开发，正是以区域倾斜政策为杠杆，拉开了中国经济体制渐进式变革的历史帷幕，取得了令人瞩目的经济增长业绩。而改革开放以来，中央及东北各级地方政府，围绕老工业基地国有企业的改造，制定和实施过一系列的变革举措：从“分权让利”到“承包制”，从“抓大放小”到“企业减负”，但未能取得预期的效果，尚未形成东北地区市场经济的微观基础。笔者认为，东北经济发展相对滞后的根本原因在于上述的改革措施，都只是对传统体制的修补和对国有企业的输血，而不是对计划经济体制的最终突破以及对国有企业脱胎换骨的改造。要改变这种状态，需要以彻底摆脱旧体制为目标，以国有企业向产权明晰的责权利统一的现代股份制企业转换为目标，给予东北地区特殊的区域倾斜政策。
一、以区域倾斜政策促使旧体制消亡
市场经济是追求资源优化配置的高效经济，产权明晰的责权利统一的由独立法人和自然人构成的经济主体是市场经济的微观基础。对于东北地区来说，当务之急是变计划体制为市场体制，变国营为民营，创建市场经济的微观基础。
作为宏观经济调控工具之一的税收政策，是市场经济条件下政府提供制度供给、追求充分就业、落实产业政策、刺激经济增长的有效手段。从大量的实证分析和成功的事例及经验上看，减税、低税、免税政策与经济的恢复和增长有着高度的正相关性。只要给予东北地区优惠的税收政策，就是对东北经济的最大支持，然而，优惠的区域税收政策的实施，必须同促使东北地区旧的经济体制消亡及国企改制相挂钩，同创建东北地区市场经济的微观基础相挂钩。具体做法如下：
1.以税率调整为杠杆，降低国有经济的比重。对凡是真正实施股份制改造的国有大中型企业适度减税，对不实施产权制度变革的则维持原来的税率。通过这种利益驱动机制推动混合经济的确立和成长，变“大国有”为“大民营”，从而在2年～5年内，将东北地区以国有大企业为代表的国有经济与民营经济8∶2的比重，逐渐转换为2∶8甚至1∶9的比重。
2.以低税赋政策为动力，培育第三产业。对能够大量吸收农业剩余劳动力和城市失业人口的劳动密集型企业，特别是从事第三产业的企业实施低税政策和创业阶段免税政策，从而实现就业效应和繁荣第三产业的效应。
3.以免税政策为手段，化解东北地区资源枯竭型城市接续产业的难题。对资源（可再生与不可再生）枯竭型城市的接续产业，实施5年～10年的免税政策，促进资源枯竭型城市产业结构的调整及接续产业的顺利启动和发展。
二、以区域倾斜政策支付改革成本
由于计划体制的惯性作用及改革滞后等多种原因，东北地区市场经济的创建遇到种种障碍。中央振兴东北老工业基地战略的实施，为东北地区提供了解决新老东北现象和筹集改革资金的机会。作为地方政府应多方筹集资金，包括寻求中央政府最大限度的资金支持，支付改革成本。对于东北来说，支付改革成本的资金支持效益，要好于上大项目的资金支持效益，因为前者是对建立市场经济体系的资金支持，是从体制上解决问题的资金支持。东北地区创建市场经济的微观基础需要支付的改革成本有：
1.企业改制的成本支付。现阶段国有大中企业背负着四大包袱：债务包袱，企业办社会的包袱，剩余人员安置的包袱，支付大量退休人员退休金的包袱。东北三省各级政府应在全面统计调研的基础上，匡算出不同规模的各种类型的国有企业的改制成本，即匡算出卸掉包袱的资金投入额度，在此基础上制定融资方案。
2.创建社会保障体系的成本支付。长期以来，在传统的计划经济体制下，国有企业的利润全部上缴国家财政，没有社保资金的预留和积累，所以在企业改制和建立社保体系时需要有大量的资金投入。由于是国家的欠账，近年来已获得国家的资金支持，辽宁省正在进行创建社会保障体系的试点。东北地区应在调研的基础上制作资金需求方案，借此机会建立和完善社会保障体系。
3.下岗职工买断工龄的成本支付。买断国有企业职工工龄是变传统国有企业为民营企业、股份制企业；变国有企业职工为劳动力供给者、个体劳动者、民营企业主、管理者的关键举措，关系到国有企业改革的成败和职工的切身利益及未来的发展。东三省政府应对下岗职工做一个全面的普查，测算出下岗职工买断工龄的不同的资金规模，并提交相应的资金需求和融资方案。
