论“通知”的行政法涵义，本文主要内容关键词为：行政法论文,涵义论文,通知论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在公文实践中，通知文种的使用频率最高，据统计约占公文流转总量的50%。国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）对通知规定了四项作用，数量仅次于函。在公文体系中，其重要性是不言而喻的。但是，目前实践中误用“通知”的现象比比皆是。如下文：
关于“七一”放假的通知
我国政府从1997年7月1日起恢复对香港行使主权，这是中华民族的历史盛事。为使广大人民群众以不同方式欢庆香港回归祖国，决定1997年7月1日全国放假一天。
国务院办公厅
1997年6月11日
本“通知”属对不特定相对人（社会公众）的告知，应适用“通告”或者“公告”文种。发文主体也有错误。国务院办公厅作为内部行政机构，根据行政法“交错无效”原则，无权发布外部行政公文。本公文应由人事部、劳动部发布，或者径由国务院发布。国务院办公厅的这次错误说明，高级行政机关的文秘人员对公文理论的研究仍有不足。因此，我们有必要对“通知”进行正本清源的探讨。
通知的词义和“通知”的概念
通知一词在《现代汉语词典》中的释义是：一把事项告诉人知道，二通知事项的文书或口信。显然，通知是兼类词，作动词时，可英译为inform；作名词时，可英译为circular。由于在汉语中名词和动词同形，许多人误以为只要是把事项告知别人都必须用通知文种，这显然是误解。这两个义项只是日常语言中约定俗成的语义。
在行政法中，“把事项告诉人知道”用告知一词。如《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”告知的对象不区分对特定人或不特定人。法律中对不特定人的告知称为公告。《国家公务员暂行条例》第十六条：“录用国家公务员按照下列程序进行：（一）发布招考公告；……”对特定人（即确定的相对人）的告知，行政法中用通知一词。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第二项：“行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点”。又，《国家公务员暂行条例》第二十五条第二款：“对国家公务员的考核结果应以书面形式通知本人”。
在《国家行政机关公文处理办法》中，对“通告”和“通知”的一部分用途的规定的区别是隐晦的：
“通告”适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。
“通知”适用于……传达（注：着重号为笔者所加。）……有关单位需要周知或者共同执行的事项。
其关键即在于“通告”（包括“公告”）是对不特定人的告知，而“通知”是对特定人的告知。反映在公文行款上，“通告”无主送项目，而“通知”必须标明主送。可惜明了这一点的学者很少。（注：张忠文等编著的《新编机关实用文书写作》第102 页说：“通知是告知特定的机关或工作人员某一事项所使用的文种。”但未加以阐述。蓝天出版社，北京，1994年。）
作为行政公文种类名称的“通知”的涵义，主要取决于有权机关的规定，又部分地受公文实务影响。《办法》规定：“‘通知’适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文；发布规章；传达要求下级机关办理和有关单位需要周知或者共同执行的事项；任免和聘用干部。”这是从适用范围来界定其内涵。根据公文收文者对发文者的相对关系，则“通知”显然属于下行文。