4.资源枯竭型城市和地区发展接续产业及解决相关问题的成本支付。划分资源枯竭型城市的类型，作好个案分析，在此基础上对所有资源枯竭型城市和地区——矿产资源（煤炭、金属、石油等）枯竭的城市、林业资源枯竭和林业资源保护的城市、牧场荒漠化地区、矿区居民房屋塌陷区等做细致的调研，提出符合实际的接续产业、人口结构调整、生态移民、塌陷区危房处置等资金需求和融通方案。
5.安置和促进农业剩余劳动力转移的成本支付。东北是粮食、林牧产品的主要产区，具备现代化大农业、大林业、大牧业经营的自然条件，但同时实现农、林、牧业现代化规模经营目标所引发的农村剩余劳动力转移的负担也是最沉重的。在农林牧业现代化进程中需要支付失地农民社会低保费用、生态移民费用、进城农民生存技能培训费用等等。
6.精简机构的成本支付。东北地区县域财政十分困难，由于缺少税源，加之行政机构逐年膨胀，国民税负过重。要休养生息，需减免税费，这会导致财政负担的进一步加重，精简机构不失为降低财政负担的良策，但又会引发实施初期的人员安置费用。
总之，从中央政府的角度看，应对东北地区体制改革的成本支付给予特殊的政策支持，包括资金支持，并将这些资金支持全部用于根除计划经济的体制障碍，奠定市场经济的微观基础，建立和完善市场经济体制上，不能简单地用于上大工程和大项目。因为在市场经济的微观主体未建成前，在国企改制未完成前，在投资主体非市场选择的情况下，在供给充足、生产相对过剩的买方市场的条件下，新一轮的大规模的集中的项目投资，难免会再次跌入“项目怪圈”的陷阱，难免会出现更严重的资金浪费和新的巨额国有资产流失以及经济大起大落的过度波动。东北三省应借助振兴东北老工业基地的千载难逢的机遇，努力寻求来自中央政府和民间的、境内境外的资金支持，努力开拓制度变革、国企改制、资产重组中的新的融资渠道支付改革成本，创建市场经济的微观主体。此外，还须制定各专项资金的使用方案和使用法规，使上述资金的使用始终处于严格的法律监督之下。
三、以区域倾斜政策提供市场经济的制度供给
对于市场经济发展相对滞后的地区来说，政府的重要职责是培育和完善市场，提供现代市场经济所需要的制度供给；创造公开、公平、公正、民主、宽松、秩序的法律环境和文化环境。目前，在中央振兴东北老工业基地发展战略的强力推进下，振兴东北经济，缺的不是概念和决心共识，而是承载振兴东北经济的市场体制。中央政府对东北地区各级政府及官员的政绩考核，应以体制变革、国企改制的业绩为考核内容，建立相应的奖惩机制，在体制变革中提高东北地区公务员的待遇，推进东北地区各级政府职能的转换。结合东北的实际，政府可做如下事情：
1.合乡并镇，合县并市，精简机构，减少行政开支，并以地方立法的形式使机构的精简得到法律上的保障，以渐进的方式和多元筹资的方式缓解由此引发的人员安置的资金压力。通过降低公务员在人口中的比重，提升东北地区的竞争力。
2.由投资商、企业家定期为政府的窗口部门和为企业服务的各级管理部门的政府官员投票，实施末位警告制、末位惩罚制、末位淘汰制。以此消除政府官员及相关管理部门对企业管、卡、要、乱收费的痼疾。
3.建立官（政府）、产（实业界）、学（学界）、研（技术研发界）、金（金融机构）五位一体的投融资协商体制。在这一机制作用下，官、产、学、研、金追求各自的利益：政府可用税收杠杆追求经济增长、充分就业和环境保护效应；实业界和投资者追求利润最大化效应；学者追求学术成果和理论联系实际的应用效应；研发界追求技术创新、技术转化和技术供给的效应；金融机构追求货币收入的效应。从而达到促进就业，刺激经济增长的目的。
4.逐步推出市场经济所需要的制度体系。如变革现行的户籍制度，降低农民进城的成本，促进社会分工，推进市场化和城市化进程；制定农村土地流转的法规和条例，促进土地集中，从而推进东北地区的大农业、大林业和大牧业的发展；实施国有“四荒地”大面积的长期的承包制，恢复和保护生态环境，拓展投资空间，获取政府所追求的生态环保效应；培育提供就业信息和劳务供给的劳务派遣市场及劳务派遣公司制，培育技、工、贸、护理、家政、清扫、装修、运输、咨询等各类培训市场，获取政府所追求的就业效应；提供第三产业连锁化、公司化、产业化经营体制，细化社会分工，拓展就业空间；培育风险资本投资的市场机制，降低企业研发风险，推进高新技术产业的发展；提供充分就业和经济增长的财政和货币政策相配套的法律保障。总之，在市场经济尚不发达的东北地区，政府所提供的市场制度的供给是全方位的，是至关重要的。