纵观《国家行政公文处理办法》，它是以内部行政——行政机关对内部组织和公务员的管理为中心的，很少涉及到外部行政——行政机关对国家事务和社会公共事务的管理（“公告、通告”算是例外）。因此，“通知”在习惯中并不包括外部对行政相对人的“通知”，甚至也不包括对内部公务员的“通知”，而强作分别地代之以“通知书”的名称。前者如公安部发布的《中华人民共和国消防条例实施细则》第四十九条：“消防监督检查中发现的重大火险隐患，应当及时向被检查单位或居民以及上级主管部门发出《火险隐患整改通知书》，必要时可传唤有关人员，督促整改。……”后者如人事部发布的《国家公务员辞职辞退暂行规定》附件之《辞退国家公务员通知书》。必须指出，外部行政是设置国家行政机关的目的所在，而目前有权机关和实务界在行政公文方面如此重内（内部行政）轻外（外部行政），虽不敢说是本未倒置，至少也是权衡失当的。我们建议有关机关（如国务院）在修订行政公文规范时，将内、外部行政公文一并规定，如，不仅规定“决定”的用法，还要规定“决定书”（注：参见《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条关于行政处罚决定书的规定。）的用法。基于这种看法，我们在下文的讨论中将兼顾外部行政中所使用的“通知”。
“通知”在行政程序中的价值
在行政程序法研究中，有学者将其基本原则归纳为五项：合法原则、公开原则、公正原则、基本人权原则和效率原则。（注：崔卓兰《行政程序法要论》，吉林人民出版社，1995年。）。“通知”与行政公开原则密切相关。行政公开原则包括的具体制度有：
情报（信息）公开制度
行政机关应当以适当的方式公布或者保证公众可以查阅和复制公共信息，主要有：1.各行政机关总部、机构设置；2.其功能运转和作出决定的一般途径和方法；3.程序规则，行政法规和规章，行政机关制定的一般政策说明和普遍适用性解释；4.行政人员手册和影响到公众的指示。我国目前已经规定，行政法规和规章应当在政府公报和大众媒体上发布。（注：《行政法规制定程序暂行规定》。）《行政处罚法》规定：“行政处罚遵循公正、公开原则。”（第四条）“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的不得作为行政处罚的依据。”（第四条第2款）。这些都是行政公开原则的体现。但是，在我国， 公布法规性文件、规章和制定其他行政规范往往是以“通知”的形式进行，而外部相对人无法直接知悉，因此不符合情报公开制度。这一点在下文还会详细讨论。
告示制度（注：参见崔卓兰《行政程序法要论》（同前）。）
行政机关在实施与相对人（公民、法人或其他组织）权利义务直接相关的行政行为时，应当通过一定的方式对外告示。主要有：1.表明身份。行政机关和执法人员在进行行政行为前，向相对人出示证件以表明自己的身份（如《行政处罚法》第三十七条第一款）。这是一种口头形式的通知。2.事前告知。其一是一般告知，规范性文件的公布即是一般告知，并且是其生效要件。其二是对利害关系人的通知。行政机关对准备决定较重处罚之前，应当告知（即通知）当事人要求举行听证的权利（《行政处罚法》第四十二条）。行政机关在作出行政处罚决定之前应当告知（即通知）当事人处罚所涉及的事实和法律问题（《行政处罚法》第三十一条）。3.告示制度。行政机关在驳回相对人的申请或限制其权利之时，应迅速发出通知，并简要说明理由。告知相对人在不服行政处理或处罚享有的查阅有关文件档案、保持沉默、为己辩护、聘请律师、提出申诉控告、寻求司法救济等权利。
咨询制度
指行政机关有义务答复相对人关于自己合法权益的提问。
通过以上的分析，我们可以看出，在公开性原则的要求下，“通知”作为对特定人的告知，在行政程序中具有非常重要的不可替代的价值。遗憾的是，《国家行政机关公文处理办法》及实务界对此都缺乏足够的认识，往往只注意到其在内部行政中的作用。而更为普遍的错误是，对外部不特定相对人的告知原本应适用“公告”、“通告”等文种，而绝大多数行政机关都毫不犹豫地选择了“通知”。由于“通知”是对特定人的告知，不能完全达到对不特定人告知的目的，满足不了外部行政行为的生效要件（即公布要件），又辗转在政府公报或大众媒体上刊登“通知”，（注：如国务院关于禁止传销经营活动的通知，本属误用内部行政公文，又不得不在1998年4月21日由新华社播发。 ）这都是误用“通知”而带来的“自扰”。
“通知”的分类及其具体适用
分类是我们对任何对象进行深入研究所必需的工作。但是，由于对“通知”本质把握的欠缺和逻辑知识的不足，目前通行的分类是带有很大的随意性和浓重的个人色彩的。如有人将“通知”分成三类：指挥性通知、转发性通知、知照性通知；有人分为五类：指示类通知、批转类通知、法规类通知、事项类通知、会议类通知；（注：于成鲲主编《现代应用文》，复旦大学出版社，上海，1996年。）还有人分为另五类：指示性通知、批示性通知、一般性通知、会议通知、任免通知；等等。我们认为，行政公文是行政行为的一种形式，对行政公文的分类必须反映行政行为的分类特征。因此，我们对通知作如下分类：（注：《新编机关实用文书写作》，蓝天出版社，北京，1994年。）
通知分类表
下面我们对这个表作简要的说明：
内部行政性通知
指行政机关对其下属行政组织进行管理的通知。在形式上，这类通知以下级机关为主送（上款）。此类“通知”的依据为政府组织法和公务员法所授予行政机关对下级机关及所属公务员的行政管理权。这种行文关系主要由隶属关系确定。（注：参见《国家行政机关公文处理办法》第12条。）行政机关中的内部行政机构如办公厅（室）、法制机构、内部事务（后勤）机构等可以成为此类通知的主体（下款，即发文机关）。
1.内部规范性通知
行政机关制定内部行政规范的“通知”，如内部行政程序（如公文制度）和行政机构的职权划分和行政人员纪律、处分规范等。如果此类通知影响了公众（外部相对人）的权利、义务，应以适当的方式公示，或保证公众可以查阅。
2.内部处理性通知
指就特定事项对特定内部相对人的通知，其内容属“施行行政措施”，指挥下级机关完成具体工作。
（1）布置性通知。适用对下级机关布置具体工作，说明其目的、措施、方式、方法、步骤、顺序等。如《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家税务总局关于开展打击伪造、倒卖、盗窃发票专项斗争的通知》，其文中小标题如下：
一、工作范围、重点和行动时间
二、措施和步骤
三、正确适用法律、严肃执法
四、加强宣传教育工作
五、加强经常性管理，巩固斗争成果。
（2）发文性通知。 指下发各种无独立行文资格（即不能单独行文）的各种公文。一般而言，《办法》第九条规定的十三种之外的公文都没有独立行文的资格，如“计划”、“办法”、“方案”、“总结”及各种内部“规则”、“规程”、“办法”、“规定”等规范性文件。发文性通知依其适用对象又可分为下述四种：
发布性通知。适用于发布内部规章。在《办法》中只笼统规定“通知”适用于“发布规章”，而在“命令（令）”一项已规定命令（令）适用于“依照法律规定发布行政法规和规章”，但对两处的规章未加以区分。我们认为，根据有关法律规定和法理，涉及相对人权利义务的规章应当公布，所以“通知”只能用来发布那些不直接涉及相对人的内部规章。如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定〉的通知》（中办发[1995]7号）。目前误用发布性通知的事例非常普遍。 如《国家经贸委、国家计委、国内贸易部、机械工业部、公安部、国家环保局关于发布〈汽车报废标准〉的通知》。《汽车报废标准》直接对汽车所有人的利益发生重大影响，而国家经贸委等机关适用“通知”来发布，显属不当。
印发性通知。适用于下发本机关制订或参与制订的无独立行文资格的公文，如“会议纪要”、“计划”、“总结”、行政人员“守则”等，还包括机关首长的“讲话”等。低于规章的内部规范性文件下发时用印发性通知，不适用发布性通知，其标题中应标明“印发”一词。如《国务院关于印发国家行政学院办学工作若干意见的通知》（国发[1996]38号）。目前， 许多机关将没有独立行文资格的公文（如“总结”、“方案”）单独行文，有的还堂而皇之地标明发文字号，这些都是错误的。许多公文学者始终没有领会《办法》列举主要公文名称的意蕴，正是为了赋予其独立行文的资格（“会议纪要”除外，但它也是用来行文的，而不同于机关自己存档备查的“会议记录”），而排斥其他公文具有此种资格。
转发性通知。适用复制上级机关或不相隶属机关的公文，下发给下级机关，要求下级机关遵照执行或者作为参考。如《国务院办公厅转发国家计委关于加强价格监督检查工作若干意见的通知》（国办发[1996]24号）。在草拟转发性通知时，应当避免旧式公文里那种“等因，奉此”式的繁文缛节，如《关于转发〈关于转发……》这种写法，而应直截写明公文的原始发文机关及名称。
批转性通知。适用把某一下级机关的公文批转给其他下级机关。当一机关需要不相隶属机关执行或者参考执行本机关的意见时，应请求共同的上级机关予以批转。如《国务院批转中国残疾人事业“九五”计划纲要的通知》（国发[1996]15号）。这个纲要由国务院残疾人工作协调委员会组织有关部门制定。
（3）机构、人事性通知。适用调整行政组织（如撤销、合并、 新设、更名等）和聘用公务员。如《国务院关于成立航天工业总公司的通知》（国发[1993]31号）。根据上文所述的情报公开制度的原则，此类通知应以适当方式公示。或许，严格地说，此类通知应适用“公告”或“通告”。行政机关在自己职权范围内任免和聘用公务员时，应适用通知。有些机关适用了“决定”，他们认为自己决定事项当然应适用“决定”文种，而忽略了公文的使用是由规范规定的。
（4）其他通知。由于上述分类并未严格依照逻辑标准进行， 因此，把未划入上述类别的通知归入本类。行政机关在本机关范围内普遍采用的非正式的通知，如关于作息时间的调整、清洁卫生等事项，其性质为内部“通告”，因此不必以正式公文看待，可以便宜行事。
外部行政性通知
由于过去国营企业与国家行政机关之间有隶属关系，现在许多行政机关仍然习惯用内部行政管理的模式来管理外部相对人，因此，外部行政性通知仍少量存在。此外，在行政相对人为单位且明确而为数较少的情况下，行政机关使用通知文种。
1.外部行政规范性通知
适用对为数较少的特定的外部相对人颁布行政规范。如《中国证券监督管理委员会关于各期货交易所建立“市场禁入制度”的通知》（证监发字[1996]35号）。
2.外部行政处理性通知
适用于对个别外部相对人告知事项，但直接调整其实体权利义务时应适用“决定书”等文件。目前各高校在录取新生时普遍采用“录取通知书”，不当，应适用决定书，因其实质为赋予特定相对人高校入学资格这一实体权利。
“通知”的行文规则
一般论者都知道通知是下行文。有些人进一步引申说：“因此，通知一般情况下不能发给平级，更不能发给上级。”这种看法很流行，也很冠冕堂皇，很有分析批判的必要。
《公文处理办法》第十二条规定：“各级行政机关的行文关系，应当根据各自的隶属关系和职权范围确定。”我们认为，所谓行文关系，是行政机关（发文机关）与相对人（包括内部和外部）在公文流转中所形成的特定的行政权利义务关系。此种关系，在内部行政中由隶属关系和职权范围确定，而在外部行政中由职权范围（行政机关对社会公共事务的管辖范围）确定。
因此，在内部行政中，由于隶属关系中下级不能拘束上级，通知不可发上级，但仍有可能发平级机关。如《财政部关于商品流通企业非经营用房折旧年限问题的通知》（财商字[1996]45号），其主送即为“国务院各有关部、委、局、各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）。”这里，由于职权范围的关系，平级机关和下级机关同时成为主送。
但是，在外部行政中，如果原来的上级机关成为行政机关的相对人，则依然可以成为通知的主送。因为此时的行文关系仅由行政机关职权范围确定，而不论其相对人原来身份如何。换言之，在外部行政中，只有行政机关与相对人的关系，而不存在上下级之类的隶属关系。
在结束本文前，我还想指出，《国家行政机关公文处理办法》规定了十三种主要公文种类，但仅“通知”一种就占了公文的半壁江山，反映出各文种间的比例失调。一方面，我们应正确地适用通知，纠正万事皆“通知”的倾向。另一方面，《办法》也应适当缩小“通知”适用范围，以与其他文种协调配合，以进一步提高行政机关使用公文的效率，更好地保障相对人的合法权利。
收稿日期：1998年12月28日